[浅谈我市环境信访工作如何应对入世挑战]全国环境信访工作

2001年11月10日，在卡塔尔首都多哈举行的世贸组织第四次部长会议审议通过了中国加入wto;11月11日，中国外经贸部长石广生代表中国政府在中国入世议定书上签字，随后即向wto秘书处递交了国家主席江泽民对中国入世的批准书；
根据wto规则，中国在12月11日成为wto的正式成员。从此，中国将按照入世议定书，享受应有的权利，并承担相应的义务。这标志着中国全面重返世界经济舞台，并将在其中发挥重要的作用。

我国是世贸组织的前身—关贸总协定的创始缔约国。1986年7月，我国正式提出复关申请，但未能如愿。1995年，世贸组织取代关贸总协定，我国复关谈判也转为入世谈判。经过十五年的曲折磨难，我国终于入世，这必将大大促进我国的改革开放，同时对社会的方方面面也将产生巨大而深远的影响。

入世是改革的新起点，开放将成为推动改革的最重要力量。入世是攻坚的新动力，最重要的机遇，恰恰在于我们如何应对挑战。毫无疑问，我们已经充分认识到“迎接挑战，政府为先”。可以预见的是，入世将使政府职能趋向国际化，对长期在计划经济体制下形成的经济管理方式及运作模式形成挑战。诸如行政干预、层层审批和地方保护等做法，将在wto规则面前失去效力。政府部门从“家长”、“保姆”到“裁判员”、“服务员”的角色转换过程，将可能被迫加速。信访工作是连接党和政府与群众的沟通之桥，环境信访工作也是环保部门常抓不懈的一项重要工作。近些年，随着社会物质文明和精神文明的进步，人们对环境质量的要求日趋强烈，以我市为例，从1999年至2002年6月份，市环保局共受理各类环境污染举报事项25063件。其中,基建施工噪声污染4271件、社会生活噪声污染5489件、生产噪声污染6512件、饭店油烟污染2946件、烟尘污染3145件、其它污染2700件。环境信访问题逐渐成为群众反映的热点问题。环境信访工作将如何应对入世挑战，是摆在环保部门和规划、工商、公安、文化等相关部门、甚至包括政府在内的一项重要课题。

入世前的几年里，为了切实做好环境信访工作，市环保局以“为群众解忧、为企业服务”为宗旨，坚持依法治访工作，探索性的采取了几项措施，取得了一些环境信访工作的经验。

一、强化职能、加强领导。环境信访问题得不到及时有效解决，必将影响党和政府形象，市环保局将环境信访与环境监理支队合署办公，强化了信访职能，改变了以往信访部门受理信访问题后再转交执法部门进行处理的方式，减少了工作环节，加快了工作节奏，信访处理率大幅度提高，形成了依法受理、依法查处相结合的整体。合署办公后，局党组更加重视信访工作，局领导在信访接待、案件查处等方面都工作到位，并形成主要领导亲自抓、分管领导主抓、班子成员按分工抓的一级抓一级、一级对一级负责的责任机制，保证了信访工作及时有效的开展。

二、建立“环保110”快速查处网络。为快速查处环境信访问题，加强窗口部门与群众的密切联系，市环保局变被动为主动，在全国环保系统率先设立了“环保110”（4622110）环境污染举报电话，坚持“热情主动、有报必接、及时查处、迅速反馈”十六字工作方针，实行24小时值班制度，与市辖七区环保局形成“环保110”联动网络，成立并武装了指挥调度中心，配备了空气质量自动监测传输系统、污染源在线监控系统和计算机、传真机、对讲机等现代化办公设备，根据信访人员的数量配备了环保巡查车，使大量的信访问题得到及时解决。几年来，“环保110”共受理、查处了22953件环境信访案件，受到广大群众的称赞。目前，按照国家环保总局的要求，“环保110”已更改为全国统一的“12369”举报电话。

三、建立环境信访工作各项规章制度。在几年的工作中，市环保局结合我市的环境信访工作具体实践情况，逐步制定、出台了《哈尔滨市环境信访暂行办法》，《哈尔滨市环境信访工作制度》、《哈尔滨市环境信访工作责任追究制度》、《哈尔滨市环境信访排查制度》、《哈尔滨市环境信访首问责任制》、《哈尔滨市环保局领导接待制度》等多项规章制度，并在工作中得到贯彻执行。同时，根据每年上级部门的有关要求和工作重点，制定不同的《哈尔滨市环境信访工作目标管理考核方案》，加强对市辖区、县（市）环保局信访工作的监督管理。通过这些举措，使环境信访工作在实践的摸索中逐渐步入了规范化的轨道。

四、坚持依法治访与服务相结合的原则。市环保局始终把依法治访作为环境信访的中心工作来抓，市环保系统内切实做到了“各负其责、归口办理”，坚持逐级受理、依法分流，同时严格依法行政。环境信访的处理过程就是环境执法过程，几年来市环保系统坚持依法治访，环境信访行政处罚额超过60万元。法律是双刃剑，在为群众解决污染扰民问题、树立政府部门良好形象的同时，污染单位得到了法律的制裁。从某种意义上讲，环境保护工作、环境信访工作是与经济发展相矛盾的。但是，运用辩证唯物主义理论，在处理环境信访事项过程中、在严格执法的同时，仍可为污染单位服好务。一方面向企业提供免费的环保知识咨询，使企业了解比较详细的污染治理设施情况，另一方面也帮助企业提高环境意识，引导企业不走“先污染后治理”的弯路。把依法治访与服务有效结合起来，是实现“为群众解忧、为企业服务”宗旨最有力的保障。

五、采取多种形式深入开展环境信访工作。一是利用“4.22地球日”、“6.5世界环境日”以及其他节假日上街开展义务宣传和现场咨询活动，使信访服务的领域得到了延伸，方便了群众。二是在每年的中高考期间，联合建设、公安、文化、工商、城市管理行政执法五部门，组织各区、县（市）环保局认真开展环境噪声整治工作，切实为广大考生营造一个安静舒适的备考和考试环境。三是利用“环保世纪行”和“严肃查处环境违法行为”等专项活动，加大执法力度，发挥舆论宣传的作用，提高社会各界的环境保护意识。四是按照市政府城市环境综合整治工作的要求，结合群众举报，组织各区环保局认真开展建设“安静小区”工作，把社区建设同环境信访工作结合起来搞。五是制定并出台了《哈尔滨市环境污染有奖举报办法（试行）》，调动广大群众的积极性，推动环境信访工作顺利开展。

这些措施为我市的环境信访工作走向规范化、法制化的轨道，以及更好地面对入世挑战，提供了经验、奠定了一定的基础。但我们还是应该清醒的看到，目前环境信访工作仍然面临着一些问题和困难，问题得不到解决、困难不能克服，就难以面对入世挑战。

一、我市整体规划、布局不合理，环境信访隐患多、疑难多。我市城区内的居民区中混杂着商业、饮食、服务、文化娱乐、加工生产等多种行业，这些行业在从事经营活动中就必然产生或带来了油烟、噪声、烟尘、污水等多项污染或影响。而在一些老工业企业、重污染企业（例如哈药集团制药总厂、烟厂）的附近却兴建了许多居民区。可以看出，一方面开发商为了追求最大经济效益，在居民住宅楼内兴建许多门市房、地下室，这就为一些产生或有可能产生扰民污染的经营活动提供了客观条件，居民区内存在诸多环境信访隐患，90％以上的环境信访问题均发生在居民区就是最好的证明；
另一方面，开发商不能很好的执行环境影响评价制度，在兴建居民区前不经环保部门审批，带来了一些疑难环境信访问题。例如，在哈药集团制药总厂和烟厂附近兴建居民区，就产生了硫化氢恶臭气体污染和烟异味污染问题，从污染治理技术上讲，发达国家的同类工业企业也会产生同样的污染，技术上解决污染问题都有困难，但不同的是在发达国家，重污染工业企业附近没有居民区，而在我市却有很多。虽然政府规划中有搬迁重污染工业企业的计划，但由于经济方面的原因，搬迁绝非是一年、两年就能完成的事，因此那些群众还将在一段时期内继续受到污染的侵害。

二、环保部门难以有效发挥统一监管的职能。众所周知，处理环境信访问题需要很多部门齐抓共管、有效配合。《黑龙江省环境保护条例》规定：一切开发建设活动，应当实行环境影响报告制度。对未执行环境影响报告制度的，规划、计划、土地、银行、工商等部门不得办理有关手续，设计部门不得先行设计。显然，其中没有如何对不履行相关职责的有关部门进行惩罚的规定。上面提到的开发商兴建居民区未执行环保审批手续而带来了很多污染问题或污染隐患，就是部分地由这种原因造成的。《中华人民共和国环境保护法》规定：国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；
国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门分别在与自身业务相关的范围内对污染防治实施监督管理，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门按照资源要素分别对资源保护实施监督管理。据此，我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制。在这种体制下，执法主体林立，执法权力和执法责任分散，不仅不利于集中执法，统一执法，而且容易造成执法混乱，并给执法相对人履行义务造成很大不便。同时，按照这种体制，环保部门应对环保执法进行规划、协调、监督。但是，各项环境保护法律法规对环保部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使在实际执法中形成无法弥补的执法空档，有些部门只忙于自身主要业务，不去履行环保执法职责，环保部门既无法监督这些部门，又不能具体行使这些部门的执法权力、解决实际污染扰民问题。这在处理噪声污染扰民问题上表现得最为突出。此外，环保部门与其他相关环保执法部门之间、其他各相关环保执法部门之间的执法权限也不够分明，导致部门与部门之间容易出现相互扯皮、争权推责，严重影响了环保执法效率和环境信访问题的处理效果。

三、环保部门执法手段存在障碍。环境保护法律法规中要求企事业单位和个人履行某种职责以及禁止企事业单位和个人实施某种行为的规定很多，这是保护我们赖以生存的环境不能没有的强制性规定，也是全民全社会必须遵守的行为规范。但是，这些规定在法律法规中往往没有相对应的法律责任条款，即企事业单位和个人不遵守这些规定时，环保执法机关没有制裁的依据，致使环保执法机关面对环境污染违法行为时常常束手无策，难以进行有效的监督管理。同时，环保部门是对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的机关，在环境保护方面要对人民和政府全权负责，但各项环境保护法律法规却几乎没有赋予环保部门任何强制执法手段，特别是没有赋予工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收等手段，而环保部门面对的是肆意污染破坏环境的违法行业层出不穷和全社会对环保执法不甚理解的社会状况，承担的却是为群众解忧、为经济发展服务的重任。客观地讲，环保执法不可避免地带有软弱性和不彻底性。

四、环保部门执行污染物排放标准中存在一些问题。从科学技术因素和经济因素方面考虑，企事业单位的“零污染”和“零排放”都是不可能达到的，国家制定一系列的环境标准和污染物排放标准，是为了力求把污染限制在尽量不对人群健康和周围环境造成危害的限度内。在我国现有国情下，出于经济发展和环境保护综合平衡的考虑，环境标准过严无疑不太切合实际。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》规定：本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。根据这项规定，在具体处理环境信访问题的工作中，往往会遇到“噪声扰民但不超标”的情况，环保部门不能认定排放噪声的扰民单位产生噪声污染，只能以协调的方式争取把问题处理好。另外，关于异味气体污染扰民问题，国家只制定了恶臭污染物（硫化氢等8项物质）和饮食服务行业油烟的排放标准，其他的异味气体排放都没有标准。依法行政的基础是有法可依，对于群众反映的有些异味气体扰民问题，环保部门无法认定是否构成污染，难以做进一步的处理。

综合上述情况，在入世的历史背景下，可以说今后的环境信访工作面临相当严峻的形势。俗话说“车到山前必有路”，环保部门抓好以下几方面的工作，也许能使我市的环境信访工作从容地应对入世挑战。

一、加强审批，发挥好服务功能。

严格把好审批关，是从源头上控制扰民污染源和避免企业不必要投资的一项根本措施。一方面，要积极协调规划、工商、文化、公安等有关部门，加强合作，落实环保第一审批工作；
另一方面，在审批工作中坚持和完善群众参与机制，对切实影响或污染群众生活环境的新、改、扩生产经营项目严格控制。同时，继续发挥窗口服务功能，针对企业、尤其是外商投资的属于环保法中规定的鼓励类、限制类和允许类投资项目，做好咨询服务工作，引导企业引进相应的环保设施，对于禁止类的投资项目做好解释工作，坚决不予审批。在保持“群众之家”荣誉称号的同时，应该努力争做“企业之家”。

二、努力完善各项环境信访工作规章制度。

新时期里，方方面面的情况将发生较大的变更，现有的环境信访工作各项规章制度需要适时的进行修改和完善，在此基础之上还要制定《哈尔滨市环境信访工作标准》，进一步规范全市环保系统环境信访人员的工作。今后，环境信访工作必须坚定不移走规范化、法制化的道路。同时，结合我市环境信访工作情况，积极向省、市人大、政府等部门提出合理建议，努力完善环境保护地方性法规，增强环保法规的可操作性。

三、加强教育和培训，提高队伍素质。

在全球化愈演愈烈的趋势下，在中国加大wto的大背景下，思想政治工作要应对由此产生的新问题、新情况，要贯彻小平同志提出的“三个面向”，即面向现代化、面向世界、面向未来。加入世贸组织对我们的考验，从某种意义上说，归根到底是对公务员队伍素质的考验。环境信访队伍素质的提高是做好环境信访工作的关键。要在环境信访队伍中开展以“爱岗敬业、诚实守信、服务群众、奉献社会”为主要内容的教育，进一步加强“窗口形象”建设，并根据实际工作情况，组织信访干部培训，不断学习有关政策法规，请专家讲解wto规则中规范政府行为的规定，全面提高环境信访队伍的素质和业务水平。

四、高举申奥大旗，加大宣传力度。

首都北京已经无可争辩的为我们提供了一个好的借签经验，要以哈尔滨市申办2010年冬季奥运全为契机，开展全方位的宣传工作，要联合相关的新闻媒体，宣传申奥与环保工作的关系，使公民、社会各阶层、各相关部门和各级领导对环保部门的职能有正确的认识，对环保部门的工作给予充分的理解和支持，在社会逐步形成人人了解环保、参与环保、支持环保的局面，积极推动环境信访工作的开展。

五、强化依法治访工作，全面推行政务公开。

依法行政是环境信访工作的基础，要始终坚持“谁主管、谁负责”的原则，依法做好初信、初访和反馈工作，控制重复访、越级访的数量。按国家环保总局的要求，尽早完成“12369”网络建设，并逐步完善自动举报受理系统，努力开展“五指办公”和“无纸办公”，在信访受理、转接、上报等环节上运用现代化信访工作方式，应对入世挑战。同时，加强公众监督，推行政务公开，在受理投诉、领导接待等方面实行“公示制”，进一步增强权力运行的透明度，拓展与群众、社会的对话渠道。

大家都很清楚，我市的经济发展相对还是比较落后的，环境状况更不容乐观，环境信访工作显得尤为重要。面对入世挑战，环保部门压力很大，做好新时期环境信访工作可谓任重而道远。我们应进一步解放思想，抢抓机遇，与时俱进，开拓创新，通过环保部门和社会各界的共同努力，切实搞好我市的环境信访工作和环保工作，造福子孙后代！