以色列的侨务政策及对中国的启示
时间：2020-04-04 08:03:55 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：作为世界重要的侨务资源大国，以色列的海外同胞众多。以色列政府高度重视海外同胞的权益，从法律法规、行政机构、政策措施等多方面为海外移民创造优惠条件。本文旨在分析侨务资源丰富的国家以色列的侨务政策与施政，包括政府如何制定和推行侨务政策，如建立涉侨机构、制定侨务方针政策、提供法律和财政保障；维护海外侨胞的权益、与海外侨胞建立广泛的联系和信任；如何吸引和管理海外侨胞，使其能够在经济、政治和文化等方面对母国产生积极影响。通过以色列与中国侨务政策异同的对比，以期对中国的侨务政策提供参考与借鉴。
关键词：以色列 犹太人 侨务政策
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2013）06-0056-62
全球化及其催生的人力资源全球流动，是侨务资源大国重视侨务工作的基本背景。经济全球化的发展必然带动人口的流动和迁移，正如戴维·赫尔德所指出的，“有一种全球化形式比其他任何全球化形式都更为普遍，这种全球化形式就是人口迁移。”伴随着全球化的发展进程，国际人口迁移规模不断扩大，最终连接成血缘、乡缘、情缘的社会资本网络。这样形成的移民网络是一种重要的社会资本，能够产生“移民增殖效应”，对移民的迁移和政策的制定具有深刻的研究意义。当前，移民在国家层面对人口、文化、经济和政治等各方面产生很大影响，各国的移民政策也在很大程度上决定了国际移民流动的范围和方式。在这种背景下，中国侨务政策借鉴外国侨务管理经验，对于中国五千万海外同胞的管理不仅非常必要，也具有重大的理论和现实意义。
以色列和中国各自海外同胞发展轨迹虽有很多相似之处但也各具特色。一是从历史进程来看，犹太人和中国人是两个古老的民族，都有着悠久的历史，而且都为人类文明做出过巨大的贡献。犹太人向外流散的历史较早；而中国人大规模移民海外是从近代开始的，总体来说都具有时代发展的烙印。散居世界各地的犹太人与华人都非常重视对后代的教育，以维系和传承本民族的文化和传统。此外，犹太人和中国人这两个民族也都注重伦理道德，重视家庭和社团生活。二是犹太人和中国人都是以经商为主，他们勤奋努力，善于经商理财，积累财富。所以他们在居住国的经济影响力很大，但因其专注经商而不过问政治，往往被排除在居住国的政治、军事生活之外。大体而言，在居住国，犹太人的社会地位普遍较高，属于主流社会；而华人的社会地位仍在中下层。三是历史上中国人和犹太人在其他国家都有被边缘化和被打压的历史。寄居在各国的犹太人和华人都曾因经济实力过于强大而招致当地社会不满，出现周期性的反犹排犹或反华排华运动，犹太人在欧洲，华人在东南亚都有同样的遭遇。四是犹太人和华人对本民族文化传统的认知度非常高，对母国的自然情感也很高。犹太人和华人虽散居世界各地，但都不忘故土，以各种方式保持与祖国或故土的联系，以此作为维系民族的凝聚力。其中，犹太人靠宗教维系民族存在，而中国人靠文化维系民族的存在。近代以来，犹太人和中国人都通过影响居住国当地政治和政府来帮助母国，愿意为母国的发展做贡献，这点在美国的犹太人中表现最为明显。以色列与中国海外同胞发展轨迹的相通与特色之处，不仅能够为政策制定提供诸多启示，更给予了中国对比借鉴和学习的基础。
一、以色列对世界各地犹太人的政策及其特点
（一）犹太人移民的数量、类别与分布
根据世界犹太人大会（World Jewish Congress）的最新统计，截至20 1 1年，全世界大约有1342.8万犹太人。其中，美国约570万，以色列约570.4万，其余大多分布在法国、加拿大、俄罗斯、英国、阿根廷、乌克兰、巴西、德国等欧美国家，大洋洲的澳大利亚和非洲的南非也是犹太人居住较为集中的国家。而根据美国犹太人口调查统计年鉴统计，美国的犹太人超过640万，占总人口的2.1%。美国的犹太人大多居住在大城市如纽约市大城区、洛杉矶、迈阿密、费城、芝加哥、旧金山、波士顿等地。
犹太人大规模移民以色列，始于犹太复国主义运动兴起。第一波移民潮始于1882年至1903年问，大约2.5万名俄国和罗马尼亚的犹太人因俄国南部的反犹太人大屠杀而移民巴勒斯坦。第二波移民潮发生在1904至1914年间，约4万名犹太人返回巴勒斯坦。他们大部分是俄国境内的“犹太复国主义劳工”，因不满俄国社会改革以及害怕成为1905年革命中反犹太人袭击的牺牲品而移民巴勒斯坦。第三波移民潮发生在1919至1923年间，约3.5万名移民前往巴勒斯坦，其中大部分来自波兰和俄国。第四波移民潮始于1924至1931年间波兰政府实行反犹太人政策时期，基于巴勒斯坦犹太人的经济发展对波兰等地犹太人较有吸引力的原因，波兰和俄国约8万名犹太人移民巴勒斯坦。第五波移民潮发生在1932至1939年间，20万名德国犹太人意识到德国纳粹即将上台掌权，迅速离开了德国到巴勒斯坦。此时的移民还包括几千名来自中东如也门和伊拉克的犹太人。1939至1945年间，约7万名来自波兰、德国、罗马尼亚、匈牙利和捷克斯洛伐克的欧洲犹太人成功逃脱纳粹的恐怖镇压，返回巴勒斯坦。1948年以色列建国前，巴勒斯坦的犹太人移民已超过60万人。
以色列建国后，中东地区的犹太人特别是来自伊朗、伊拉克、摩洛哥和也门的犹太人大量移民以色列。1948至1952年间，超过60万的犹太人移民来到以色列。1960至1989年间，犹太人移民平均每年约达1.5万人，大部分来自欧洲、北美洲和中美洲。1989年后，约有130万犹太人以及非犹太人家庭成员移民以色列，大部分来自俄国和乌克兰。近十年内，主要是埃塞尔比亚的犹太人移民以色列。1992至1999年问，年平均移民约为7.3万人。2006年犹太人新移民为2万，2007年则减少至1万8千人。
纵观世界各地犹太人的分布有如下两个特点：第一，大分散，小聚居。犹太人在世界各地的分布非常广泛，主要集中在美国、法国、加拿大、英国、俄罗斯、阿根廷、德国、澳大利亚、巴西、匈牙利、乌克兰、南非、墨西哥、白俄罗斯、比利时、土耳其、荷兰、意大利、智利和伊朗等国。犹太人习惯于集中居住，保持犹太特性，对其他民族的同化持消极态度。第二，集中度高。犹太人口主要集中在北美、以色列、西欧和前苏联部分地区（俄罗斯东部、乌克兰、白俄罗斯等地），这四个地区集中了世界犹太人口90%以上。其中，美国和以色列的犹太人口合计占世界上全部犹太人口的81%。
（二）以色列政府的涉侨法律和法规
以色列政府于1950年7月5日颁布了《回归法》（Law of Return），该法是以色列移民政策的法律基础，旨在号召全世界的犹太人或具有犹太信仰的人都应回到他们祖先的脚下。因此，以色列的移民政策即意味着“回归”。以色列政府的移民政策对移民没有太多的限制，欢迎犹太人回国，特别是优先照顾那些年轻、富有发展潜力的犹太人。但因该法并未对犹太人进行概念的界定，所以引起了国内的激烈争论。1970年，以色列国会通过了《回归法》修正案，对犹太人的身份做出了法律上的认定。1970年《回归法》修正案明确规定，“犹太人”指的是“由犹太母亲所生或已经皈依犹太教，且不属于其他宗教的人。”1952年，以色列颁布《国籍法》对以色列与以色列境外犹太人的关系做了法律规定。《国籍法》规定，以色列的国籍可以通过出生、《回归法》、居住和归化而获得。其中与以色列境外犹太人关系比较密切的条款主要有：规定若父母一方或双方具有以色列国籍，即使本人出生在国外，也可以按出生自动获得以色列国籍；根据1950年的《回归法》，每个犹太人，不管居住在何处，都有作为移民移居以色列并获得以色列国籍的权利。此外，1970年《回归法》修正案还将犹太人回归、移居和取得国籍的权利扩展到犹太家庭成员，包括其儿孙以及他们的配偶，除非他们信仰其他宗教。《回归法》、《国籍法》和其他相关法规如《居民登记法》、《拉比法庭裁判法》的颁布，从法律上确定了以色列与以色列境外犹太人的关系，使得他们与圣地和故国的传统纽带得到了法律上的确认。
（三）以色列的侨务机构和施政
以色列犹太人代办处（The Jewish Agency）全面负责移民事务，旨在吸引全球的犹太人回归以色列。代办处协助政府参与移民吸收安置工作，通过其移民部在世界各地的办事机构，向移民提供政策咨询，安排体检，提供包括车船和飞机在内的交通服务。同时，代办处通过其规划部负责在移民抵达的时候免费提供最初的现金和日用品，把移民接送到定居地点并提供住宿条件、以及举办语言培训和必要的职业培训等。其归化部和经济部则一起负责向移民中的手工业者和小企业主提供贷款，为新移民提供最初几个月的医疗保险和各种社会服务，并且与政府分担移民住宅的建筑费用。此外，其农业定居部还负责为新移民的定居创办乡村定居点，提供生产和生活设施，主要包括牲畜和灌溉设施以及提供专家指导等。以色列政府出台了一些促进移民融合的措施。例如以色列部长级部门——移民吸纳部（Ministry ofImmigrant Absorption）专职负责统筹整合外来犹太人及其家属的融合政策。人才招揽的目标包括外国优秀科学家、企业家、艺术家以及学生和回流人才等。同时，该部门为这些移民人才提供各方面的方便和支援。例如提供一揽子的财政支援（Absorption Bask～），包括家庭电气关税辅助（Customs Tax Grant）、为待业和进修的人才提供最低收入保障（Income Insurance）以及资助雇主聘请这些人才等。其在房屋方面的援助也很周到，包括租金、购买房屋和新移民按揭等优惠政策。
以色列与海外犹太人之间主要是通过几个国际性犹太人组织保持着密切的联系，它们分别是：世界犹太复国主义组织（1987年成立）、犹太民族基金会（1901年成立）、犹太办事处（1929年成立）和青年阿里亚（1932年成立）。这些组织多数都在以色列建国前就已存在，总部设在以色列。它们都是不属于以色列政府管辖的国际性组织，其中最重要的是犹太办事处和世界犹太复国主义组织。前者代表的是全世界所有的犹太人，后者代表全世界的犹太复国主义者。这些犹太组织在犹太人集中的国家，如美国、法国、南非等都有分支机构，并深入到各个较小的犹太社团中。它们最主要的功能是在各国为以色列募集资金、动员和组织犹太人移居以色列。另外，它们还通过举办展览、举行学术研讨会、教授希伯来语等活动，在世界各国保持和弘扬犹太文化。世界各地的犹太人通过这些社团组织，将各类资金、人才、技术输往以色列。同时，以色列的政治、宗教、文化影响等也通过这些社团组织传播至世界各地的犹太人中。
总体而言，以色列对世界各地犹太人的政策是以《回归法》为基础，鼓励世界各地犹太人回归以色列，对非犹太人移民持限制政策。此外，通过移民社团组织加强与世界各地犹太人的历史、文化、传统联系，努力把以色列建成世界犹太人的精神中心。
（四）以色列侨政特点评述
1.维护海外侨胞和归侨权益是侨政的重点
以色列侨政的基本出发点是为侨服务，重在保障海外侨胞和归侨的利益。以色列对海外同胞的政策，长期集中于如何吸引海外犹太人前往以色列；如何获取海外犹太人的技术、资金和人才；如何为归侨融入本国社会提供各类方便和帮助等方面。其对回归以色列的犹太人的融合政策涉及衣食住行等方方面面的资助和辅导，且都有具体的相关部门统辖，政策效果彰显了以色列政府以回归犹太人权益为重心的特点。
2.最高行政机构或首脑推动侨务
以色列政府于2005年成立了移民政策咨询委员会，委员由律师构成，前总理鲁宾斯坦（Amnon Rubinstein）任主席，全职负责审核调查以色列移民政策的效用。通过最高行政机构的推动，以色列还凭借全球各地的犹太社团、犹太组织和以色列驻外使领馆编印各种材料，组织各类讲座和讲习班，举办一些展览会等，以各种形式进行犹太文化传统的普及性宣传教育。以色列建立了世界犹太学研究联合会（The World Union of Jewish Studies），由以色列总统任名誉会长，每四年举行一次世界犹太学研究大会。它还建立了国际高等院校犹太文明教研中心（The Intemational Center for University Teaching of Jewish Civilization），也由国家元首任名誉主任，协调和推动全球各地高等院校内的犹太文化、历史和语言教学，促进犹太教学研究活动。以色列政府高度重视犹太青少年的教育和培养，加强他们对犹太民族的共同命运和犹太文化传统延续性的认同感。举行如“亲历以色列”等大量活动，让犹太青少年实地接受教育。这些侨务施政在政府高层领导的推动下，效果明显。
