论中国领事人员管理机制的创新

摘 要: 领事的主要职能是在其领区内保护本国的国民及商贸利益。在领事保护中,领事人员的数量、结构与素质直接影响到领事业务执行的效果。中国必须建立开放的、多元的、学习型的领事人员管理机制。

关键词: 中国; 领事人员; 管理机制; 创新

中图分类号: D802.5 文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2010)02-0035-03

On the Innovation of China’s Consular

Management Mechanism:the Necessity and Direction of Development

LI Hai-bo

(South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract: Consular’s main function is to protect its own citizens and business interests in his consular district. In the consular protection, the number, structure and quality of consular directly affect the implementation of results of consular services .China must establish an open, pluralistic, learning-oriented mechanism for consular officers.

Key words: China; consular ; management mechanism; innovation

一、领事机关和人员的历史变迁

现代意义上的领事,是指一国政府根据与另一国政府达成的协议,派驻对方国家特定城市(一般在首都之外)的政府代表,其主要职能是在其领区内保护本国的国民及商贸利益,通常是与地方政府打交道。

领事制度起源于中世纪后期,是伴随着商业活动和航海业的开展而逐步形成的。[1]276公元476年,西罗马帝国灭亡后,欧洲国家进入中世纪。这一时期,欧洲的商业城镇逐步形成。在当时西班牙、法国和意大利的一些商业城镇中,外国商人通常在他们的同行中推选出解决商事纷争的仲裁者。这些仲裁者一般称为“仲裁领事”或“商人领事”。[2]46

13世纪时,随着东西方贸易的发展,领事制度由西方传入东方。在当时一些著名的国际贸易城市中,如英国的伦敦、法国的巴黎以及意大利的威尼斯等,商人们大都选举他们自己的领事,用以处理商务纷争和保护本国商人的权益。[3]当时“法律上‘属人主义’盛行,在驻在国的本国人民都归领事管理。”[4]52这样,领事制度开始在近东确立,而且职权也不断扩大。

15世纪时,由于伊斯兰教国家的特殊规定,如“不允许异教徒与本教徒享受同等特权”,欧洲的一些基督教国家便以其侨民不习惯伊斯兰教国家的法律和难以享受到同等待遇等为借口,企图与伊斯兰国家订立侨民特权条约。伊斯兰国家也认为伊斯兰教法不应适用于异教徒。于是,他们就签订了《领事裁判权条约》。这样,西方国家就获得了在伊斯兰教国家的领事裁判权,即指一国通过驻外领事等,对于居留他国领土内的本国国民,依据本国法律行使司法管辖权。它是对国家属地优越权的一种例外或侵犯。[5]676不过,当时,国家间的“领事裁判权”是相互的,并不是一国对另一国的不平等权利。[6]

16世纪时,欧洲的一些国家相继中央集权化。这一时期,领事机构也转为各国中央政府直接控制。因此,领事代表也不再由当地侨商通过“直接民主”的方式推选产生,而是改由各国政府委派。这种政府委派的领事被称为“委托领事”或“派任领事”。[3]这是职业领事的起源。领事制度也因此得到进一步的发展。

职业领事制度出现后,名誉领事制度也随之得以发展,成为了职业领事的一种补充。名誉领事主要是沿袭早期商人领事和非职业领事的做法,可由未受过领事业务专门训练的人来担任。其国籍也无严格规定。具有派遣国国籍、接受国国籍或第三国国籍的接受国居民都可担任。不过在实践中,通常都是由接受国的居民来担任。对于名誉领事,派遣国一般不付给他们固定的薪水,但他们可以从领事规费中提取一定的经费作为自己的报酬。[3]而且,他们可在领事职务之外,从事私人的营利性职业。

领事机关是代表国家执行领事政策和职务的职能部门。现代的领事机关,通常由国内领事机关和驻外领事机关两部分组成。[2]65中央领事机关一般设在外交部,通称领事司或领事局。美国称为领事局(Bureau of Consular Affairs),[7]中国称为领事司。领事司在外交部长领导下工作,通常由一位副部长分工主管,领事司司长主持日常工作。[2]65为了更好地维护海外中国公民的权益问题,对他们实行领事保护,2007年8月23日,中国外交部在原领事保护处的基础上组建了领事保护中心。

执行领事职务的地方机关,一般为地方政府的外事部门,或中央政府外交部派驻地方的派出机构。它们主要是在中央领事机关的指导下,协助驻外领事机关执行领事职务。[2]66

在中国,这一任务主要是由各省、市和自治区的外事办公室来承担。为了适应当前广东省内出国人数大幅增加以及领事保护工作的新形势,广东在省外办还特别设立了“涉外安全处”,这在全国地方外事部门中尚属首创,其职能主要是“负责协调、督促、指导处理外国公民和法人在粤发生的各类刑事、民事、海事等重大案件;协调、指导处理我省在境外公民和机构安全保护的相关事务;处理国家实施领事保护的相关事务等。”[8]这无疑加强了广东省领事保护协助工作的机制化建设。

驻外领事机关,是指国家派驻国外执行领事职务的各级领事机关,包括大使馆领事部(处)和各级领馆。[2](P66)

目前,中国在外国共设立了86个领事保护专门机构,包括总领事馆、领事馆和领事办公室。[9]

二、中国领事人员管理机制创新

在外交工作中,领事保护工作是与海外本国公民打交道最多的一部分,也是与广大人民群众切身利益直接相关的一部分。

在领事保护中,领事人员的数量、结构与素质直接影响到领事业务执行的效果。

从数量上来讲,处理领事业务的工作量是巨大的。以美国驻罗马领事馆为例,它在一年内就处理了155名美国人死亡、3000例美国人遭遇偷盗抢劫的案子、7500次公证和5000起其他要求,可以说,从美国人被捕入狱、生病住院到国内电话咨询等无所不包。[10]28而中国的大使馆和领事馆的领事处所负担的与驻在国的华人华侨进行联系的工作,其任务之重是中国所特有的。主要原因是:其一,移居海外的华侨华人人数相当多;其二,中华文化传统使得华侨华人热衷于与祖国保持密切的联系。[11]226实际上,中国领事保护的任务也是非常繁重的。主要原因不外乎以下几点:其一是近年来中国出国公民的数量剧增;其二是领事案件与出国公民的数量在一定程度上成正比;其三是中华文化的特性使得海外中国公民遇到安全等权益侵害问题时倾向于找“父母官”主持公道,而不善于寻求当地司法救济。而中国从事领事保护工作的专业人才则非常匮乏。虽然当前,中国的领事司从建国初期礼宾司下设的一个处发展为当今外交部的第一大司,但是仍然难以应付当前繁重的领事业务。据统计,中国的驻外使领馆中,担任领事工作的人员大约只有600多名,但他们每年都要承担着处理数千起领事保护案件、颁发签证400多万人次、公证认证86万起的繁重任务。[12]而美国从事领事工作的政府职员达到7800人,法国为2700人,英国为1800人。[13]近年来,这种领事业务与人员不对称的情况应该是愈发突出。1978年,中国推行改革开放,不仅引发了中国的新移民浪潮,而且也促使中国政府实施“走出去”的战略方针。[14]据统计,1949-1978年,因私出国者只有21万人;到了20世纪80-90年代,海外华侨华人的总数已在2500-3000万人左右。[15]进入21世纪,随着中国的日益崛起,“中国人的身影在海外日益活跃。从国家派遣的联合国维和部队到大小各种规模的企业、公司、劳务队伍,到旅游团队、经商个体,再加上近20年来在美国和欧洲数十倍增长的中国新移民,遍布世界的几十万中国留学生、学者,‘中国’已经成为全球化时代无处不在的现实。”[16]2006年,中国公民出境人数已达到3452万人次。2007年,中国公民出境人次已达到8133万人次,是改革开放前30年出国总人数(28万人次)的200多倍。[17]据世界旅游理事会的估计,到2020年,中国公民出境人数将超过1亿人次。走出国门的中国公民是如此之多,而这又与全球化的发展、世界局势的变化、国际关系的演变、“文明冲突的加剧”、恐怖主义的蔓延以及中国的崛起等因素交织在一起,因而就更加容易引起海外安全和权益事件的发生。因此,必须大力增强领事保护人员的队伍。

在选拔机制上,有学者认为,高级外交官特别是大使一级的外交官的选拔,应该通过开放方式和机制在全国范围内公开地、不拘一格地选拔人才。中国最丰富的就是人才资源,只要选拔办法开放、透明、科学公正,就一定能够选拔出更加杰出的高级外交官和驻外大使。[18]对于领事人员的选拔,这也具有启发意义,中国同样可以建立这样一种开放的选拔机制。中国的领事官员对此已有一定的意识,认为要“加紧培训领事专业人才和增聘当地外籍雇员。”[19]笔者认为,除了多从国内社会选拔外,还可以考虑实行名誉领事制,从侨民居留国中选拔一些合适的本地人为名誉领事。因为本地人无论是对当地的法律制度和文化习俗的了解,还是在人际关系网络上,都比外地人更具优势。历史上,晚清就较为侧重名誉领事。不过,当时主要是出于国力以及经费等的考虑。今天的名誉领事制度,则更多的是出于领事保护效果以及人权的考虑。

领事保护涉及面非常广,需要多方面人才的配合才能更好地完成。中国在领事保护的多元协调上才刚开始迈出步伐,“中国现有的医疗、救灾部门的专业人员缺乏应急应变方面的训练,没有专门培训这种人员的教育培训机构,缺乏对应急应变事件的研究。这一点也和发达国家的日本有很大差别。”[20]所以,除了要吸收和招纳更多的专门性领事人才之外,领事队伍还应扩展专业领域,吸纳包括警务、医疗、律师、救灾、信息等方面的专业人员。而且,有些领事保护的实施,除了安全救助和权益维护等专业人才外,还需要领事机关具备心理学的专门人才或领事人员具有一定的心理学知识。如2009年8月,中国领事官员在对挪威搁浅的中国货轮船员进行安置的过程中就开始注重心理疏导这一问题。而多元领事人才对于领事保护又是具有很大促进效果的。如在派驻警务联络官方面,2005年底,中国向南非派出警务联络官杨慧、张茂盛,以协助南非警方调查涉及中国公民的案件以及协助中国使领馆进行领事保护,其效果较为明显,中国在向南非派出警务联络官之前的2004年,南非共有22位华人遇害,而在派出后的2005年一度下降到了8人。[21]

中国的领事保护的预防与应急机制,是在2004年才开始系统建立起来的。领事保护所涉及的知识非常多,如国际法知识、国内法知识、领事法知识、国际关系知识、外交知识、各国的历史民俗以及具体国情知识等。此外,随着现代高科技的发展,一些发达国家已非常注重领事保护中高科技手段的运用,如运用高科技手段进行领事保护登记、预警和联系等。因此,当今领事保护对领事人员的要求越来越高。日常领事业务的繁重如大量的签证、联系等工作也制约了他们在领事保护上的学习与研究。领事任务太过繁重,不利于保护工作的有效进行,应当加大领事保护的人力投入。而且,领事业务在不断拓展,领事理念和机制也在不断创新,因此,必须加强对领事人员的培训,除了专业技能培训外,还有职业道德方面的教育,从而“努力构建一支‘民为本、国为重、懂大局、讲协作、淡名利、守清廉’的专业化领事队伍,使领事服务更有实效、更具亲和力”。[19]如日本就非常重视对领事人员的培训和继续教育,不断加强领事队伍的知识化建设,以提高他们的基础能力、专门能力、管理能力为目标,进一步扩充与窗口服务相关的当地职员的研修事业。此外,还注重发挥中期研修制度的效果,进一步加强与大学等研究机构之间的合作,积极灵活地利用各种外部资源。[20]而加拿大外交部还专门设置了“训练官”这一职位,负责各种领事危机处理的培训活动。[22]因此,领事人员必须树立终身学习理念,不断加强自身的业务培训与素质提升。

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[责任编辑:任山庆校对:叶慧娟]