精准扶贫政策研究

精准扶贫政策研究 ——以山东省Y县为例 中文摘要 精准扶贫政策是国家根据目前的扶贫状况，具体问题具体分析提出的新的具有前瞻性的扶贫工作方法，是下一步扶贫工作的指导方针，对提高扶贫工作的效果有着重要的指导作用。习近平总书记明确提出，我国到2020年要全面步入小康社会，所有农村贫困人口全部实现脱贫，山东省提出要比全国的扶贫任务步伐快两年，提前完成脱贫任务。针对Y县来说，距离2018年全面实现脱贫还有一年的时间，时间非常紧迫，任务非常艰巨。在经济发展的关键时期，不能让贫困成为我们实现小康社会的拦路虎。本文对Y县的贫困政策研究有一定的代表性，一定程度上也适用于其他贫困地区，对其他地区来说有比较好的借鉴意义。

Y县，属于发达省份的贫困县，代表东部地区的一种扶贫模式，它的扶贫工作具有一定的典型性和代表性。本文立足于Y县的扶贫政策，首先，概述Y县基本情况、贫困现状，扶贫相关理论；
其次，对Y县的主要扶贫政策进行了归纳概括，着重写了Y县Z乡的扶贫案例；
再次，分析了Y县扶贫政策的效果，并对Y县Z乡部分贫困户做了问卷调查，从而概括这些扶贫政策在实施过程中存在的问题，通过分析调查问卷得出结论，扶贫政策效果并不理想；
最后，根据扶贫工作中存在的问题，提出了一些提高扶贫政策效果的针对性的建议。

通过上述的调查研究得出结论，一个地区想要脱贫致富，一定要找到发展的内生动力，精准扶贫应该趋向于创新扶贫形式，积极动员广大社会力量参与，变输血为造血，提高资金的利用效率，制定扶贫工作长效机制，只有提高贫困人口自身的脱贫内生动力，才能真正的脱贫致富，改变落后面貌。

目录 第一章 绪论 1 一、研究背景 1 二、研究意义 2 三、国内研究综述 4 四、研究方法和创新之处 6 五、研究思路 7 六、贫困相关理论和扶贫政策演进 8 第二章 山东省Y县的扶贫工作现状 12 一、山东省Y县贫困状况分析 12 二、 山东省Y县施行的主要扶贫政策 16 第三章 Y县Z乡精准扶贫典型个例分析 22 一、Z乡扶贫情况概述 22 二、Z乡精准扶贫典型案例 29 三、Z乡精准扶贫政策存在的问题 36 第四章 山东省Y县扶贫政策效果及存在的问题 38 一、总体脱贫情况 38 二、部分扶贫政策效果 41 三、Z乡调查问卷情况分析 44 四、山东省Y县扶贫政策存在的问题 53 第五章 提高山东省Y县农村扶贫政策效果的建议 54 一、建立创新扶贫脱贫长效机制 54 二、形成动态的贫困识别机制 54 三、动员社会力量积极参与扶贫 55 四、提高财政专项扶贫资金监管和利用效率 55 五、提高对贫困人口的就业技能培训 56 结 论 57 致 谢 58 参考文献 59 附录 64 第一章 绪论 一、研究背景 精准扶贫政策是国家根据目前的扶贫情况，具体问题具体分析提出的新的具有前瞻性的扶贫工作指导方法，是我国后续扶贫工作的重要方式方法，对提高扶贫工作的效果，最终完成脱贫任务有着重要的指导作用。我国正处在城乡一体化的高速推进阶段，距离2020年全面建成小康社会还有3年，在经济社会改革发展的关键时期，不能让贫困成为实现小康社会的拦路虎。城乡一体化是我国经济快速发展的一个全新阶段，是农村城镇化发展的全新进程，城乡一体化的最终目的就是要实现城市居民与农民待遇上的平等一致，实现国家经济社会平稳持续发展，在享受国家资源和面临经济发展机会时，有公平的竞争机会。我国2011-2020年的扶贫开发纲要中提出，到2020年所有扶贫对象要实现不愁吃穿，享有平等的受教育机会，享受国家基本的医疗、卫生、住房保障优惠，农民的人均纯收入增长率要高于国家平均水平，公共服务水平要接近国家平均水平。

中共中央、国务院办：《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，国办发[2011]35号。

第六次全国人口普查数据显示，我国现有总人口有13亿，其中9亿人口是农民，这种现状决定了在中国，农村、农业、农民“三农”问题是不能忽视的。我国是农业大国，农民的生活状态直接决定着我国经济的发展状态，从发展初期就开始探索扶贫道路，但是扶贫的同时又存在脱贫后返贫的现象，到2014 年全国农村仍有近1亿贫困人口。这说明我国农村的贫困问题还很严重，农村扶贫工作面临的形势还很严峻。

农村贫困问题关系到农村贫困人口的切身利益，关系到农村农业能不能可持续发展，关系到经济社会是否和谐稳定。位于山东省菏泽市的Y县，自然条件不像西部地区那样恶劣，贫困原因主要是政策制度和人为因素。山东省属于发达省份，经济总量在全国排名靠前，Y县的扶贫工作代表东部地区的一种扶贫模式，是发达省份的扶贫，具有一定的典型性和代表性。多年来政府也致力于经济的发展，但是很多时候国家的政策流于形式，不能发挥其正真作用。本文立足于Y县的扶贫政策，将有利于发现扶贫过程中存在的问题，并找到合适的解决对策。对Y县的贫困政策研究有一定的代表性，一定程度上也适用于其他贫困地区，对其他地区来说有比较好的借鉴意义。

二、研究意义 （一）理论意义 精准扶贫政策是我国经济社会协调发展的重要保障措施，是一项利国利民的公共政策，对国家的发展起着举足轻重的作用。公共政策涉及到经济社会发展的每一个时期，涵盖经济社会的每一个角落，对社会的进步具有推动促进作用。精准扶贫政策是我国经济发展新阶段的产物，必须被列为一项长期的公共政策来执行。

城乡一体化是农村城镇化发展的全新进程，城乡一体化的最终目的就是要实现城市居民与农民待遇上的平等一致，实现国家经济社会平稳持续发展，在享受国家资源和面临经济发展机会时，有公平的竞争机会。它是我国经济社会发展的一个全新阶段，是我国农村城市化发展的关键时期，要通过改革体制和调整政策，促进市场信息、政府政策、产业发展等多方面的一体化，实现部门、信息、政策优惠等全方位的一体化。

汝信，付崇兰：《城乡一体化蓝皮书》，社会科学出版社，2015年版，第16页。

现阶段我国正处于社会主义初级阶段，虽然我国的经济在改革开放后取得了长足的发展，经济总量也名列世界前茅，但是区域发展依然不平衡，区域内的城乡二元经济结构不协调，贫困问题在一定程度上还比较严重。虽然近年来我国扶贫开发工作取得了一定的成果，但是贫困地区致贫的根本原因还没有得到解决，社会矛盾依然突出。随着信息社会的来临，互联网的不断深入，大数据时代的经济社会发展不能避免的要解决贫困问题，像贫困人口规模大，扶贫范围广，相对贫困问题严峻，返贫现象严重，扶贫开发任务还十分艰巨等等这些问题，制约着经济的发展，社会的进步。近年来我国经济飞速发展，综合国力明显增强，社会保障体系逐步健全，城乡二元经济结构逐渐被打破，为扶贫开发创造了有利的环境和条件。我国扶贫开发的主要任务目标已经从以解决温饱为主进入到巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高贫困人口发展能力、缩小城乡发展差距的新阶段中来。

写作该论文的理论意义是:过去几十年中我国农村扶贫政策的不断完善和演进，不同的政策和措施也取得了不同程度的效果，通过阐述逐步演进中的扶贫政策和山东省Y县的主要扶贫措施，同时列举了Y县Z乡的四个扶贫案例，并针对Z乡的贫困户做了问卷调查，从理论上分析影响我国扶贫政策效果的因素。从而提出针对性的意见，丰富我国扶贫政策的理论体系，拓展扶贫与社会经济发展的有关概念和理论。

（二）现实意义 我国还处在社会主义初级阶段，农村贫困问题依然很严峻，制约着经济的发展，农村的整体贫困现状是贫困总人口规模大、地域分布广，相对贫困比较突出明显。近年来，我国一直重视农村的扶贫开发工作，在多项举措的实施下，农村贫困人口不断减少，但是存在的问题依然不容忽视。比如导致贫困的原因复杂多变，经过脱贫后的人口又存在返贫现象，农民收入差距越来越大，地区经济发展不平衡等等，导致扶贫工作压力越来越大。本文通过对山东省Y县以及Y县Z乡扶贫政策和方式进行总结整理，分析得出理论结果，并在实践中发现存在的问题和弊端，从而进一步改进创新和发展，将其真正落到实处。这将有利于缓解我国农村贫困问题，促进贫困地区经济发展，对于建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会和推进城乡一体化都具有重要的实践意义。

农村扶贫工作是一个重要的政治问题，攸关农民的切身利益，也关系到我们国家的社会稳定和经济发展。我国还处在社会主义初级阶段，是发展中的社会主义国家，走中国特色社会主义道路，最终目标要达到共同富裕。所以，做好农村扶贫工作，确保贫困人口脱贫是我国经济发展的必然要求，消除农村贫困是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国的“十二五规划”和党的十八大报告中，都对农村扶贫工作做出了明确具体的规划和安排，当前如果不让大量的农村贫困人口真正脱贫，过上温饱生活，必然会成为社会发展中潜在的不稳定因素，带来的严重后果不仅会阻碍经济社会的发展，更会影响社会稳定和民族团结。

三、国内研究综述 国内对于扶贫政策的研究相对于国外较晚，但是对扶贫政策的研究更多，得出的结论也较适用于我国的贫困问题。我国的扶贫政策研究涉及到扶贫工作的各个领域，每一个方面几乎都有学者研究，对我国扶贫政策的进一步优化和创新有一定的促进作用。乔召旗认为，扶贫政策在我国的扶贫进程中发挥着举足轻重的作用，是其它因素无法替代的，甚至扶贫政策带来的效果要远远大于经济发展对扶贫的促进作用。

乔召旗：《扶贫政策、经济增长对中国扶贫工作的影响》，《云南社会科学》，2009年第2期。

关于扶贫政策的效果，专家学者从不同的角度给予了分析。朱乾宇分析了政府扶贫资金的使用，明确提出扶贫资金能够提高农民的人均纯收入，减少贫困总人口数，从而提出相应对策，认为只有增加以工代赈的扶贫资金，才能有效促进农业总产值上升、农民人均纯收入增长和农村贫困人口数的减少。汪三贵、李文、李芸共同研究指出，随着扶贫资金的不断增加，贫困人口的减少速度却在不断减缓，扶贫效率越来越低，要特别关注和调整扶贫资金的投向问题。

汪三贵，李文，李芸：《我国扶贫资金投向及效果分析》，农业技术经济，2004年第5期。

吕炜、刘畅提出在制度设计中强调公共投资，忽视、弱化社会性支出可能是导致近年来农村减贫边际效益递减的最主要原因。从政府扶贫资金投向方面提出了农村减贫制度的基本框架，分析结果是在扶贫资金中不断提高教育和各项社会性支出水平，对于农村减贫效果有显著的作用。

吕炜，刘畅：《中国农村公共投资、社会性支出与贫困问题研究》，财贸经济，2008年第5期。

关于目前我国农村扶贫政策存在的问题，学者们从不同的角度进行了概括分析。学者汪三贵提出，我国扶贫工作的困难之处在于识别不精准、扶持不精准、考核不精准。刘尚希，孟春从扶贫制度和结构方面探讨，也提出相同的理论，认为我国农村扶贫政策缺乏公平、忽视精神贫困和文化贫困、对扶贫对象认定不准等问题。

刘尚希，孟春：《公共政策与地区差距》，中国财经出版社，2006年版，第78-80页。

包月英、张海永、高飞认为我国农村扶贫政策缺乏生态保护措施、扶贫资金被挪作他用，未形成现实生产力。

包月英：《欠发达地区农村扶贫开发问题及政策建议》，《中国农业资源与区划》，2009年第6期。

周彬彬研究探讨了我国扶贫政策中存在的几个问题，包括经济开发代替了缓解贫困的目标，扶贫方式的选择，经济增长方式的调整，项目管理，建立扶贫公司的尝试，资金的筹措，大跨度横向联合等七个大方面的问题。张晓亮、陈俊指出我国的农村扶贫政策短时间效果明显，但是缺乏持续性。

张晓亮，陈俊：《改革开放以来中共农村扶贫评议》，《生产力研究》，2011年第8期。

韩嘉玲研究认为我国农村扶贫政策不能及时反映贫困人口的需求，贫困人口的抗风险能力不强，可持续发展方面存在问题。

韩嘉玲：《社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年》，《贵州社会科学》，2009年第2期。

关于贫困评价指标和标准，国内目前贫困的标准往往以经济指标为主，不同的学者基于研究的对象给出了不同的标准。袁媛、王仰麟等提出在经济指标的基础上增加社会和自然因素两个方面的指标，从而构建多维度的评价体系。林海英针对少数民族地区的贫困问题，构建出五个贫困评估指标体系，包括经济资本贫困、人力资本、社会关系、信息、生态贫困。王荣党研究分析了农村贫困测量指标体系的构建，包括三大基石、四个向度。

王荣党：《论农村贫困测量指标体系的构建》，《经济问题探索》，2006年第3期。

赵广岩以江西省21个国家重点扶贫县中的7个行政村为研究对象，构建了针对行政村的扶贫监测评价指标体系及动态和总体评价模型。

赵广岩：《基于DEA的江西省农村扶贫监测评价》，统计教育，2008年第2期。

关于我国未来扶贫政策的趋向，众多学者也提出了比较客观的政策建议。刘军林基于公平与效率角度分析了我国的精准扶贫政策，在现有精准识别政策的基础上，加快建立动态监测体系，健全识别信息的多维度化，推动部门间协作，进行扶贫配套政策和制度的创新，让多种政策形成合力。因地制宜，因人施策，提高扶贫效果。

刘军林：《我国精准扶贫政策分析——基于公平与效率角度》，《合作经济与科技》，2017年第2期。

林毅夫、李永军认为我国应该实现经济、社会协调发展， 利用资源优势发展经济，在扶贫工作中有效发挥非政府组织和市场的调节功能，在开发式扶贫的基础上，拓展扶贫政策的形式，建立系统完善的扶贫体系。

林毅夫，李永军：《中国扶贫政策-趋势与挑战》，王国良主编，社会科学文献出版社，2005年版，第7-15页、29-49页。

汪三贵、郭子豪认为扶贫项目和方式应该下放到县级政府，由县级政府根据当地实际情况来制定，上级政府负责监督和考核，重点考核扶贫效果，大力发展民间组织参与到扶贫工作中来，提高扶贫的效率。

汪三贵，郭子豪：《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》，2015年第5期。

可以看出，国内学者对贫困的认识和对贫困政策的研究从宏观到微观，也提出了具体的解决贫困的对策和一些扶贫方面的标准，对于我们解决农村贫困问题有很强的借鉴意义。

四、研究方法和创新之处 （一）
研究方法 一是文献研究法。本文通过査阅整理与贫困相关的文献著作，对现有的研究成果和各种理论进行了归纳总结。

二是案例分析法。本文选取了山东省Y县农村进行个案研究，通过对具体的案例进行分析，对贫困户的问卷调查，从而得出农村扶贫方面存在的问题，和有关建议。

三是归纳法。本文对收集的贫困数据进行归纳整理，并选取Y县Z乡进行研究，突出对重点几个村的案例分析，更加全面的了解贫困的现状、扶贫政策的效果以及扶贫工作中存在的问题。

四是访谈法。对扶贫利益相关方进行访谈记录，像扶贫办工作人员，县乡扶贫领导，村干部，贫困户，脱贫代表等，能够有效地获取相关信息。

五是观察法。在民政部门获得贫困户信息后到实地观察，看是否真的符合贫困标准，观察房子、车子等方式，确定是否严格执行贫困标准。

（二）
创新之处 本文运用文献研究法、案例分析法、观察法、访谈法、归纳法分析整理现有的扶贫政策和项目，结合实地问卷调查案例分析，整合当地扶贫数据，根据现有扶贫政策，通过实证和案例分析提出一定的理论对策。所有案例数据都来自于扶贫第一线，真实可靠，把复杂问题具体化、简单化，从细微处着手，以小见大，所选案例具有代表性，可以实现从普遍问题到个案的微观分析再到普遍的宏观应用的过程。

五、研究思路 第一部分是导论，主要阐述扶贫政策研究的背景、理论和现实意义、国内研究现状，以及贫困的相关理论、政策演进，为接下来的写作做好知识储备；

第二部分是山东省Y县的扶贫举措，介绍山东省Y县农村贫困的现状，包括其规模、分布、特点和成因，对山东省Y县实施的主要扶贫政策和方式进行简述。

第三部分介绍山东省Y县Z乡精准扶贫政策、案例以及取得的效果和存在的问题。

第四部分指出精准扶贫的定位及影响目前山东省Y县农村扶贫政策的主要因素。

第五部分结束语和对提高山东省Y县农村扶贫政策的建议，找到扶贫发展的内生动力。

六、贫困相关理论和扶贫政策演进 （一）贫困的概念 从查阅的众多文献了解到，贫困的定义近几年来就发生了很大的变化，弄清楚贫困的概念，有利于贫困问题的解决。贫困状态就是指一些人或家庭、群体处于没有足够的资源享受社会公认的饮食、舒适生活的状态。

诸世航：《1981年世界发展报告》，《外国经济参考资料》，1982年第2期。

贫困有个体贫困和区域贫困之分，本文主要着力于区域贫困的研究，结合我国具体情况，贫困可以概括为以下两类：
1.资源匮乏的贫困。顾名思义，就是指缺少生存所需要的必要资源，包括物质、文化和社会的各种资源。这种贫困是收入水平低造成的，导致贫困地区或贫困人口各方面都落后。由于资源的匮乏，使贫困人口的生活水平低于全社会平均水平的最低标准，这种贫困被认为是收入的贫困。

童星、林闽纲：《我国农村贫困标准线研究》，《中国社会科学》，1994 年第 3 期。

2.能力和机会的贫困。就是贫困人口处于一种没有发展机会和手段的生活状况。要克服贫困，就要给贫困者以扶持。也就是说社会不应该仅仅保障贫困人口的最低生活水平，应该把精力主要放在铲除农村贫困的根源上来，让贫困人口主动地学习脱贫的技能，获得生存的必要能力和手段。

总之，贫困概括来说指的就是生存状态处于不被社会接受的最低生活水平之下，缺乏物质、文化、精神等各方面资源，且没有自我脱贫的能力和手段，无法摆脱现在的贫困状态。

(二)贫困定义的区分 1.按贫困的概念可分为狭义贫困和广义贫困。狭义的贫困是指在现有的生产方式下，家庭收入不能满足最基本的生存需要，本质上是经济意义上的贫困。广义的贫困是从人文角度来衡量的，比如人均寿命、教育、医疗等。广义的贫困是狭义贫困内涵上的拓展，也是狭义贫困的结果，正是由于物质的缺乏，才导致温饱以外的问题也得不到解决，精神生活得不到保障。

2.按贫困的原因分为普遍性贫困、制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困。普遍性贫困是由经济社会发展的阶段限制性决定的，比如建国初期，全国上下都处于一种物质缺乏的状态，生产力水平低。制度性贫困是由于政治制度决定的各种资源在不同区域、群体、个人之间的不平等分配，造成某些区域或个人的贫困。区域性贫困是由自然条件决定的，比如我国的西部地区，自然条件相对恶劣，生产水平低，产出少，资源少，贫困人口就集中分布在这些自然条件恶劣的地区。阶层性贫困是由后期发展资源缺乏导致的，比如文化水平低，身体素质差等。

3.按贫困的性质可分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指缺乏生存需要的最基本的资源，相对贫困是指满足了最基本的生存需要以后，不同地区、不同人之间存在明显的差距，像人均纯收入的巨大差，那些处于低收入范围的地区、家庭、个人就相对处于贫困状态。现阶段我国的扶贫重点就着力于解决相对贫困。

（三）贫困标准的确定方法 制定贫困的标准是为了更有针对性的、准确详实的制定有效的扶贫政策，以下是贫困标准的几种确定方法。

1.国际贫困标准法。这种方法是一种收入比例法，以一个国家或地区居民总收入或平均收入的50～60%，作为该国家或地区的贫困线。1985年，我国人均纯收入205元是贫困线，到2008年底之前，我国贫困线为人均年收入785元，2009年这一标准提高到1196元，2010年贫困标准为年人均纯收入1274元，2011年提高到2300元。山东省2010年贫困标准为国家级人均年收入低于2700元，省级为人均年收入在2700—3300元之间。

2.“市场菜篮法”。这种方法可以说是最传统的确定贫困线的方法，首先根据当地居民为了维持最低生活水平，所需要的全部物品和服务，列出一份详细的清单，包括物品和服务的种类、数量。然后根据当时的市场价格，计算出要拥有这些物品和服务需要多少现金，计算出的现金总额就是贫困线，这种方法也叫做生活需求法。

3.生活形态法。就是把人们的收入增减变化和生活方式联系起来，首先提出一系列有关家庭生活形态的问题，然后选择在这种生活形态中舍弃某些生活方式和消费行为，再根据这些舍弃的指标和被调查者的实际生活状况，确定是否属于贫困，再分析他们被剥夺的需求和消费以及收入，从而计算出贫困线。这种方法因观察者的价值观念、哲学基础等因素的影响而有局限性。

4. 恩格尔系数法。这是国际上常用的测定贫困线的方法，恩格尔系数指的是一个家庭用于购买食物的支出比上该家庭的总收入，贫困线就是用一个家庭用于购买食物的绝对支出，除以已知的恩格尔系数，求出所需的消费支出。这也是一种收入比例法，由恩格尔定律产生。国际粮农组织认为，恩格尔系数在60%以上，即属于贫困。用这个系数求出的消费支出，就是贫困线，也是国家的最低生活保障线。

（四）我国农村扶贫政策演进 1.救济式扶贫。它是一种单纯的资金扶持，以输血方式为主，这种扶贫方式是暂时性的，不能从长远提高贫困人口的自身发展能力，只是暂时解决贫困人口当下的困境，所以无法真正帮贫困人口脱贫。救济式扶贫是国家政府运用各种扶贫资金补贴给家庭贫困的人口，救济式扶贫在我国扶贫史上历史悠久，是我国出台扶贫发展战略之前最主要的扶贫模式。在农村表现为政府提供的社会救济、自然灾害救济、社会优扶等，长期以来，这种扶贫方式助长了贫困人口的懒惰思想，完全依赖政府，不能从根本上解决贫困问题。

2.开发式扶贫。开发式扶贫相对于救济式扶贫而言有了较大进步，在政府的支持下，贫困人口靠自己的能力脱贫，解决温饱问题。国家起引导支持作用，利用贫困地区的自然资源优势，动员广大群众参与生产性建设，改善地区基本生产条件，依靠科技和教育，不断提高贫困地区的资源开发利用水平。这种以区域经济发展为主的扶贫开发战略，对贫困地区的整体经济发展发挥了有力的推动作用，但是对贫困地区特贫人口生活状况的改善却作用较小。

3.公众参与式扶贫。就是从扶贫政策的出台到政策的实施，效果考核验收的整个扶贫过程，公众都参与进来，对政策提出意见建议，参与监督，是一种自下而上的决策方式。这种扶贫方式是顺应时代的要求，满足群众的意愿，能够激发群众的积极性、主动性和参与性。通过建立一个多方参与的综合扶贫体系，动员社会各个阶层合作开展扶贫项目，将参与式理念贯穿扶贫工作的始终，真正实现从等靠要到自我发展的转变。

第二章 山东省Y县的扶贫工作现状 一、山东省Y县贫困状况分析 （一）Y县基本情况 1.自然概貌。山东省Y县气候温暖湿润，四季更替明显，春季干燥多风，夏季炎热多雨，秋季温和凉爽，冬季干冷少雨雪。Y县大地构造凹陷，处于“鲁西断块”中的“鲁西南块陷”上，地表没有基岩出露，都是新生界覆盖。地貌由于受地下岩层构造和地上黄河等内外营力作用的控制和影响，整个地势西南高东北低，没有山丘，整体属黄河冲积平原。西南与东北高差9米，地貌类型主要有四种：缓平坡地带、浅平洼地带、河槽地带、河滩高地地带。

2.行政区划。Y县面积为1571.3平方公里，南北长44公里，东西宽35.71公里。有耕地面积153.8万亩，1个经省政府批准的经济技术开发区，人口127万人。全县22个乡镇，一个经济开发区，1015个村民委员会，17个社区居委会，乡村户数25.9万户，119万人。Y县辖一个开发区、两个街道办事处、15个镇、5个乡：Z乡、水堡乡、陈坡乡、唐庙乡、黄集乡、、李集镇、黄泥岗镇、南赵楼镇、双桥镇、潘渡镇、张营镇、随官屯镇、程屯镇、玉皇庙镇、丁里长镇、郭屯镇、武安镇、侯咽集镇、杨庄集镇、黄安镇、唐塔街道、郓州街道、Y县经济开发区。

3.资源优势 Y县水资源相当丰富。母亲河黄河流经该县，全长28公里，年均引水量2.5亿立方米，水资源总量4.32亿立方米。现有苏阁、杨集两处引黄闸，黄河水为该县的工农业发展发挥了重要作用。

煤炭地质储量丰富。Y县煤炭资源丰富，现有煤田总面积约600平方公里，探明地质储量31亿吨，辖区内现有四个煤矿，从南到北分别是赵楼煤矿、郭屯煤矿、彭庄煤矿、郓城煤矿。总生产能力为年产890万吨，主要煤种和煤质为肥煤、三分之一焦煤和气煤。

（二）
Y县贫困现状 Y县是国家级贫困县，是全国城镇化示范县，更是山东省扶贫的主战场，2014年该县共识别贫困村709个，占总村数的67.27%，识别贫困人口34.4万人，占农村总人口的35.02%。其中省定贫困村109个、贫困户5.8万户、贫困人口15.87万人；
2015年为进一步摸清贫困底数，根据“不漏一户，不错一人”的原则，共更新数据28.56万个，认定贫困户83357户、贫困人口250417人，其中省定贫困村109个、贫困户39188户、贫困人口107426人，农村人均年收入8690元。

从图1可以看出，Y县贫困人口数量依然巨大，距离脱贫目标还有较远的距离，贫困人口主要集中在北部和南部，这里是黄河滩区，连年受旱涝，作物收成较小，而且又远离城区，没有工业基础，造成贫困人口较多。

习近平总书记在党的十八届五中全会上提出，我国到2020年将全面建成小康社会，农村所有贫困人口全部脱贫。山东省提出提前两年完成脱贫任务，针对Y县来说，到2018年也要全面实现脱贫，还有1年的时间，任务非常艰巨。

图1：Y县扶贫开发重点贫困村项目位置图（数据来源：乡扶贫办2016年数据）
（三）Y县贫困原因 1.扶贫开发任务重。Y县县域经济总量小，整体发展水平低，自我发展能力不足，人均收入差别很大，贫困面积广，贫困人口多。到2017年初，Y县仍有贫困人口4.1万人，贫困村709个。黄河流经的滩区贫困面较为集中，涉及3个乡镇共46个村。农村经济发展缺项目、缺技术、缺人才，农民增收的渠道较窄，脱贫难度较大。

2.创业能力差。Y县绝大多数贫困人口仍以传统的种植业为主，主要种植作物为小麦、玉米，耕作方式传统落后，特色种植、养殖业发展较少，规模小，技术弱，抗风险能力差，整体经济收益能力不强。过去长期的救济式扶贫政策，给贫困户送钱、送物，让个别贫困户养成了等靠要的懒汉思想，靠政府、靠社会救济度日。农村贫困人口思想封闭保守，安于现状，不思进取，脱贫致富的内生动力不足。农民小农思想严重，发展意识不强，好的发展企业带动能力不足。外出务工层次不高，多数满足现状，只在建筑工地、服装厂、电子厂从事体力劳动和低端劳务，技术性务工人员少，收入不稳。

3.扶贫资金整合不充分。扶贫资金的使用受扶贫项目条块的限制和众多部门利益多种因素的制约，很难把项目资金整合到全县的总体扶贫计划上来，降低了资金的使用效率。对口帮扶的单位和责任人仅从行业管理要求、行业特点等方面思考问题，实施扶贫项目，很难收到实效。由上级下拨我县的扶贫资金只能用于省定109个贫困村的贫困户，而109个贫困村之外的贫困户却享受不到这项政策。

4.扶贫帮扶措施还不够精准。Y县是农业大县，二三产业规模小，是典型的欠发展县区，上级并没有为此在政策资金方面进行倾斜；
县、乡财政困难，扶持能力有限；
银行贷款门槛较高；
贫困群众户发展生产资金严重不足，经常遇到困难求助无门。扶贫方法还比较简单，有的乡镇村队仍然采取就扶贫抓扶贫，就项目抓扶贫，就资金抓扶贫的老套路，没有根据贫困村、贫困人口具体情况因地制宜、因户施策，帮助贫困人口脱贫致富的措施不够完善，往往认为修条路、建座桥、打几眼井、拿些扶贫资金等就算完成了扶贫任务，只是抓了面上的扶贫工作，在技术、项目、资金等方面没有帮助贫困群众找到脱贫致富的好路子。

5.扶贫力量相对薄弱。Y县各级政府领导对扶贫工作重视程度不够，部分乡镇主要负责人对扶贫攻坚工作的重要性认识不到位，亲自抓、亲自过问的不多，工作主动性不强；
有的乡镇没有拿出专门力量做扶贫工作，兼职人员多，对扶贫工作政策、贫困标准等一知半解，不少村干部对贫困对象的认识有偏差，业务不熟，工作推进方法不多，措施不力。有些乡镇至今没有成立专门的扶贫机构，未配备专职工作人员，工作力量不足，影响了扶贫开发工作的深入开展。所有这些问题归结起来，有客观方面的原因，也有主观方面的问题。

二、 山东省Y县施行的主要扶贫政策 （一）精准扶贫 1．精准识别。做好精准扶贫工作的必要前提是做好贫困户的识别工作，Y县在原有的工作基础上，更加严格的按照识别程序和识别标准对Y县的农村贫困户、贫困人口进行筛查、核准。每个乡镇同时先由贫困户提出申请，政府组织人员到户调查，核实情况，最后确定贫困名单，全程确保不漏、不错一户一人，对所有贫困户都摸清致贫原因、贫困程度和脱贫需求，做到扶贫信息详实准确。

2.精准管理。在做好精准识别工作后，对收集出来的贫困人口的基本信息，要及时准确录入县扶贫管理系统，实现国家、省、市、县、乡镇五级信息管理平台互联互通，着重突出县、乡、村三级扶贫工作职责，强化目标责任管理，扎实推进扶贫工作，形成脱贫强大工作合力。在录入贫困人口信息时，做细三张扶贫地图：贫困人口分布图、产业扶贫图、贫困人口动态管理图。所有贫困对象的扶贫措施、脱贫进度等全部在扶贫地图上列出，负责人签订目标责任书，倒排工期，挂图作战。建立了扶贫信息共享平台，确保实施Y县扶贫信息互联互通，建立脱贫认定机制，制定严格、规范、透明的退出标准、程序和核查办法，扶贫对象脱贫及时销号、返贫及时挂号，做到退有标准、进有程序。

3.精准扶贫。在精准识别、精准管理的基础上，根据贫困村、贫困户致贫原因、贫困程度、技术技能、脱贫需求等，采取“一村一策、一户一案、一人一法”工作方法。根据贫困村、贫困户的具体情况分类帮扶，找准致贫原因，选准脱贫路径，明确扶持方式、扶贫项目、扶贫资金、帮扶单位、帮扶人员等，确保扶贫政策取得实效。首先，编制贫困村三年的脱贫方案，落实帮扶单位和帮扶责任人，制定扶贫措施和项目建设的时间表、路线图，做好监督和考核，确保脱贫的效果。其次，针对贫困户自身实际，填写精准扶贫手册，完善基本信息，对有劳动能力的贫困户，列出项目受益情况及脱贫具体时间。对没有劳动能力的贫困户，一律采取社会兜底保障政策。

4.精准考核。根据前期认定的贫困村、贫困户的脱贫标准，强化考核评估和家庭收入核查，实行扶贫动态管理，完善退出机制。对于贫困村的考核，按照“一高一低一无”的标准，即贫困发生率低于全省平均水平，农民人均纯收入高于全省的60%，集体经济收入3万元以上的标准，聘请第三方评估的情况下按程序退出。贫困户按人均纯收入高于3372元的标准脱贫，按照5%的比例对贫困户抽查，以完成比例计入考核分数。将贫困户的收入情况、贫困村减贫数、建立了哪些产业、基层党组织建设情况、帮扶工作队工作情况和群众评价等指标全部纳入考核，制定详尽细致的考核标准，不断加大督查频率，严格兑现奖惩，确保保质保量如期完成脱贫目标任务。

（二）产业扶贫 立足贫困村的资源优势，根据农村的种植养殖习惯，最大限度的实施农业产业化经营。编制特色产业发展规划，发展蔬菜、食用菌、果品等特色种植业，2016年在Z乡、李集、黄集等6个乡镇发展大棚蔬菜187亩，露地菜1254亩，发展食用菌大棚265亩，果树1465亩。加快发展以小尾寒羊、青山羊、鲁西黄牛等本土优势品种为主的畜牧养殖业，积极发展瓶盖、服装、纺织、板材、柳条编织等劳动密集型加工业。加大力度培育特色产业，黄泥冈镇、潘渡镇重点发展棉纺织产业；
丁里长镇、郭屯镇、郓州街道重点发展酒类包装产业；
黄安镇、武安镇、双桥镇、唐庙镇等重点推进发展木材加工产业，杨庄集镇、玉皇庙镇、南赵楼镇重点发展机械制造产业；
黄集乡、李集镇重点发展钢球及轴承制造产业；
陈坡乡、水堡乡、Z乡重点发展特种养殖业；
侯咽集镇、黄集乡、李集镇、武安镇、唐塔街道重点发展特色种植业；
张营镇重点发展绿化苗木产业；
随官屯镇、黄安镇、杨庄集镇等依托区位优势和产业优势重点发展二、三产业。

（三）就业创业扶贫 通过精准识别，筛选出具有一定学历、一技之长、有劳动能力、有创业愿望的贫困群众，组织开展创业培训，帮助选择创业项目，落实帮扶政策资金，提高创业就业成功率。积极实施“雨露计划”、“新型农民职业培训”等培训工程, 两年内对所有具有劳动能力且有学习技能意愿的贫困人口，免费培训一遍，确保“培训一人、就业创业一人、脱贫一户”；
出台鼓励扶持政策，支持返乡农民工、大学生和外来投资者投身扶贫开发事业，创建新型经营主体，吸纳具有一定劳动能力的贫困群众就业；
开展“一人一岗”就业脱贫，积极培育服装、板材、条柳编、农村家政等劳动密集型龙头企业和服务业项目，鼓励引导企业依据资源优势向贫困乡村布局；
培育壮大农业专业合作社、家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体，加快土地流转，吸纳部分年龄偏大、有一定劳动能力、无一技之长的贫困群众就近就业脱贫。

（四）电商扶贫 实施农村电商“千村万人”普及培训，依托阿里巴巴“千县万村”工程和淘宝大学，搞好农村电商人才培训，建成“百村万人”电商创业队伍。完善加快农村电商发展的意见和措施，Y县每年拿出500万元财政专项预算资金用于电商培训，2016年培训电商学员9000人以上；
探索推广“互联网+扶贫”模式，在充分发挥现有165个村淘服务站带动作用的同时，加快淘宝村、镇建设，真正推动农副产品上行，壮大农村特色产业，促使更多贫困人口尽快脱贫致富。抢抓当前电子商务迅猛发展和国家实施“互联网+”的战略机遇，积极争取国家政策支持，大力开展电商扶贫助力扶贫攻坚。借助千村万人培训、淘宝大学专业培训和电商特色培训，对具有一定学历、一定劳动能力的年轻贫困户，开展多形式、多层次全方位培训，扶持指导开办网店，并给予费用补助、小额贷款等方面的支持，实现自身创业、就业脱贫；
积极调动各类返乡人员的积极性，增强电商参与度，引导贫困人口借助互联网发展各种产业，拓展销售渠道，全面激发农村电商活力，2016年Y县共培训各类电商人员1万人次，带动了2万名贫困群众脱贫。

（五）“第一书记”扶贫 从2012年开始，山东省省委省政府在省直机关和企事业单位中选派“第一书记”到贫困村，开展“联百乡包千村”行动。选派的同志担任该村的“第一书记”，负责抓党建和促脱贫工作。第一书记逐户逐人完善帮扶措施，特别是对该年已脱贫的贫困户，做到真帮扶、真脱贫。第一书记每月驻村时间必须达到20天以上。帮扶责任人没有与贫困户对接、对接不多、帮扶措施不精准、帮扶效果不明显的要立即进村入户开展帮扶工作，要让每一个贫困户知道谁帮的他、怎么帮的、帮到了什么程度，帮扶责任人所帮扶贫困户最多帮扶10户，但是所帮扶的贫困户该年最多脱贫不得超过7户，要详细填写每一份入户调查表，与贫困户进行面对面算账，切实提高群众对帮扶工作的满意度。

（六）基础设施扶贫 认真研究解决困难群众的交通、水利、饮水、农田设施、电网等实际问题，尽快实现贫困村的“五通十有”，积极推进城乡基础设施一体化、基本公共服务均等化。借助农村交通“网格化”工程，大力实施交通扶贫，优先安排产业发展急需和贫困人口较为集中的区域改造路网，打通乡镇与村、村与村的断头路、瓶颈路，提高道路硬化率，改善交通出行条件；
实施客运网络连通工程，提高贫困村客运班车通达率。实施水利工程扶贫，加强贫困村集中区域重要河段治理，优先扶持贫困村小型水利建设，提高防汛应急能力；
发展节水灌溉，加快推进城南水库、杨庄集水库及配套水厂、管网建设，全面解决农村人口的饮水安全问题；
制订贫困村、贫困户从事二三产业电价优惠政策。制订出台政策，鼓励支持邮政、供销合作社等系统在贫困村优先设立服务网点，鼓励更多工商企业在贫困村建设农产品仓储和流通设施，吸纳更多贫困群众参与工程建设、网点服务、物流配送；
搞好绿化美化，提升群众的生活环境和质量，同等条件下，优先选用本地队伍，尤其是贫困群众较为集中的队伍。

（七）“双联双创”扶贫 坚持把创建服务型基层党组织与扶贫开发目标任务有机融合，把基层党组织建设的重心放在找贫根、寻穷源上，确保基层党组织建设工作开展到哪里，扶贫开发工作就做到哪里，实现党的建设和扶贫开发有效对接。建立健全“书记抓”责任机制，坚持做到加强基层党建工作与扶贫开发同部署、同推动，通过一级抓一级、层层抓落实，督促各级把基层党建与扶贫开发工作抓在手、抗在肩。建立党政同责、部门联动的工作机制，整合各方资源、动员各方力量，形成上下联动、各方配合、齐抓共管的工作格局。

第三章 Y县Z乡精准扶贫典型个例分析 一、Z乡扶贫情况概述 （一）Z乡经济现状 1.基本情况。Z乡位于Y县西北部，是Y县三个沿黄滩区乡镇之一，地域总面积 72平方公里，耕地 6.4万亩。下辖48个行政村、11532 户、4.6 万人，农村经济以传统种植养殖业、劳务输出为主，无特色主导产业，社会事业发展起步较晚。

2.民营经济发展较好。Z乡现有企业有隆润纺织、千祥木业、老温州食品厂、恒帮机械加工、秋实面粉加工、禾丰复合肥厂等，其中禾丰复合肥厂总投资5000万元，2016年被商务部命名为“万村千乡工程”建设龙头企业。

3.农业经济有序发展。Z乡盛产鲁西大黄牛和小尾寒羊，是Y县有名的畜牧大乡。近年来畜牧养殖业有了较快发展，养殖狐狸、黄牛、小尾寒羊的越来越多，促进了当地经济的发展。2016年共营造农田林网3000亩，丰产林15000亩，为农村经济发展注入了新的生机和活力，使农民收入有了很大的提高。

（二）Z乡贫困现状概述 （1）贫困人口基数大、范围广。全乡共48个行政村，其中46个为贫困村， 17个行政村被列为省扶贫开发重点村。2014 年精准识别出省定扶贫标准贫困户5302 户、18813人，占总人口的41.8%，其中国家扶贫标准贫困户1956户、7944人。2015年精准识别出省定扶贫标准贫困户5170户、15555人，占总人口34.6%，2016年精准识别出省定扶贫标准贫困户4383户、13091人，占总人口的29.1%。

以Z乡张集村为例：从图2中我们可以看到，张集村共334户，1181人，耕地面积1493亩，2014年精准识别扶贫标准贫困户160户，贫困人口572人，占全村总人口的48.43%，几乎占到全村一半人口。张集村为乡政府驻地村，基础设施等建设比较齐全，贫困现象依然严峻。

图2：Z乡张集村精准扶贫分类图（数据来源：乡扶贫办2016年数据）
（2）贫困人口居住条件差。在经济飞速发展的今天，很多贫困户仍然居住在破旧不堪的老式土墙房、砖房里，门窗破乱、满是锈迹，院子里杂草丛生，有的没有院子，只有孤零零的一间破土房，与村里不远处新盖的高墙大院格格不入。有的没有房子，被安排在村委会或者小学校空房子里住。图3是Z乡四合村一个贫困户的房子。

图3：Z乡四合村贫困户 （3）家庭收入低，来源单一或没有收入。Z乡主要以种植业为主，主要种植玉米、小麦等农作物，家庭收入主要就是种地而来，大部分收入都用在维持基本生活上，无法提高生活水平和质量。有些特殊人群，像精神病患者、呆傻人群、光棍、五保户等群体，完全靠政府扶持资金生活，这些人的扶贫只能靠政府兜底。

（4）精神贫困普遍存在。贫困人口的思想普遍陈旧、落后，由于物质的匮乏，基础设施、乡村文化活动的欠缺，村民的精神文化活动少之又少。平时村民娱乐活动少，一些不稳定现象时有发生，像赌博、留守儿童、空巢老人的问题。同时，思想的保守陈旧，让这些人不敢不想开拓致富路，坐等政府帮扶。

（三）贫困原因概述 1.以种植业为主，收入来源单一。Z乡自然资源少，地理位置闭塞，主要以种植业为主，投入大，收益小，且主要农产品都是自产自消，商品率不高。经济作物种植面积小，而且收益不高，导致农民收入主要依靠种地，来源单一。加工产业不多，传统的有瓶盖、纺织、板材等，但是由于市场化程度不高，管理人员的管理水平有限，发展受到限制，很难达到自身突破。

2.自然条件相对较差。Z乡地处郓鄄交界处，地理位置偏远闭塞，前几年没修公路之前，车辆都难以行驶。基础设施建设落后，农民消息不灵通，农村经济发展止步于种养殖业，加上交通不便利，农民不愿意出去，农产品的市场化程度就低，无法实现应有的价值。

3.贫困人口整体素质不高。长期以来，Z乡农民的受教育程度就低，大多是初中毕业以后就待业在家，种地或外出打工。受经济、地理、传统观念的影响，该地农民并不认为教育是改变贫困落后面貌的希望，孩子的教育受到大大的阻碍，贫困的代际之间传递现象凸显。随着我国经济社会的发展，文化知识在摆脱贫困上面的作用就越来越明显，越来越重要。

4. 受疾病的影响。受各方面因素的影响，贫困户大多连病都生不起，因为医院的治疗费用，甚至就能击垮一个并不富裕的家庭。所以在出现患病的情况下，贫困的农民大多是小病拖、大病挨，甚至迷信这大仙，那大神，最终耽误病情，也浪费钱财。生病以后得不到有效的治疗，往往又造成脱贫户返贫，特别是当一个家庭的“顶梁柱”患病时，这个家庭就必定走向贫困。

表1是2016年Z乡10个贫困村贫困原因表（数据来源：乡扶贫办2017年）
村名 总 户 数 因病 因残 户 占 比 % 缺 资金、技 术 占比 % 缺 土 地、 水 源 占 比 % 缺 劳 动 力 占 比 % 自身发展力不足 占 比 % 轩楼 96 24 25 71 73.9 0 0 1 1.04 0 0 薛河口 29 21 72.4 3 10.3 0 0 3 10.3 2 6.9 薛堂 38 18 47.4 10 26.3 0 0 10 26.3 0 0 杨孔庄 13 11 84.6 2 15.4 0 0 0 0 0 0 于垓 36 34 94.4 2 5.6 0 0 0 0 0 0 袁蔺 45 30 66.7 7 15.6 0 0 7 15.5 1 2.2 曾楼 175 90 51.4 32 18.3 9 5.1 11 6.3 31 17.7 张集 219 53 24.2 72 32.9 13 5.9 55 25.1 26 11.9 郑庄 51 13 25.5 37 72.5 0 0 1 1.96 0 0 张楼 226 49 21.7 125 55.3 0 0 45 19.9 7 3.1 总计 928 343 36.96 361 38.9 22 2.4 133 14.3 67 7.2 从表1中我们可以看出，大部分贫困人口致贫的原因主要还是因病因残和缺资金技术，交通条件、上学、缺水、土地等已不再是制约经济发展的关键因素。所以今后扶贫的方向要大力发展基层基础设施建设，保障村民的基本医疗水平，同时提供有效的资金、技术支持，增强贫困人口的自我脱贫能力。

（四）主要扶贫措施和成效 Z乡根据自身发展条件，本着脱贫致富的目标，在脱贫路子上，扶贫资金跟着贫困户走，贫困户跟着能人走，能人跟着产业走，产业跟着市场走。让人人有活干，人人能就业，坚决摘掉穷帽子，拔除穷根子。

1.完善基础设施建设。在教育、卫生、文化、交通、养老等民生工程方面，动员群众集一部分资，政府筹集一部分，向上级争取一部分，捆绑起来使用。2010年完成了张集、张楼等村村内道路的修建，2012年打通了从乡政府驻地到三李庄的主干道，完成了门庄等八个村村内道路的修建，2014年完成了大潭、汤垓等4个村村内道路的修建，2015年完成了侯垓、曾楼等7个村村内道路的修建，2016年，实现了主干道全部铺设水泥路面；
新建了张集中心幼儿园等14处幼儿园，扩建了夏楼小学等22处中小学；
40多个村安装了体育器材，23个村新建了文化广场，15个村成立了秧歌队；
综治监控摄影头安装了220多个，实现了全乡监控的全覆盖，保证了群众的财产安全，为贫困户脱贫致富提供了强有力的安全网，修路里程达120公里以上。

2.走产业化扶贫之路。充分利用新型农业经营主体，让贫困人口变成农业工人，既无风险，又能学到技术，既拿工资，还能分到红利。采取“公司+合作社+农户”的模式，龙头企业提供技术指导，负责销售，农户能获得较稳定的无风险收益。全乡20个村的300余个养鸡养鸭大棚、董庄、黄楼等8个村共存栏生猪2万头的养猪场，以及蒋李荣村的油用牡丹示范方，亓楼等5村共存栏1000余头的养牛场，都是走产业化扶贫之路。

3.利用好扶贫资金。近年来，Z乡利用扶贫资金发展了牡丹种植业、服装加工业、电子产品加工业等。牡丹种植发展到500多亩的规模，服装加工业已有17家大小企业，解决了4000多人的贫困人口就业问题，电子产品加工业也发展到三家公司。表2是Z乡扶贫资金汇总情况，单位（万元）：
表2：Z乡扶贫资金汇总情况（数据来源：Z乡扶贫办2017年）
资金来源 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 中央 100 240 240 240 540 480 省 20 50 市 40 20 县 80 总计 100 240 240 380 540 550 由上表看出，投入到Z乡的资金呈增加趋势，Z乡的扶贫工作有雄厚的资金做保障。

4.特色种植业扶贫。由于蔬菜种植的效益长期高于普通粮食种植，明王庄村利用扶贫资金发展了20多个大棚，每个大棚年纯收益超过6万元，带动了20多户脱贫致富。蒋李荣村发展油用牡丹，政府划定牡丹种植区，不愿种植的必须调换土地，政府补贴一季青苗钱，经过努力，600亩牡丹顺利种植，并成立合作社，统一管理，统一经营。

5.组织社会全员参与。对长期在外地打工，积累了一定能力、技术和销售途径的返乡青年，帮助创办企业，坚持宜农则农，宜工则工，宜商则商，既带动了贫困户脱贫致富，又使贫困户学会技能，还能分红给贫困户，也解决了村集体收入的问题，不再返贫。

6.扶贫成效。2012年Z乡实现脱贫人数1986人，占当年总贫困人口的9.8%，2013年实现脱贫人数2025人，占当年总贫困人口的10.05%，2014年Z乡实现脱贫707户、2422人，占当年总贫困人口的12.87%，2015年实现脱贫902户、3512人，占当年总贫困人口的22.58%，2016年实现脱贫2017户,6885人，占当年贫困人口的52.59%。由图4可以看到，Z乡脱贫人数逐年递增，脱贫效果明显。

图4：Z乡近几年脱贫人数（数据来源：乡扶贫办2016）
二、Z乡精准扶贫典型案例 （一）Z乡大潭村蔬菜大棚扶贫项目 1. 大潭村基本情况 大潭村坐落在Z乡驻地西北5公里处，人口1420人，有党员32名，贫困人口532人，村人均纯收入3689元。耕地1456亩，以粮食种植为主，现在仍然还沿袭着麦茬玉米、玉米后种植小麦的单一种植方式，村内没有集体企业，经济发展缓慢，人均收入滞缓。制定的脱贫措施：发展林下养殖业、农产品加工，经济作物种植等。

2.蔬菜大棚扶贫项目介绍 （1）项目实施背景 该村是Z乡较早开展蔬菜种植的村庄之一，土地土质适合蔬菜种植，村民种植蔬菜积极性高。有大型企业带动，与寿光蔬菜控股集团联系，达成蔬菜包销协议，采取“公司+农户”合作模式，根据合同寿光蔬菜控股集团第一年免费提供苗、肥料及技术支持等服务，并按当地市场价回收大棚蔬菜，种植户种植质量和销路有保障，项目实施风险低。

（2）项目内容和资金 建设冬暖式蔬菜大棚12个，占地50亩。冬暖式大棚棚长100米，宽21米。用土培、钢梁、钢丝架设棚体、中间水泥柱支撑，用塑料膜棉被盖顶。

结合省派第一书记扶贫资金共投资115万元，其中上级财政扶贫资金30万元，村民贷款和自筹资金85万元。财政资金由第一书记、乡镇工作人员、村干部、群众代表组成监督小组，对资金的使用进行全程监督。大棚产权归各贫困户拥有，村委同贫困户签订合同，确保各户拥有产权。

（3）项目扶贫效果 经济效益。根据测算高标准冬暖式蔬菜大棚每年的预期蔬菜产量50000斤，每斤蔬菜预计保底收益1元以上， 12个大棚预期收益60万元。经济效益较高，每个标准大棚年产蔬菜4万斤以上，按2015年行情估算，每个大棚可获利近8万元。

社会效益。2016年，贫困群众收入水平进一步提高，村内各项社会事业进一步发展，群众的生产生活水平得到了改善，农村社会保障水平提高。通过种植蔬菜大棚，贫困群众的参与意识、思想意识、科技意识明显增加，精神面貌焕然一新，村领导班子的凝聚力、战斗力得到明显提升，加快了新农村的建设步伐。

3.扶贫经验 （1）科学决策、加强组织领导。该项目在充分进行市场调研的基础上，召开村民代表大会，村两委成员、第一书记、党员代表、种植专业户代表、贫困户代表参会，充分听取各方面的建议和意见，民主决策，制定详细的操作性强的具体实施方案，筛选出条件成熟的贫困户，组织建设大棚。报乡党委批准同意后，在本村范围内进行了公示。

（2）强化审核监督、确保公开公正。该村成立财政扶贫项目实施领导小组，由村干部、党员和贫困户代表组成。负责处理日常工作的协调、项目的具体实施、监督、资金拨付等工作。全程各环节严格把关，保证扶贫资金严格按政策落实，更好发挥脱贫致富的作用。

（3）严格办事程序，做好服务。出资双方签订法律合同，明确产权的归属、专项资金的使用和各方的收益分配等问题。对于所签订的合同需经法律顾问审核，保证合同的合法有效。第一书记会同村两委在乡党委的统一领导下负责该项目的推进和监督。

（4）成立合作社，增强竞争力。在乡政府引导下，各贫困户联合成立了种植专业合作社，推选出有能力、有技术的致富带头人作为社长。合作社负责与寿光蔬菜控股集团签订购销合同，保证种植户在市场波动的情况下仍能赚取适当的利润，并对各种植户的种植全过程进行技术指导,负责为各户联系种苗，统一出售。贫困户推选出监督委员会，全程监督合作社的运作。

（二）Z乡千祥木业与轩楼村结对帮扶项目 1. 轩楼村基本情况 轩楼行政村共有一个自然村，总户数630户，总人口1334人，耕地面积1816亩。现有贫困户97户，贫困人口368人。主要扶贫措施有：发展大棚养鸡、养鸭，服装加工、木材加工等，2016年脱贫89户，355人。

2. 千祥木业基本情况 Y县千祥木业有限公司创办于2009年，公司位于Z工业园区，紧靠郓苏公路，北邻沿黄省道，交通十分便利。公司占地30多亩，车间厂房7000多平方米，拥有员工180多人，其中吸纳贫困人口130多人，总投资700多万元，年创利税180万元，主营产品有橡木贴面板、实木床等。为了实现群众脱贫，企业保证员工每月工资不低于2000元。

3.主要帮扶措施 （1）打造一处精准扶贫就业点。千祥木业在轩楼村附近出资建设建筑面积500余平方米设施齐全、高标准的就业扶贫点一处，安排贫困户就业。

（2）就业扶贫。千祥木业把轩楼村有劳动能力的贫困人安排到自己的企业就业，并根据贫困户自身身体情况，安排到力所能及的工作岗位，增加经济收入，确保贫困户脱贫。

（3）产业扶贫。根据他们不同的状况计划对有经营头脑，有文化知识的年轻人引导他们到曾楼村免费电商培训，通过电子商务脱贫。

（4）加强组织领导。Z乡政府成立村企联建领导小组，明确责任，制定实施方案，及时研究解决有关问题。

（5）主动协调服务。乡直有关部门对村企工作给予大力支持，主动协调沟通，做好保障服务，打造良好的帮扶氛围。

4.扶贫效果 工资收入增加了贫困户的收入，为贫困人口的基本生活提供了保障，促进了贫困人口的脱贫致富。通过专业的培训，带动了员工自主创业，员工曾宪胜创办了凤翔家具厂，曾宪文创办了林兴木业，曾自强投资兴办了秋实面粉厂，曾卫标建起了5个蘑菇大棚，张效斌创办了曾楼服装厂，他们不但自己致富，还吸纳了大量工人，带动了周围群众脱贫致富。

5.扶贫经验 （1）政府引导、村企自愿。倡导企业与贫困村结对帮扶，有实力的企业要联系帮扶一个贫困村。

（2）优势互补、互利共赢。充分发挥企业与结对贫困村的优势，找准双方结合点。实现互惠互利，多边共赢。

（3）因地制宜、注重实效。根据贫困村的资源及经济状况，结合企业自身条件，积极探索合作形式，确保脱贫攻坚实效。

（三）Z乡聂厂村小型卫生香加工项目 1.聂厂村基本情况 聂厂村地处Y县Z乡西北7公里，共380户,其中贫困户126户,低保户22户,五保户1户。耕地面积1290.39亩,人均耕地1.25亩,年平均收入2300元。主导产业以传统的小麦、玉米种植业为主。

2.卫生香加工项目介绍 （1）项目实施背景 劳动力充足。村中的青壮年妇女较多，适龄妇女劳动力充足，参与劳动缓解家庭经济压力的意识和意愿较强。充分利用留守劳动力资源优势，互相带动增加家庭经济收入。

电力较方便。2014年村内电网改造完成,生活电网已建成,输电网已入户，确保了加工厂房建成后用电需求。

村民致富愿望强烈。经村内充分调研，贫困户对卫生香项目实施愿望强烈，村两委班子团结，领导力强，修村内道路6公里、新装路灯，村民信任支持。

（2）项目内容和资金 1>、购置卫生香生产机组4组，全自动压制机2台、搅拌融合机两台、晾晒木质版50块。

2>、总投资35万元，其中30万财政扶贫专项资金，5万元自筹资金。30万专项资金用于生产加工设备22万元，基础设施建设8万，自筹资金5万元用基础设施建设。

（3）项目扶贫效益 经济效益。该项目建设期1年，预计回收期2年。以每把加工费3元计，每台设备每天可加工200把，4台每月产值共7.2万元，预计年产值86.4万元。带动了30个贫困户致富，每户年均收入增加2万元。加工厂厂房所有权归聂厂村村委所有，贫困户享受就业岗位工资待遇，保底工资40元每天，月收入保底工资1200元。

社会效益。通过该项目的组织实施，使贫困群众的参与意识、思想意识、科技意识明显增加，精神面貌焕然一新，村领导班子的凝聚力、战斗力得到明显提升。留守的老年人和妇女在家除了短暂的农活外（种粮），一年基本上要闲十多个月。这么长时间的空闲，造成了无收入，缺少了经济来源。密集型加工行业劳动力相对较轻，也适合村内留守妇女及老人，这样以来不但充分利用了农村剩余劳动力的资源，还能增加农户的收益。

3.扶贫经验 （1）加强组织领导。成立由省教育厅、Z乡政府、派驻“第一书记”工作组等组成的协调工作组，具体组织项目实施，聘请有关专家进行项目指导和法律咨询。

（2）科学确定扶贫项目。召开村两委会议、村民代表会议，广泛征求意见，尊重村民意愿，经该乡党委、政府同意后，严格按照精准脱贫政策执行。

（3）积极推进项目落实。认真进行调研考察，积极组织合作方协商讨论，举行多方论证和磋商，签订合作协议，推进项目落实。由乡政府工作人员、村干部、群众代表组成采购委员会对设备进行统一采购，较大金额的采取招投标方式采购，村委与各贫困户签订协议，保证贫困户拥有卫生香加工厂股份，但必须听取村两委统一管理，不得随意处置加工厂设备及自身股份。

（四）Z乡于垓村贫困户于广运扶贫案例 1.于广运家庭情况介绍 于广运一家4口人，自己和妻子由于长期慢性病丧失劳动力，儿媳也因病丧失劳动力，主要家庭收入靠儿子种地，打打零工，年人均收入在2200元左右，妻子秦广苹因患半身不遂，除长期服药外，每年要到乡镇或县医院住院治疗，每年直接费用达到1.5万元，除了医保报销外要自付8000多元，由于家庭有病人形成长期贫困。

2.主要帮扶措施 （1）落实帮扶责任人，增强干部责任心。于垓村帮扶责任人是山东省教育厅下派的“第一书记”杨大伟，他根据于广运家的具体情况，制定了一系列的帮扶计划，一直联系寻找适合于广运家庭情况的项目。他认真落实省里第一书记帮扶政策，带着“一表一卡一簿一账”进村入户，围绕吃、穿、住、行、医、学等问题及其自身发展能力，为于广运一家“量体裁衣”，搭建发展平台，形成“书记带干部、干部带群众、先富带后富”的递进发展方式。

（2）开展技术培训。针对该户的具体情况，因为不能外出打工，所以对于广运的儿子于海波进行免费的农村实用技术培训，让他掌握一至二项实用技术和操作技能，如优质、低耗、高效的农业新技术、养殖技术等，到附近村的工厂务工，家庭收入明显增加。

（3）介绍小型家庭来料加工业。像编假发、串花等简单手工业，把原材料领到家里，全家四口人都可以做，使之不出村、不出乡就能争到钱，从而增加收入。

（4）发放扶贫羊。政府免费送一只母羊，品种是小尾寒羊，小尾寒羊肉质好、生长快，市场前景好，是脱贫致富的好项目。乡政府的畜牧养殖协会免费提供技术指导、销售信息和防疫、培训等方面的支持，等到母羊生下羊羔以后，政府再以比市场高的价格收回羊羔。

3.扶贫效果 通过这些帮扶措施，于广运一家已经在2016年初脱贫，人均年收入达到5260元。

4.扶贫经验 （1）落实帮扶责任，让脱贫引擎更强劲有力。不管是“第一书记”，还是乡镇书记、包村干部等等，在脱贫工作中，必须全员参与，切实强化对脱贫攻坚的组织领导。从严从实，真督实导，做到脱贫攻坚一盘棋。

（2）多措并举，让扶贫更精准有效。依托“一乡一业、一村一品、一户一策”发展规划，切实找准扶贫对策，对症下药，多种扶贫措施相结合，有效提高贫困人口收入。

三、Z乡精准扶贫政策存在的问题 （一）乡村干部素质参差不齐。乡镇工作人员，长期工作在最基层，晋升无望，惰性很大，得过且过，大多数人对工作是敷衍了事，能推不揽，用旧思想、老眼光看问题，无法跟得上时代的步伐，对扶贫工作是唯恐避之而不及。村干部，是通过村民选举产生的，与乡镇政府没有隶属关系，在许多工作上，乡镇政府指挥不灵。还有相当一部分村干部是文盲，文化素质低，无法正常开展工作。常常是县里火急火燎的催工作，村里是雷打不动，慢条斯理的做工作，甚至是不做。

（二）帮扶工作难以落实。虽然每个村都安排了扶贫工作队，双联双创工作队，但实际上，省市派第一书记，原单位的本职工作不做了，专心搞扶贫，确实做了大量的工作。县里各科局扶贫工作队，丢不掉本职工作，既没时间扶贫，又没有任何资金，扶贫难度可想而知，乡镇干部和村干部更是没有扶贫能力。

（三）群众素质参差不齐。大部分群众能够在致富机会到来的时候能够积极参与，勤劳致富。但也有一部分群众，好吃懒做，不愿吃苦，即使有就业机会，也不参加劳动，总是梦想上级政府给送钱，吃免费的午餐。像政府发放的扶贫羊，贫困户领到手以后吃了，到政府询问收羊的时候就说羊病死了，还有的人领到羊以后，再以比市场低的价格卖给其他人，卖的钱只能解决一时困难，达不到长久的扶贫效果。

（四）扶贫的各个环节都存在造假现象。像在贫困户的识别上，程序存在造假，很多贫困户不是家庭困难，而是和村干部有关系，家里住着好房子，开着好车，还拿着低保等，占用了扶贫资金。贫困户信息存在造假，贫困户信息采集工作需要户户到，但是实际操作起来困难重重，而上级催的又急，乡镇干部只能采取闭门造车的方式。

第四章 山东省Y县扶贫政策效果及存在的问题 一、总体脱贫情况 1.脱贫计划超额完成。2015年脱贫6.05万人，完成计划的110%，争取财政扶贫资金2617万元，拨付到78个贫困村，92个产业项目。2016年全县33个省级扶贫开发工作重点村精准退出，完成计划的100%，20636户、52176名建档立卡贫困人口精准脱贫，完成全年计划的104.06%。表3是近几年脱贫情况汇总，随着Y县扶贫力度的加大，贫困人口逐年大幅减少，每年脱贫人数占当年总贫困人口的比重呈递增趋势。

表3：Y县近几年脱贫人数汇总（数据来源：Y县扶贫办2017年数据）
单位/年份 2011 2012 2013 2014 2015 2016 年底脱贫人数 万人 1.7 1.9 2.3 4.2 6.05 5.3 当年总贫困人数 万人 29.59 25.12 21.18 17.98 11.43 9.3 脱贫人数/总贫困数 % 5.75 7.56 10.86 23.48 52.49 57 2. 扶贫资金高效利用。2016年春节期间慰问帮扶贫困户2000余户，帮扶资金100多万元，积极争取各类扶贫资金3977万元，重点扶持贫困村109个。在33个省定贫困村，每村设立15万元以上的互助资金，为贫困村的发展提供了有力地资金保障，解决了贫困户的资金周转难题，大力推进集中连片扶贫开发。表4是五年来扶贫资金汇总，从2014年开始，扶贫资金大幅增加。其中2017年已下拨2715万元，后续资金将相继到位，我们也能看到政府资金扶贫力度的加大。

表4：Y县五年来扶贫资金汇总（数据来源：Y县扶贫办2017年数据）
单位 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 补助资金 总额 万元 300 2070 2617 3977 2715 中央财政资金 万元 210 950 300 1042 省财政资金 万元 300 1524 1647 3677 900 市县财政资金 万元 336 20 773 以2016年为例，3977万扶贫资金投入到黄安、武安、双桥、郭屯、杨庄集、唐庙、Z、李集、黄集、陈坡、水堡、程屯12个乡镇共125个村，用于种植、养殖、加工业、光伏电站等扶贫项目，具体使用情况如图5：
从图5中我们可以看出，扶贫资金大部分都用在种植、养殖业上，占资金总数的一半，其次是加工业，互助金等，少部分资金用于社会兜底、慰问、“雨露计划”等扶贫项目上。

3. 地区经济得到平稳较快增长。2010年地区生产总值148亿元，2011年达到179亿元，2012年229亿元，到2015年达到351亿元，是2010年的2.37倍，从图6可以看出，地区经济持续较快发展。

图6：Y县近年来GDP增长情况（数据来源：Y县扶贫办）
4.农民收入和消费水平大幅提高。近两年，扶贫效益突显，居民收入水平稳步增长，消费水平页同步提高。2010年农村居民人均纯收入才5894元，2011年上升到7228元，以后逐年提高。2012年为8326元，2013年为9468元，2014年为10620元。随着收入的提高，农村居民消费水平也有所提高，2010年农村居民生活消费支出为3843元，2011年稍微提高到3960元，2012年大幅提高到4812元，2013年为4900元，2014年为5920元，比2010年消费支出水平提高了54.1%，年均增长率为13.5%。图7更能清晰明了的看到收入和消费增长情况。

图7：五年来Y县农民收入和消费增长情况（数据来源：Y扶贫办）
二、部分扶贫政策效果 （一）第一书记帮扶效果 Y县十二五省重点贫困村共有91个，其中第一轮省直第一书记帮包村32个，第二轮省直第一书记帮包村27个。非省直第一书记帮包村32个。第一轮省直第一书记帮包村经省委组织部考核评估验收全部退出。

2016年，以省市县乡选派的“第一书记”为主体, Y县共选派干部3073名，其中省直第一书记33人，市直第一书记12人，县直第一书记77人，市县双联双创工作队2706人，乡镇244人。709个贫困村（省定109个、非省定600个）全部派驻工作队，工作队原则上不少于3人，省、市已派“第一书记”的贫困村不足3人的由乡镇配齐，实现了2015年5.5万减贫人口所涉及的贫困村驻村工作队全覆盖。表5是“第一书记”扶贫情况：
表5：2015年Y县定点扶贫工作情况统计表（数据来源：Y县扶贫办）
指标 单位 省级扶贫单位 市级扶贫单位 县级扶贫单位 定点扶贫单位数量 个 8 11 61 帮扶贫困乡 个 5 2 18 帮扶贫困村 个 33 12 664 挂职蹲点干部数量 人 33 12 664 赴贫困地考察 人次 279 36 732 帮扶单位直接投入 万元 467 73.4 219.7 其中：资金 万元 230 63.3 83.4 （二）农业产业化 1.种植业。发展以大棚瓜菜为主的设施种植，重点乡镇为南赵楼、郭屯、杨庄集、侯集等，形成专业村10个，覆盖贫困户2000户，带动5000人脱贫；
发展牡丹种植，重点乡镇为武安、丁里长、李集、唐庙等，制定方案，扩大面积，强化管理，增加效益，带动2000人脱贫；
发展特色种植业，主要发展芦笋、中药材、食用菌等，实施乡镇为陈坡、武安、李集、潘度等乡镇，覆盖贫困村90个，贫困户600户，带动3000人脱贫；
发展苗木种植，实施乡镇为张营、黄集、杨庄集等，种植面积10000亩，覆盖贫困村50个，贫困户300户，带动2000人脱贫。

2.林果业、水产业。重点在黄集乡、Z乡、李集镇、侯集镇、杨庄集镇、张营镇、南赵楼镇、郭屯镇、唐庙乡、陈坡等实施，三年新造片林10万亩，其中经济林2.5万亩，农田林网15万亩。通过加大对木材加工龙头企业的扶持力度，促进林业产业化经营，增加产业效益，带动2万贫困人口脱贫；
水产业要加快老魚塘改造，引进新技术，推广台湾泥鳅，长江“四大家鱼”新品种，通过提供技术，提供信息，统一销售等措施提高经济效益。加快彭湖湿地，邵集、单垓煤矿塌陷区等新增鱼塘治理，增加鱼塘5000亩，快速产生效益。在张营，郭屯、南赵楼、玉皇庙等乡镇实施，带动5000贫困户脱贫。

（三）“五通十有” 2016年全面完成了Y县32个贫困村的“五通 ”、“十有”工作任务。贫困村基本都有完善的基础设施，村村建设娱乐健身场所，不定期组织秧歌比赛、文艺活动汇演等。柏油公路通向村里各个角落，每个村保证垃圾桶到位，村容村貌整洁。农民素质也有了较大提升，社会保障措施健全，基本实现了“五通”“十有 ”的具体要求。

图8是Z乡聂厂村修路前和修路后的面貌。

（四）
教育、科技扶贫 根据Y县“一乡一业、一村一品”发展规划，建立县、乡、村三级科技服务网络，详细制订科技扶贫计划。积极与县农广校沟通联系，大力开展新型农民创业培训，针对贫困村、贫困户存在的因缺技术贫困，组织农业科技人员扎实开展“送科技下乡”活动40余场次，受益12000余人。图9是Y县五年来转移培训贫困人口数汇总，可以看到，每年的培训人数都在增加。

图9：Y县五年来转移培训贫困人口数汇总（数据来源：Y县扶贫办2017年）
（五）电商扶贫 2016年Y县电商产业发展迅速，电子商务交易额达到84亿元，增长45%，网上交易额达19亿元，增长50%。Y县成为全国第一个按照村淘2.0模式运作的县，也是江北第一个村级服务点过百的试点县。2016年 “双十一”、“双十二”期间，淘宝交易额下单量位居全省全国前列，含佣交易额位居全国第一。深入开展多层次人才培训活动，开办各类培训班74期，累计培训电商人才10300人次，培训贫困群众2600人次、残疾人100人次，建设郓翰云城等电商创业园4处、电商平台7个，运营村级淘宝服务站165个，着力打造了“百村万人”电商队伍。

（六）就业创业 2016年Y县共出台了20条促进全民创业的办法和措施，设立了县长创业奖、深圳返乡创业服务站和两处创业孵化基地、4处大学生见习基地以及30处创业示范基地，吸引有能力、有文化的人口回乡创业。共设立了500万元的创业贷款担保基金，发放创业小额担保贷款8259万元，贴息107万元，惠及147名初始创业者、2000多名高校毕业生和农民工返乡创业人员。去年一年新增返乡创业就业人员1.9万人，共注册中小微企业1880家、个体工商户8100家，吸纳6.5万人就近就地转移就业，带动7600人实现脱贫，创业项目不断完善和深化，带动就业的能力也不断提高。

三、Z乡调查问卷情况分析 （一）调查样本的选取 2017年初，Z乡还有贫困户2366户，6206人，问卷共发放270份，收回有效问卷270份。该调查集中选取了Z乡30个行政村270户，占Z乡48个行政村的62.5%，涉及的范围广，获取的数据具有有效性。问卷通过村支书发放到贫困户手中，样本具体选取情况见表6：
表6：调查问卷具体选取情况表 村名 贫困户 调查户数 村名 贫困户 调查户数 大潭 29 3 汤垓 178 30 东苑 58 3 汤庄 113 20 董庄 79 4 西苑 98 10 李庄 49 3 夏楼 105 20 梁垓 79 4 轩楼 97 10 蔺屯 136 20 薛堂 38 3 亓楼 147 20 于垓 36 3 渠庄 77 5 袁蔺 45 3 三合 97 5 曾楼 175 20 四合 97 10 郑庄 52 4 鲍庄 58 3 侯垓 103 10 大李庄 67 5 黄楼 55 3 杜垓 39 3 吕阁 87 10 付庄 41 3 孟庄 86 10 门庄 20 3 苗庄 121 20 总计 1073 94 1389 176 总户数 2462 总调查数 270 （二）调查问卷内容分析 1.被调查人性别分布情况。参与调查问卷的性别情况分布，男性被调查的人数为110人，有效比例40.74%，女性被调查的人数为160人，有效比例为59.26%。

表7：性别分布情况 项目 参与调查人数 百分比（%）
有效百分比（%）
男 110 40.74 40.74 女 160 59.26 59.26 合计 270 100 100 图10：性别分布情况 2.被调查人的年龄分布情况。被调查的贫困人口年龄主要集中在60岁及以上，有134人，占总调查人数的49.63%，其他年龄段人数分别为，25岁以下有55人，占20.37%，26-45岁有40人，占14.81 %，46-60岁有41人，占15.19%。

图11：年龄分布情况 3.被调查人的文化水平分布情况。被调查的贫困人口文化水平普遍偏低，其中小学学历及以下有157人，占58.15%，初中学历的有106人，占39.26%，高中学历的有6人，占2.22%，中专及以上学历的有1人，仅占0.37%，大专及以上的有0人，占总调查人数的0%。

图12：文化水平分布情况 4.被调查人的家庭人口规模分布情况。参与调查问卷的贫困人口规模集中在4人及以上，有104人，占38.64%，其次是2人规模，有86人，占31.82%，家庭人口1人的有37人，占13.63%，3人规模的有43人，占15.91%。（见图13）
图13：家庭人口规模分布情况 5.被调查贫困人口的家庭主要经济来源和致贫原因。为了解贫困人口的脱贫潜力，问卷设置了家庭主要经济来源和致贫原因项目，被调查的贫困人口家庭主要经济来源是种地，有221人，占81.85%，其次是外出打工和国家补贴，分别有158人和152人，占比为58.52%和56.30%，选择其他选项的有59人，占21.85%。致贫原因主要是因病，有107人，占39.61%，其次是缺技术、资金，分别占35.56%和34.07%，因自身发展力不足的有37人，占13.70%。（见表8）
表8：家庭主要经济来源和致贫原因（多选）
项目 频数 百分比（%）
有效百分比（%）
家庭主要经济来源 种地 221 81.85 81.85 外出打工 158 58.52 58.52 国家补贴 152 56.30 56.30 其他 59 21.85 21.85 致贫原因 因病 107 39.61 39.61 因残 15 5.56 5.56 因学 2 0.74 0.74 缺土地 2 0.74 0.74 缺技术 96 35.56 35.56 缺劳动力 28 10.37 10.37 缺资金 92 34.07 34.07 交通落后 3 1.11 1.11 自身发展力不足 37 13.70 13.70 6.被调查人的帮扶政策分布情况。问卷调查显示，对于基础的扶贫措施，贫困户能够享受到，像医保，享有率为100%，政府已经做到全覆盖，其他扶贫政策也都在实施，但是像筹集社会捐款这种公众参与的扶贫模式还没有涉及，被调查的270人无一人选择该项目。(见表9) 表9：政府提供的帮扶政策分布情况（多选）
项目 频数 百分比（%）
有效百分比（%）
政府提供的帮扶政策 办理医保 270 100 100 办理低保 65 24.07 24.07 帮助就业 196 72.59 72.59 减免学费 2 0.74 0.74 技术培训 190 70.37 70.37 协调贷款或提供资金 21 7.78 7.78 筹集社会捐款 0 0 0 7.帮扶政策实施前后，贫困户的家庭年人均纯收入情况。政府扶贫政策实施前，被调查人的年人均纯收入集中在2700-3300元之间，占72.59%，都为省级贫困人口，少数在2700元以下，占27.40%；
政府帮扶政策实施后，预计年人均纯收入大部分在3300元以上，即扶贫政策实施以后，预期大部分贫困人口都能脱贫。（见表10）
表10：帮扶政策实施前后年人均纯收入情况 项目 频数 百分比（%）
有效百分比（%）
政策实施前 1500元以下 12 4.44 4.44 1500-2500 25 9.26 9.26 2500-2700 37 13.70 13.70 2700-3300 196 72.59 72.59 政策实施后（预计收入）
2700元以下 20 7.41 7.41 2700-3300 57 21.11 21.11 3300-5000 193 71.48 71.48 5000-10000 26 9.63 9.63 8.扶贫政策实施程序方面的调查情况。有266人，即75.93%的被调查人认为政府实施的扶贫政策对自己适合，但也有65人认为扶贫政策不适合自己；
对于帮扶责任人，94.81%的被调查人选择“有”，有12个人不知道村里有没有帮扶责任人；
贫困户的评选程序是否规范直接关系到扶贫政策的效果，被调查的270人中，有11人觉得不规范，61人不清楚，占的比例比较大；
在贫困户的识别上，大部分人选择了“不清楚”，还有不是贫困户被确定为贫困户的情况，不该脱贫的被脱贫；
270人对县乡的扶贫政策有206人仅仅是“基本满意”，有5人觉得不满意。（见表11）
表11：扶贫政策实施程序方面的调查情况 项目 频数 百分比（%）
有效百分比（%）
政府提供的扶贫政策适合吗 适合 205 75.93 75.93 不适合 65 24.07 24.07 所在村有没有第一书记或帮扶人员 有 256 94.81 94.81 没有 2 0.74 0.74 不了解 12 4.44 4.44 您认为贫困户评选程序规范吗 规范 198 73.33 73.33 不规范 11 4.07 4.07 不清楚 61 22.59 22.59 有没有家庭很困难，但不是贫困户的 有 6 2.22 2.22 没有 98 36.30 36.30 不清楚 166 61.48 61.48 有没有家庭不困难，是贫困户的 有 10 3.70 3.70 没有 185 68.52 68.52 不清楚 75 27.78 27.78 已脱贫的有没有不应该今年脱贫的 有 3 1.11 1.11 没有 201 74.44 74.44 不清楚 66 24.44 24.44 您对县乡扶贫工作满意吗 基本满意 206 76.30 76.30 满意 59 21.85 21.85 不满意 5 1.85 1.85 9.被调查人对扶贫工作的意见和建议。参与问卷调查的270人当中，有15人提建议，占5.56%，其他为空白。意见主要是希望扶贫政策能够持久有效，不能过了几年就又没有工作，没有收入了。

（三）调查问卷内容分析结论 1.扶贫政策不能因人施策。仅对Z乡被调查的270人而言， 就有65人觉得政府的扶贫政策不适合自己，精准扶贫的贷款项目、产业发展项目、种植业和养殖业等输血、造血措施，出发点是好的，但是不一定能达到预期的效果。像油用牡丹的种植，该地区的土壤就真的适合牡丹生长吗？贫困农民上来就会种植牡丹吗？像种庄稼一样种植牡丹，效果可想而知。

2.扶贫政策形式主义严重。精准扶贫是要做到“因户施策、一户一法”，但是庞大的贫困人口要收集完所有贫困信息，需要大量的人力、物力和财力，就靠着县扶贫办十几个人和乡镇扶贫办几个人，根本无法完成。然而，上级的命令如山倒，下面的人只能做着与实际情况脱钩的公式化工作。精准扶贫信息的采集，大量的表册就有几十种，看似精细，但是无法应用。信息要的急，任务量大，工作人员少，不得已政府扶贫办只能着急各部门帮手，村干部甚至学校老师，集中在政府录入扶贫信息，这些闭门造车出来的数据，真的能让贫困户脱贫吗？精准扶贫的纸质资料和系统数据不真实，精准扶贫的效果也就不真实。

3.贫困户识别不精准。精准扶贫工作是国家一项利国利民的好政策，政府投入大量资金来实施，政策是好的，可一级一级落实下来就问题百出。在村贫困户的识别上，和村干部有关系的，甚至村干部自己就有可能是贫困户，有人住着大房子，开着好车子，依然拿着政府低保，有时贫困户自己什么时候“带帽”的，什么时候“脱帽”的都有可能不知道。扶贫资金没有用在刀刃上，识别不准，扶贫也无用。

4.扶贫政策扶起了一帮懒汉。走访调查时，很多村里的光棍汉倒是过起了好日子，没有房子住，村委会免费腾一间屋出来，扯上电，安上空调，没有钱，政府给，过的很是舒服。一个村的村支书说，村里的那个光棍汉一年四季都没有关过空调。扶贫是培养感恩，不是培养懒汉，在那些贫困户眼里，政府就成了自己的衣食口袋，没有就伸手向政府要，这种“等靠要”思想不根除，永远难以真正脱贫。

四、山东省Y县扶贫政策存在的问题 （一）扶贫机制不能适应新形势和任务要求 根据贫困户建档立卡数据统计，2017年全县仍有贫困人口4.1万人，沿黄滩区贫困面较为集中，涉及3个乡镇、46个村，贫困人口1.6万人。乡镇街道也缺少专职工作人员；
乡镇书记、乡镇长没有真正靠上去做扶贫工作；
贫困村对扶贫工作重视不够，没有把足够的精力用到扶贫工作上。

（二）扶贫对象的自我发展能力较差 大多数贫困村沿袭以往传统的种植模式，主要种植小麦和玉米，特色种植、养殖虽有零星发展，但规模小、技术弱，抗风险能力差，整体收益能力不强。思想封闭保守，安于现状，不思进取，脱贫致富的内生动力不足，小农思想严重，发展意识不强，多数满足现状，外出务工层次不高，只在建筑工地、服装厂、电子厂从事体力劳动和低端劳务，技术性务工人员少，收入不稳。

（三）扶贫资金整合不充分 扶贫资金的使用受扶贫项目条块的限制和众多部门利益多种因素的制约，没有把项目资金整合到全县的总体扶贫计划上来，降低了资金的使用效率。对口帮扶的单位和责任人仅从行业管理要求、行业特点等方面思考问题，实施扶贫项目，很难收到实效。由上级下拨我县的扶贫资金只能用于省定109个贫困村的贫困户，而109个贫困村之外的贫困户却享受不到这项政策。

（四）扶贫帮扶措施不够精准 扶贫方法还比较简单，有的仍然采取就扶贫抓扶贫，就项目抓扶贫，就资金抓扶贫的老套路，没有根据贫困村、贫困人口具体情况因地制宜、因户施策，帮助贫困人口脱贫致富的措施不够完善，往往认为修条路、建座桥、打几眼井、拿些扶贫资金等就算完成了扶贫任务，只是抓了面上的扶贫工作，在技术、项目等方面没有帮助贫困群众找到脱贫致富的路子，脱贫的内生动力不足。

第五章 提高山东省Y县农村扶贫政策效果的建议 一、建立创新扶贫脱贫长效机制　 为进一步提高脱贫政策效果，防止返贫现象发生，要加强对贫困户的持续帮扶，让贫困人口的收入增长呈稳定趋势，贫困人口不再有后顾之忧。要创新扶贫模式，变扶贫车间租金贫困户直接分配为入股产业项目和龙头企业股金，变产业项目发展资金为贫困户入股股金，变小额信贷贷款资金为贫困户入股企业或产业项目股金，使贫困户成为优势产业和高效企业股东长期受益，打造脱贫攻坚长效机制。要不断加大资金投入力度，把农村脱贫工作放在经济发展的重要位置，把扶贫工作列为现阶段工作的重中之重，强化政策措施，增强扶贫人员的责任感和使命感，把脱贫工作作为重大政治任务来完成，开动脑筋，构建出扶贫开发新格局，在现有基础上不断深化和创新扶贫思路办法。　　　 二、形成动态的贫困识别机制 随着扶贫标准的不断提高，要进一步加强对贫困人口的识别，要做到识别一批、确定一批、脱贫一批。在建档立卡时，严格把关，对贫困村、贫困户的认定识别要进行全面的核查，建立完善的贫困认定机制。同时，对进入脱贫行列的贫困户，要进一步审查其自我脱贫能力、收入、现在生活状态等，确保精准脱贫。形成动态的贫困识别机制和退出机制，做到识别有标准、退出有制度，生活有保障。依据贫困人口致贫的原因，制定不同的扶贫模式，实施具体的扶贫政策，明确责任人、帮扶单位、制定详细的脱贫规划，签订承诺书，从而确保每一个贫困人口都能找到脱贫致富的政策依托，不盲目花钱，盲从政策。同时，联系一个第三方的扶贫评估机构，对扶贫效果进行全程的评估，监督扶贫过程中出现的弄虚作假现象，对关系户、数字脱贫现象一律严肃追究责任。

三、动员社会力量积极参与扶贫 要充分发挥Y县各级各界人士参与到扶贫工作中来，众人拾柴火焰高。多开展以扶贫为主题的实践活动，带动各党政机关、事业单位参加，积极开展结对帮扶志愿活动，自觉参与到脱贫攻坚任务中来。一是国有企业每年拿出一定比例的企业利润用于扶贫，同时吸纳有能力的贫困人口到该企业任职，号召社会各国有企业捐赠等多种方式，参与到扶贫攻坚工作中来。二是民营企业积极联系贫困村，建立“企业带动贫困村”模式，通过招工，技能培训，捐赠，资源开发等积极参与社会扶贫。三是要发挥广大志愿者的作用，积极开展送温暖活动，支持参加妇联、共青团、工会等社会团体举办的爱心捐赠活动，到扶贫第一线送温暖，关爱老人、留守儿童的生活。最后可以设立扶贫资金专户，接收社会各界的扶贫捐赠。

四、提高财政专项扶贫资金监管和利用效率 制定出台《Y县扶贫专项资金绩效考核办法》等一系列扶贫专项资金管理制度，坚持资金跟着项目走、项目跟着方案走，扶贫资金按照要求全部拨付到位。同时，设立财政扶贫资金专户，严格落实专人管理、专帐核算、专款专用、封闭运行，加大审计监管力度，坚决杜绝随意改变资金用途、扣减项目资金等现象发生，发现一例严惩一例。深入开展扶贫募捐活动，为贫困村、贫困人口募集捐赠扶贫资金，采取以奖带补方式，对资金周转快、经济效益好、帮扶效果显著的新型农业经营主体，根据带动贫困户数量及脱贫效果给予适当奖励。拓宽金融扶贫渠道，将部分基金作为贫困户贷款贴息资金；
对特殊扶贫项目、贫困户、贫困人员，经县扶贫领导小组研究后，根据资金短缺需，确定使用金额，充分发挥好扶贫基金效益。

五、提高对贫困人口的就业技能培训 要坚持以技能培训实用化为抓手，提高就业率为目标，“按需式”培训为重点，着力提升贫困群众就业能力。筛选出具有一定学历、有劳动能力、有一定技术技能、有创业愿望的贫困户、贫困群众开展创业就业培训，帮助选择创业项目，落实帮扶政策资金，提高创业就业成功率。积极实施“新型农民职业培训”等培训工程,对所有具有劳动能力且有学习技能意愿的贫困人口，免费培训一遍，确保“培训一人、就业创业一人、脱贫一户”。加快基层就业和社会保障服务平台、农民工综合服务中心建设，为贫困群众提供便捷、高效、优质的“一站式”免费综合服务。城镇化发展需求和政府购买的各类公益岗位，优先提供给农村贫困群众。同时，积极推动返乡创业，以全国外出务工人员返乡创业试点县为契机，抢抓国家政策机遇，将推动返乡创业作为带动贫困户就业的重要切入点和突破口。鼓励引导兴办农民合作社等新型农业经营主体，培植畜牧、果蔬、花卉、水产、油用牡丹和乡村旅游等特色产业，促进农村一二三产业融合发展，拓展创业空间，带动农民在家门口创业就业、脱贫致富，探索建立具有Y县特色的全民创业扶贫模式。

结 论 Y县的扶贫目标，是2017年完成272个贫困村脱贫解困、减少贫困人口7.1万人以上，2018年完成脱贫，并建立扶贫脱贫长效工作机制，巩固提升脱贫攻坚成果。完成这个目标，要不断创新扶贫机制，根据该县实际情况，依托优势资源，制定最佳扶贫模式，着重推进精准扶贫、精准脱贫。把扶贫开发作为当前重要的政治任务来完成，消除扶贫过程中的体制机制障碍，摆脱形式主义，不弄虚作假，坚持具体问题具体分析，根据不同类别的贫困制定不同的扶贫对策，增加贫困人口的自我脱贫能力，改善该地区发展条件，提高贫困人口的生活水平。

本文立足Y县，从工作实际中汲取经验，整合分析数据，从多方面分析Y县的扶贫工作，再根据Y县Z乡具体案例，把扶贫政策结合实际体现出来。从而认识到，一个地区想要脱贫致富，一定要找到发展的内生动力，同时创新扶贫政策，不搞形式主义，积极动员广大社会力量，变输血为造血，加大资金的利用效率，形成脱贫长效机制，只有这样，才能真正的脱贫致富，改变落后面貌。

致 谢 时间如白驹过隙，转眼间社科院研究生的学习就要结束了，期间因为生孩子延期了一年，但三年的时间转瞬即逝，回首初入学时的情景，步入社科院大门的激动心情还历历在目。在社科院学习的两年，让我理论知识得到丰富，社会实践能力得到提高，特别是最后毕业论文的完成，从选题到不断的修改过程，磨练了我的意志，提高了我的能力，当然这些收获都离不开老师、朋友、同事、同学的帮助，是你们让我成为更好的自己。

首先，我要感谢我的论文指导老师，史卫民老师。从第一次听他的课起，我就被这位严谨又平易近人的老师折服。从开题报告老师就一次次耐心指导，今年论文终稿的确定和修改，史老师一直耐心地指点我。每当老师看完我修改的论文后，都及时把修改意见告诉我，并不厌其烦的解答我的各种问题，帮助我解决写作中遇到的困难，使我的论文不断完善并最终通过。在此，表达我对史老师深深的感谢。

其次，我要感谢我的朋友和同事，在论文的写作过程中，是他们一直陪着我，帮我收集数据，一起实地调查访问，并花费很多精力做了问卷调查，帮助我解决写作过程中的种种困难，让我更加坚信，在这样一个团体中工作，每一个人都会得到极大的进步。

最后，我要感谢社科院MPA教育中心的老师和同学们，两年的学习生活，你们给了我极大的关怀和温暖，让我更加自信的面对自己，不断完善自己。正是老师们的严格和无私，同学们的包容和友善，才营造出这样良好的一个学习交流环境，让我们每一个人都能安心的汲取营养，提升自己的专业水平和素养，充分利用两年的时间来充实和锻炼自己。

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附录 Z乡贫困人口基本情况和扶贫政策满意度 调查问卷 亲爱的乡亲们：
您好！近两年我乡大力实施精准扶贫政策，取得了较好的扶贫效果。为进一步了解我乡贫困状况和扶贫政策效果，请您在百忙之中填写这份问卷。问卷采用匿名的形式，且所有的数据不外泄，请您放心填写。希望您能按照实际情况如实回答，谢谢配合！ 1、您的性别：
（1）男 （2）女 2、您的年龄：
（1）25岁以下 （2）26—45岁 （2）46—60岁 （4）60岁以上 3、您的文化水平：
（1）小学及以下 （2）初中 （3）高中 （4）中专 （5）大专及以上 4、您的家庭人口：
（1）1人（2）2人（3）3人（4）4人及以上 5、您的家庭主要经济来源（多选）：
（1）种地（2）外出打工（3）国家补贴（4）其他 6、导致您家庭贫困的原因是什么（多选）：
（1）因病（2）因残（3）因学（4）缺土地 （5）缺技术（6）缺劳动力（7）缺资金 （8）交通落后（9）自身发展力不足 7、政府给您提供了什么帮扶政策？（多选）
（1）办理医保（2）办理低保（3）帮助就业 （4）减免学费（5）技术培训 （6）协调贷款或提供资金（7）筹集社会捐款 8、您觉得政府提供的帮扶政策适合您吗？ （1）适合（2）不适合 9、您所在的村有没有“第一书记”或帮扶人员？ （1）有（2）没有（3）不了解 10、在没有帮扶政策之前，您的家庭人均收入是多少？ （1）1500元以下 （2）1500—2500元 （3）2500—2700元（4）2700—3300元 11、您的家庭接受帮扶政策实施以后预计人均年收入是多少？ （1）2700元以下（2）2700—3300元 （3）3300—5000元（4）5000—10000元 12、您所在村评选贫困户的程序规范吗？ （1）规范（2）不规范（3）不清楚 13、您村里有没有家里很困难，但不是贫困户的？ （1）有（2）没有（3）不清楚 14、您所在村有没有家庭不困难，但还是贫困户的？ （1）有（2）没有（3）不清楚 15、您觉得村里已退出的贫困户中有没有不应该今年退出的？ （1）有（2）没有（3）不清楚 16、您对县乡的扶贫工作满意吗？ （1）基本满意（2）满意（3）不满意 17、您对村里的扶贫工作有什么意见和建议？