多重制度逻辑下中小学教师培训的协同治理

多重制度逻辑下中小学教师培训的协同治理

　“在‘数字化+’背景下，从信息公开到信息互动交流已经成为教师培训多元主体间协同合作的前提和基础”。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　一、问题的提出

　　中小学教师培训是高素质专业化创新型教师队伍建设的重要环节，是落实立德树人根本任务、推动教育高质量发展的重要保证。近年来，中小学幼儿园教师国家级培训计划（以下简称“国培计划”）盘活了中小学教师培训资源，示范带动了中小学教师省、市、县、校四级培训的快速发展，提高了培训覆盖面，让教师有更多的获得感、价值感。当前，我国中小学教师培训已经进入理念、内涵、特色发展新阶段。2022年教育部等八部门印发《新时代基础教育强师计划》（以下简称《强师计划》），明确要求“实施五年一周期的‘国培计划’，示范引领各地教师全员培训开展。”到2035年，“构建开放、协同、联动的高水平教师教育体系，建立完善的教师专业发展机制”，这也启示我们要坚持协同治理的思路和方向，以开创中国特色、中国风格、中国气派的培训道路。

　　理解协同治理（collaborative governance），首先应从协同谈起。“协同（collaboration）作为重要的治理策略，在组织层面往往表现为设置共同目标、制定联合战略，以及设立独立于单个组织之外的新组织结构。”相比于沟通、协调和合作等关键词，协同是更高层面的集体决策与行动，强调的是通过多元治理主体对话协商，达成共识而采取的集体行动。国内外学术界对于治理的内涵有明确的界定，联合国全球治理委员会认为，治理是各类公共的或私人的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，其包含使相互冲突或不同利益的主体得以调和并采取联合行动的持续过程。“治理的本质内涵是‘多元共治’，教育治理是指多元主体共同管理教育公共事务”。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”协同治理则是公共政策决策和管理的过程和结构，通过切实整合跨越公共机构边界、政府层级以及公共、私人、第三部门领域的人员，实现以其他方式无法实现的公共目的。

　　基于此，本研究认为，中小学教师培训协同治理是引导中央、地方、培训基地、学校等多元主体通过建立沟通、对话和协商机制服务教师培训公共事务的过程，以实现其他方式无法实现的组织目的，具有多主体性和多层次性。中央、地方、培训基地、学校四者之间决策和行动不仅相互影响，而且每个主体都能决定或影响教师培训的目标、任务、结构和制度的重大变化。

　　二、中小学教师培训协同治理的多重逻辑

　　（一）中央政府逻辑：目标为本

　　中央政府有着行政领导和资源配置的合法性权力，它通过一系列政策法规和组织意志保障权力的实现。在中小学教师培训的实践中，中央政府逻辑的行动者为国务院及其下属的教育部、财政部、发改委等部门。按照中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》）中“造就党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍”的战略目标和习近平总书记提出的要“着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系……加强中西部欠发达地区教师定向培养和精准培训”的要求，通过统筹中小学教师培训政策法规，为教师专业发展提供有力保障，同时提出专业化和标准化的总体规范，以全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，增强教师教书育人的责任感和能力，推动中小学教师终身学习的战略目标的实现。

　　（二）地方政府逻辑：任务为重

　　地方政府按照公共服务范围和对象特征等因素承担资源配置职能，体现着公共活动的基本内容和方向。地方的行政领导和资源配置都存在明显的层级关系，上下级之间、政府职能部门之间有各自清晰的职能划分。一方面，地方要服从中央政府的政策要求，通过完成各项任务以维护上级权威，体现对党的事业的忠诚；另一方面，地方要通过创造性完成中小学教师培训工作任务，扩大主流价值影响力，获得上级与社会广泛认可。因此，大规模、低成本、高效率完成新任教师不少于120学时岗前培训任务，在职教师不少于360学时岗位培训任务，以及班主任教师每五年不少于30学时的专题培训任务，就成为地方政府对中小学教师培训治理的主要安排。也就是说，《意见》提出的“培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师”的全局战略目标，必须分解成具体的、分阶段的、可衡量的任务才能实现。

　　（三）培训基地逻辑：效益为先

　　我国中小学教师培训基地供给服务和隶属关系复杂，既有教育行政部门、高等院校独立设置的培训基地，也有部属大学、省属大学与市属大学，还有民办培训基地，这不仅决定了其资金来源的渠道和培训资源丰富程度，而且决定了培训基地公益或营利的性质。为发挥培训的学科优势、区位优势、创新优势，不同层次与类型的中小学教师培训基地在不同的历史时期对教师培训治理体系和结构不断地进行优化调整，呈现出不同的特征。一方面，不同层次类型和发展阶段的中小学教师培训基地有着不同的治理结构与治理逻辑；另一方面，每一个培训基地都有其势力结构布局与区域资源利益，它们既要追求教师培训的经济效益，又要根据各级各类教师的不同特点和发展实际设计精准培训，以高水准的质量促进教师育人能力提升，并以贴心的服务赢得委托方的信任，实现社会效益最大化。正确处理好二者之间的关系必须分清其主次地位和重要程度，因此，聚焦中央与地方的工作部署，优化培训效益流程，以期在资源配置中获得相对优势，就成为培训基地的治理逻辑。

　　（四）中小学校逻辑：实用为主

　　雅克·德洛尔在《教育——财富蕴藏其中》一书序言中指出：“没有教师的协助及其积极参与，任何改革都不能成功。”好的制度需要教师来执行，智能化教学工具需要教师来应用，新课程新教材改革需要教师自我革新。因此，2013年教育部颁布的《义务教育学校校长专业标准》明确规定，校长是教师专业发展的第一责任人，学校是教师实现专业发展的主阵地。但是，一方面，教师教学与其专业发展之间的“工学矛盾”突出。“随着乡村振兴战略的实施，乡村教师外出培训的机会不断增加，然而教师岗位‘一个萝卜一个坑’甚至‘一个萝卜几个坑’”，学校的会议、检查、评比、作业、课后服务等样样离不开教师，外出培训影响学校正常运转。另一方面，随着教育教学改革的不断深化，特别是新课改、新教材改革、新评价改革的加快推进，学校普遍认识到教师在新知识、新技术和新理念方面存在不足，单凭通识性的理念培训已如远水难解近渴。因此学校选派教师参加培训的动机主要着眼于提升教师教育教学应用能力和教学技能，以增强学校竞争力。笔者对山东省中小学参加远程研修的32万教师进行的调查结果表明，43.6%的中小学教师关注的是课堂教学中的问题解决。湖南常德的几位校长在调研中谈到教师培训，他们都表示要选择最实用的、回校即可应用的课程和内容，建议减少理论培训，增加针对班主任的案例培训和针对学科教师的评课培训，帮助中小学教师解决如何教、教什么，特别是怎么才能教得好等急需解决的问题。

　　三、中小学教师培训协同治理面临的主要问题

　　（一）“破旧”未能及时“立新”，“老三级”与“新三级”体系建设脱节

　　“上世纪 90 年代国家政策对教师教育做出调整，形成大专、大本和研究生学历层次化的师专师院和师大‘新三级’体系。”近年来，传统的本科师范院校、省级教育学院纷纷向综合院校转型，各市以高等师范专科学校、市级教育学院为基础建立地方本科综合院校，以培养小学教师为主的中等师范学校被撤并或整合至高职高专教育体系，我国相对独立完整的省、市、县三级教师培训体系已不复存在，传统的教师培训格局已完全打破。在这种情况下，一方面我国教师培训在整个高等教育体系中需要重新定位，在传统师范院校中被边缘化、分散化的教师培训资源需要重新整合；另一方面地方教师培训基地需要结合实际转型升级，实现培训、教研、电教、科研部门有机整合，以及培训者队伍能力素质的显著提升。

　　（二） 机构重叠、职能交叉，决策与执行存在错位现象

　　我国教师队伍行政管理体制形式上看是系统完整的，但实质上组织、人事综合职能管理部门和财政、发改、编办等行业管理部门之间在教师培训治理的权限上存在交叉重叠现象，权限界定也比较模糊。地方各个部门之间基于各自利益考虑，对话协同处理教师培训重点难点问题的意识不强，对“有利可谋”的继续教育学分认定等事务竞相争抢，对普遍存在的培训经费不足与培训基地结构性缺编等难啃的“硬骨头”则相互推诿，甚至“踢皮球”，严重影响教师培训治理成效。在教育系统内部，教师进修学校、电教、教研、科研等相关部门同为支持教师专业发展的主体，性质、职能、业务相类似，但在实际运行中职能却是分散的，缺乏资源整合与合作。

　　（三）中央与地方治理改革未深化，人权与事权衔接不畅

　　当前围绕教师培训治理，中央、地方政府及各培训机构人权与事权划分尚不够清晰，衔接不畅，特别是中央和地方政府的管辖范围没有明确界定。教育部、财政部《关于实施中小学幼儿园教师国家级培训计划（2021—2025年）的通知》仍以“实施中西部骨干项目，重点支持中西部欠发达地区农村义务教育学校、幼儿园骨干教师、校园长和培训者深度培训”为战略方向，传统的培训项目如针对紧缺学科教师、农村骨干教师、边远艰苦民族地区幼儿园教师、顶岗支教教师等的培训仍然占据“国培计划”的主导地位。高学历青年教师培训、优秀教师研修班、卓越教师研究班、教育家型教师领航班等长线班次在“国培计划”中虽然增速较快，但数量总体偏少，在总量中占比不高，培训结构失衡的问题比较突出。

　　中小学校教师培训的人权、事权主要属于地方人民政府，2018年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第三十二条明确指出：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”目前，地方政府有关教师培训的人权、事权和经费支出的责任不相匹配，虽然在“国培计划”的引领下，各省、市、县乃至学校也都安排了相应的专项经费，制订了相应的教师培训计划，但对于1400多万中小学教师、每位教师五年360学时的培训任务依然是杯水车薪。少数地方政府把应当承担的教师培训责任和教师培训治理的问题推给中央，以“刻舟求剑”思维应对时代变化，以“郑人买履”理念拒绝培训创新，以“经费不足”为由延缓工作进度，项目策划、技术路径和制度安排习惯于老方法、老套路、老经验的路径依赖。

　　（四）监督机制不健全，社会组织与公共机构参与意识不足

　　当前我国教师培训工作基本是靠行政命令推进，这种自上而下的机制形式，一是难以全面顾及区域、学校和教师的多样化需求，往往出现培训“一刀切”和“一锅煮”现象；二是培训基地、学校和教师纯粹被动参训，往往流于形式，仅仅是为了完成任务而参训。教师培训治理理念片面强调政府职能作用，在教师培训治理技术上片面强调用行政手段，过度发挥政府职能作用，导致社会组织与公共机构参与意识和能力不足，不利于教师培训生态的综合治理。同时，我国目前社会组织与公共机构参与治理的机制尚不健全，参与渠道匮乏，政府引导机制还没有建立起来。教师培训监督得以实现的信息收集和反馈机制仍不完善，使得培训决策征求公众意见时回应信息不对称、不充分，公众获取日常教师培训信息量不足，因此，健全社会组织与公共机构参与监督的机制是培训体制改革的必然要求。

　　四、中小学教师培训协同治理的路径

　　（一）破立并举：协同构建相互依赖的高质量培训体系

　　“破”就是突破传统省、市、县三级教师培训发展模式，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构建中央、省、市、县、校五级教师培训体系，形成纵向上下通达、横向左右互联的教师培训立体式网状结构模式。“立”就是聚焦高素质创新型教师培养，抬升“国培计划”培训规格层次。中央、地方、培训基地、学校四个主体需要正确处理好短期培训数量增长和长期培训质量提升的关系。按照新时代“大先生”要求，系统设计骨干教师高级研修班、优秀教师高级研修班和卓越教师领航班等长线班次，建立健全基础教育高端教师国家级培养体系。“国培计划”应重点支持在职教师学习深造，实施农村学校教育硕士培养计划、县域普通高中教育博士培养计划，提升教师学历层次，解决我国中小学、幼儿园专任教师学历与发达国家相比差距过大的问题，以及与教育现代化需求不相适应、与创新型国家建设对创新人才培养的师资要求不相匹配的问题。将教师培训置于追求教育高质量发展大局之中，以教师培训为依托推进教育强国建设，满足人民日益增长的教育需要。

　　以落实《强师计划》为契机，加快推进教师培训基地体系的恢复与重建。未来5～10年，以从事教师教育的高校为依托，以强化教师教育学院建设为抓手，整合教师教育资源，建立“10+50”个集教师培养与培训于一体的国家级教师教育基地（10所双一流，50所国家重点支持的师范院校），其中3～6个为重点基地，使之建设成为全国或区域性的教师教育教学中心、培训中心、研究中心、信息中心、学术交流中心和服务指导中心，成为全国教师教育的骨干力量。整合优化县（市、区）教师进修学校、教研室、电教馆等机构，建立1000个左右县级教师发展中心，使之成为上挂高等教育机构、下联中小学校的县级教师学习与资源中心。县级教师培训机构承担部分小学教师培训任务，负责教师继续教育的管理和师范生实习基地的建立、监管等工作，协助上级部门完成教师资格定期注册工作，接受省级教师教育基地的业务指导。

　　（二）整合利益：构建“一主多辅”现代教师培训治理结构

　　打破“一家独大”及“各扫门前雪”思想，树立平等协商观念。xx年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”基于此，为切实提升教师培训治理水平，处理好整体和局部关系、“统筹层”和“工作层”关系，推动教师培训事业协同快速发展，形成“中央领导、地方管理、基地培训、学校参与”的共建共治共享的培训治理格局，应成立相应的各级政府议事协调机构，由政府办、人社局、教体局、财政局、编办、组织部、发改委等部门和单位组成联席会议，并吸收相关机构、社会组织、学校和教师参加。由教育部门牵头承担联席会议日常工作，根据各成员单位意见和建议提出会议议题，通过“一主多辅、目标集中、炮位分散”的治理结构，落实《意见》提出的“把教师培训工作置于教育事业发展的重点支持战略领域，优先谋划教师培训工作，优先保障教师培训投入，优先满足教师培训需要”等要求。联席会议主要职责是：研究制定教师培训工作相关政策措施；统筹做好中央、地方、培训基地、学校之间相关政策的有效衔接；协调建立教师培训状况核对和信息共享机制，研究解决跨部门、跨区域培训信息共享机制；推进教师培训支持服务体系建设；完成上级交办的其他事项。

　　打破“属地管理”的思维定式，建立多元主体分工协同机制。横向建立“中央领导、机构引领、地方管理、学校支持”四维衔接管理模式，纵向完善“中央抓示范、省级抓骨干、市级抓重点、县级抓全员、校级抓常态”的五级联动机制。“国培计划”主要由国家级教师培训基地承担，负责高端长线示范培训；“省培计划”主要由省级教师培训基地承担，负责省级骨干教师培训、高中教师培训和其他省级专项培训等；“市培计划”主要由市级教师培训基地承担，负责市级骨干教师培训、初中教师培训和其他市级专项培训等；“县培计划”主要由各县教育局设立研训一体的教师发展中心承担，负责县级骨干教师培训、小学和学前教师培训及其他县级专项教师培训；学校要立足常态，搭建平台，加强沟通，规范培训，完善制度。

　　（三）创新制度：建立中央、地方、培训基地、学校权责能相统一清单

　　要针对当前教师培训治理上存在的中央、地方、培训基地、学校之间事权划分不清，事权和培训经费支出的责任不匹配等问题，制定明确的教师培训治理权限和责任清单。中央政府除保留事关全国大局重大事项的决定权外，应逐步将教师培训治理权限下放给地方政府，给予地方充分的决策权和执行权。中央政府从行政监督、财政预算、制度法规制定等方面入手，建立中央、地方、培训基地、学校关于组织领导、基础条件、学科水平、专家团队、培养方案、质量标准和特色创新等七个要素的权责能相统一清单，加强对地方政府、培训机构和学校在教师培训工作上的监督及支持。特别是在财政支持上，应督促地方设立专项资金，强化资金监督保障，实现事权与财权相匹配，让地方政府更好地发挥主观能动性，确保教师培训治理实效。同时，中央和地方要制定科学合理的培训监督考核体系及其他相应的配套制度，进一步细化程序性规定，做到权责清晰、分工明确。实施问责机制，坚持“谁选派、谁培训、谁管理、谁负责”，确保一旦出现问题可对地方、培训基地和学校有效追责。不断加大对培训服务和培训领域的整治力度，强化立法立规，为教师培训打造有序、健康、温馨的生态环境和服务市场，建立具有中国特色的中央、地方、培训基地和学校权责能相统一清单。

　　（四）凝聚价值：引领社会组织和公众参与监督机制建设

　　雅克·德洛尔认为，“自上而下或从外部强制推行教育改革的种种尝试显然都失败了。改革在一定程度上获得成功的国家都是鼓励当地社区、家长和教师果敢地参与，而且，只有不断地对话并得到财政、技术或专业等各种形式的外援，这种参与才能持续下去”。当前在我国，除政府外，教师培训治理过程中第三方特别是社会组织和广大民众的参与覆盖面偏低，近几年虽有很大提升，但相比欧美发达国家，中国社会组织和广大民众参与教师培训治理的意识不足，也缺乏渠道和方式，相关能力也尚待提升。为此，要以人为本，进一步提升社会组织和广大民众参与教师培训治理的制度层次和频率，明确参与的权利、方式和程序，拓宽公益诉求渠道并建立有效的激励机制。特别要突出教师主体地位，按照《意见》“落实教师培训知情权、参与权、表达权、监督权”的制度要求，进一步加强对教师培训治理知识和技能的培训，不断提升其检测监督能力，充分发挥其对教师培训政府功能缺失的有益完善作用。

　　“在‘数字化+’背景下，从信息公开到信息互动交流已经成为教师培训多元主体间协同合作的前提和基础”。中央、地方、培训基地、学校需要充分认识并发挥教师培训数据信息系统对于提升治理效能的重要作用，依托国家中小学智慧教育平台，积极进行“数字化+治理”的有益尝试。通过数据共享、系统整合和标准统一，完善教师培训资源供给、功能互补、个性选择和市场完善等功能。进一步提高不同区域、不同基地、不同学校的培训信息资源汇集效率和分类分析工作，深入挖掘信息背后的显性、隐性价值，借助智慧教育平台实现教师培训的科学规划、资源融通和流程再造。