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    政府绩效评估 政府绩效评估是副什么药?

    时间:2018-12-26 04:41:37 来源:达达文档网 本文已影响 达达文档网手机站

      政府绩效评估出现了一些虚假信息,很大程度上是使用绩效评估的价值导向上出现了问题,不是技术本身的问题。所以,我们不单是要怎么样去开发一套好的评估技术,更重要的是对政府绩效评估理念要有重新认识。
      
      日前,一份在网络上流传的北京某交警支队《绩效考核办法》,详细地曝光该支队交警的绩效考核标准。这份长达12页的文件被网友以扫描图片的方式贴到了网上,其中部分涉嫌“鼓励罚款”的条款招来一片骂声,一些网民把矛头指向了“绩效考核”的政策制定。
      这份考评内容中规定:处罚交通违法每1笔,加0.1分,少一起减0.2分;处罚每笔平均金额超过100元,每多10元,加1分;处罚闯红灯、涉牌严重违法行为,每1笔,加0.3分,少1笔,扣0.5分……民警处罚笔数日均不能低于8笔,新警不低于2笔。未完成的,一次性扣30分,并按照未完成的笔数累加扣分。每月对排名靠前的民警进行通报表扬,对排名靠后的进行告诫谈话,当月未完成执法纠违常量的,要评为当月末位民警,季度奖金降为三等……
      交通警察的职责是维护交通安全,而这份以罚款为指标的考核办法多少带有一些“放纵违章”的味道。现实中,这种目标与使命错位的例子并不少见,许多地方的环保监察、计划生育、GDP增长考评都异化为罚款或排名的工具。
      政府绩效评估旨在提高政府行政效能,我国已有三分之一以上的省区市探索并施行了政府绩效评估制度,但某些地方和部门的绩效评估为何惹来“与民争利”的骂名?
      国家行政学院政府绩效评估中心副秘书长刘旭涛认为,这是政府绩效评估理念导入出现了偏差,并不是绩效评估本身的问题。“绩效评估是一副好药,但用错了方向反而会起反作用。”
      
      评估是为了“诊断”而不是“排名”
      
      事实上,一些地方和政府部门对政府绩效评估是“干什么,解决什么”的问题并不是很清楚。“仅仅是为了评估而评估,或是为了排名而评估。”
      刘旭涛告诉《小康》,政府绩效评估本质上是一个发现问题、诊断问题的工具,它能解决一些问题,但工具毕竟是工具,并不能解决行政管理中的所有问题。“绩效评估是一种在技术上存在缺陷的工具,‘测不准’在绩效评估中是一个原理。”
      评估指标和绩效永远存在差异。比如,评估一个地区的经济发展,实际上我们测的是GDP、招商引资、财政收入等可以量化的指标,但它并不能完全真实地代表这个地区的经济发展水平。如果我们用一个本身就不够精确的评估结果去打分排名、评比评优,显然不够客观,而且会引发欺骗行为、弄虚作假的问题,或是有意识地回避整体性工作――“考核什么就干什么,不考核的就不去干”。然而,从技术的角度看,我们的指标不可能覆盖所有的工作。
      西方发达国家的绩效评估也存在同样的问题,但他们更多地把绩效评估作为发现问题、诊断问题,不断提高政府管理手段的工具,而不是像我们这样强调打分排名、评比评优。
      北京大学政府绩效评估中心主任周志忍指出:“我们目前在评估结果的使用上存在两个极端,一个极端是绩效评估结果与官员考核毫不相关,有些地方的绩效评估结果很差,但官员照样升迁的很快;另一个极端是过于急功近利,不顾实际情况,“一票否决”、“末位淘汰”的处罚相当严厉。高压之下,一些部门和官员只能靠杜撰数据、弄虚作假来应付考评。甘肃省曾经有几个缉毒警察为摆脱末位排名,竟然设套陷害百姓,致使3名普通百姓被扣上了“毒枭”的罪名……
      周志忍痛心地说,政府绩效考核的目的是提高公共服务质量和老百姓满意度,如果绩效评估导致与民争利,甚至坑害百姓的行为,会让每一个推动这项工作的人感到无地自容,还不如不搞。
      经济统计数据、民意测评数据等量化指标的真实与否,直接决定绩效评估结果是否公正。倘若考核的信息有虚假成分,那么诊断的结果自然就不会准确。“就象医生对一个人做体检一样,先用一套科学的指标体系对政府组织进行诊断,再提出怎么改进。”刘旭涛说。
      然而,恰恰是在这方面,“政绩不够、数字来凑,官出数字、数字出官”这个流传很广的顺口溜表明统计数字注水问题非常普遍。仅2007年,全国查处的统计违法案件就高达19096起,其中虚报、瞒报的将近50%。刘旭涛教授称这种现象为“数字化陷阱”。
      他认为,政府绩效评估出现了虚假信息,很大程度上是对绩效评估的价值导向上出现了问题,而不是技术本身的问题,是绩效评估参与人的动机和行为出了问题。“所以,我们不单是要怎么样去开发一套好的评估技术,更重要的是对政府绩效评估理念要有重新认识。”
      政府绩效评估中的一个重要理念是“结果导向”。现实中,很多人对“结果”的理解并不相同,在周志忍教授看来,公安机关每天出动多少警力、巡逻多少次、抓获多少犯罪分子、查处多少违规车辆,这不是“结果”而是“产出”,老百姓不会关心这些数字。他们关心的是晚上睡觉要不要关窗,要不要装防盗护栏,晚上女儿放学要不要去接,交通事故是不是降低了,安全感是不是提高了,这些才是老百姓可以感受到的“结果”。
      强调“结果导向”并非不重视过程,但在完成结果的过程中,更希望得到一个公正、真实的结果。在某些领域“结果”有很多不可控的因素,比如,各地的经济基础不一样,当地官员付出的努力越多,GDP的增长未必会越高。此外还有一个大环境的因素,中国GDP增长连续多年超过10%,但金融危机的时候,当地官员付出的努力再多,也很难超过10%的增长率。所以,仅仅看“结果”并不能反映政府的真实效能。
      “绩效打分你也是十分,他也是十分,从总分来说是一样的,但实际上可能是不一样的”。刘旭涛说,算总分只是解决排名的问题,但真正哪些是优点,哪些是缺点,哪些是需要改进的,从总分上并没有看出来。反而掩盖了很多缺点,或者说把绩效评估的信息给过滤掉了。“其实我们更希望知道你的优点是什么,你的缺点是什么,下一步怎么去改进。”
      
      “公民参与”需要技术理性
      
      20世纪90年代末,随着公民政治参与观念的加强,“公民评议政府”作为一种新的绩效评估形式被许多地方政府引入:1998年沈阳市推行“市民评议政府”,1999年珠海市举行“万人评政府”,2000年邯郸市开展“市民评议政府及政府部门问卷调查活动”,2001年杭州市开展“满意不满意评选活动”,2002年邵阳市推行“优化经济环境综合测评”,2003年北京市开展“市民评议政府”等等,都是公民参与政府绩效评估的地方探索。
      “公民参与评议政府,无疑是一种进步,但技术上还需要改进和完善。”刘旭涛教授把绩效评估的“公民导向”分为政治理性和技术理性。公民导向在政治理性上必须坚持,但在技术上需要解决信息对称和需求对称的问题,信息对称是指公民对评估的内容了解不了解,需求对称是指公民对评估的内容关心不关心。如果这两个都不对称,公民怎么能打出合理的分数呢?
      虽然有很多城市开展万人评政府、千人评政府,但有时候评价的结果令人尴尬。有些涉及老百姓的切身利益,而对其期望值又很高的部门,往往会打很低的分;有些和老百姓没有直接利益关系,甚至老百姓都不知道它是做什么的部门,往往会打很高的分。如果把全市所有部门都打分排名,有的部门再怎么努力也是排在后面……所以,现在很多地方并不把公民参与的评估结果作为严谨的决策依据。
      在信息对称方面,刘旭涛教授比较推崇山东烟台市建委率先实施的社会服务承诺制,这是借鉴英国公民宪章运动经验的一次成功尝试,可惜这些好的做法并没有与后来开展的社会评议很好地结合起来。
      在需求对称方面,他认为北京市海淀区这几年的做法比效成熟:把“公民”分成不同的类别,面向企业的政府部门,就由企业来打分;面向社区的部门,就由社区居委会来打分;直接为老百姓服务的窗口部门,就由群众来打分……
      刘旭涛说,公民参与政府绩效评估要对政府的服务对象类群细分,根据部门的特点选择其具体的服务对象作为评议主体,在考虑引入某一类评议主体的时候,我们应该问一下:他对评议的内容是否了解?是否关心?了解到什么程度?比如宗教局之类的部门,面向的是宗教人士,那就不能在大街上随便找些老百姓来评价。
      
      不宜出台全国统一管理法规
      
      4月25日,《中国政府绩效评估报告》正式出版发行,该报告推出了“山东青岛的整体推进型、江苏邳州的战略导向型、贵州省直机关的目标责任制型、江苏南通的三位一体型、上海杨浦的问绩于民型、河南洛阳的干部实绩型”六种绩效评估模式。
      六种典型模式虽然各有特色,但都有一个不足,就是政府绩效管理的法律制度基本处于空白状态,因此很多人希望中央能设计出一套“普适”性的指标体系。
      在《小康》采访中,专家们普遍认为中央不宜出台过细的、整齐划一的政府绩效管理文件或法律制度。现在全国各地的模式不太一样,有的模式是重点解决本地区的某一项问题,搬到其他地方不一定就是好模式。中央可出台一个指导思想,突出绩效评估的价值导向,并给予一定的技术支持就可以了,要给地方政府和部门一定的自主性,要允许有地方特色。
      中国行政学会政府绩效管理研究会秘书长张定安向《小康》透露,国务院曾指定原国家人事部起草有关政府绩效评估的指导意见,目前这项工作已经交由监察部牵头去做。而在去年的政府工作报告中,“政府绩效评估”的提法已经改成了“政府绩效管理”,这是一种理念上的进步。
      政府绩效评估被国际上认为是行政管理的一场“静悄悄的革命”。“绩效评估对行政改革很重要,但是在落实方面的作用更大一些,如果把绩效管理看作一个过程的话,绩效评估只是一个环节。”周志忍教授认为,管理层面的改革是当代发达国家政府改革的侧重点,而绩效管理是管理改革最有效的工具之一。
      
      外国政府绩效评估发展趋势
       府绩效评估的实践最早可追溯到第二次世界大战以前,其发展过程大致经历了三个阶段,一是起步阶段,20世纪40年代至70年代。第二个时期是大规模发展阶段,20世纪70年代到90年代。第三个时期是规范深化阶段,20世纪90年代至今。进入20世纪90年代,政府绩效评估的发展出现了新的趋势:
      一是绩效评估逐步走向制度化、法制化。1993年7月,美国政府颁布了《政府绩效与结果法》,规定“每个机构应提交年度绩效规划和报告”,财政预算与政府部门绩效挂钩。英国1997年颁布的《地方政府法》规定,地方政府必须实行最佳绩效评价制度,各部门每年都要进行绩效评估工作,要有专门的机构和人员及固定的程序。日本也于2002年出台了《政府政策评价法》。
      二是绩效评估的主体多元化。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与,由单纯的政府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作,每年对各州或市的政府绩效进行评估,并发布评估报告,引起了政府和民众的广泛关注,一些州政府在对其部门年终业绩进行评估时,也往往请专门的社会评估机构参与。
      三是评估主题的公民导向。20世纪90年代以来,有关质量和顾客满意度指标在评估指标体系中大幅度增长,加拿大等国家还进行大范围的政府顾客满意度调查,将提升顾客的满意度作为政府绩效的目标。
      四是评估技术不断成熟,科学化程度提高。包括信息技术、量化技术、针对不同部门不同的评估方式和方法技术。
      五是绩效管理评估的理念、方法和技术向世界各主要发达国家扩展,已经形成一种世界性的潮流。西方各主要国家都在政府管理和市政管理中实行了绩效评估的技术和方法。日本在总务省也专设行政评价局,在自治的道、府、县也广泛开展了“行政评价”、“政策评价”和“事业评价”。

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