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    战略、安全与国防财政治理

    时间:2021-02-05 02:06:02 来源:达达文档网 本文已影响 达达文档网手机站

    余爱水 陈建华

    摘   要:
    国家财政治理能有效推动国家经济建设与国防能力建设的协调发展。当前,我国外部环境正面临着复杂变化,要想改变“修昔底德陷阱”等固有观念,需要通过国防财政治理来提升财政在国防建设规划中的职能定位,持续强化财政战略规划统筹经济和国防的能力,及时消除潜在威胁,稳定地缘政治安全。

    国家战略、安全与国防财政治理天然地具有统一性,国防财政治理的效能越高,国家规划战略应对潜在安全威胁的选择性就越多,就越能鞏固国家经济发展取得的成就。

    关键词:
    战略; 安全; 国防财政; 治理

    中图分类号:
    E232             文献标识码:
     A             DOI:10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.016

    Strategy, Security and Defense Fiscal Governance

    YU Ai-shui , CHEN Jian-hua

    ( Institute of Defense Economics and Management, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China)

    Abstract:
    The governance of national defense finance is an important part of national governance and financial governance. Strengthening the research on national defense financial governance is of great significance to effectively maintain national security. National defense financial governance is related to the guarantee of national security and the coordinated development of national defense construction and economic construction. Through the strategic planning of the formation of military deterrence, this paper studies the main factors of national security threats, clarifies the operation mechanism of national defense financial governance, focuses on the construction of national defense capabilities, and analyzes the basic law of the interaction between national defense financial governance and national economic development.

    Key words:
    strategy; security; national defense finance; governance

    财政是国家治理的基础和重要支柱。国家财政治理是规范国家财政运行的内在要求,国防财政治理从属于国家财政治理。必须明确,在一定时间跨度内国家财力可承受的前提下,国防财政规模要以国防能力胜任国家安全需要为主。在国防财政规模持续扩大的趋势下,加强国防财政治理显得尤为重要。习近平同志指出,现在军费是不断增加了,但好钢要用在刀刃上,决不能大手大脚浪费;花钱要有个章法;哪些钱能花,哪些钱不能花,钱花在什么地方,钱是谁花的,都必须按章法办。国防财政治理最重要的目标就是测算国防财政规模以及由此带来的国防能力和经济社会效益。怎样测算国防财政的规模,需要多大的财政规模来支持国防建设?国防财政治理运行的规律是什么?怎么构建国防财政治理的内容和运行机制?国防财政治理怎样影响国民经济发展、军队规模结构和质量效益、国防能力建设和武器装备研发和生产?对于这些问题及与国防财政治理相关的其他问题,军队和地方均研究不够,没有形成系统的理论成果,并且指导实践的能力偏弱。因此,需要将国防财政治理作为紧迫重大课题来研究。

    一、加强国防财政治理是国家治理和安全发展的战略性选择

    目前及今后较长时期,我国面临的安全威胁是多重、复杂和高等级的。因而,必然要求国防能力适应这种严峻形势。

    (一)防范美日军事联盟军事威慑对我国安全的影响

    近年来,美国竭力推行亚太再平衡战略,突出强调军事力量的运用。到2020年,美国海军和空军将会部署60%的舰艇和作战飞机到西太平洋,这将包括6艘航空母舰,大多数巡洋舰、驱逐舰、濒海战斗舰和潜艇。美国亚太再平衡战略的争论相当大成分是如何应对中国的崛起,并提出了新的作战概念“空海一体战”。这些军事力量的存在,主要是为所谓的“航行自由”以及进入能力受到威胁时做出反应,目的是深度介入东海和南海争端。美国怂恿菲律宾发起所谓的“南海仲裁案”,炮制非法的仲裁结果,企图用武力干涉南海事务,给地区安全带来极大的隐患。日本右翼势力掌控政局,通过解禁自卫权向军国主义迈进,围绕钓鱼岛主权利益,我国与日本必将进行长期的较量,日本还极力推动南海巡航,其与美国形成的军事联盟对我国构成了严重军事威胁。我国需要建设强大国防能力以应对地缘政治带来的国家安全威胁,这种国防能力需要重塑国防财政治理的效能, 快速建立武器装备技术领先、军事组织灵活和作战形态多样的国防能力,具备打赢一切可能发生的战争,包括有可能与最强大的敌人发生大规模的战争。然而,依据现有常规军事实力,我国国防能力建设还存在明显差距。为了弥补这种差距,就要在国防财政投入及其治理上进行大的改善和调整。否则,国防能力将无法与捍卫国家核心利益使命相匹配。

    (二)国际恐怖主义对我国陆上安全构成严重威胁

    恐怖主义对我国安全威胁主要是恐怖行为难以预测,恐怖活动发生地域难以确定,恐怖实施的手段多样化,这就造成了打击恐怖势力的难度。依据恐怖主义的这些特征,需要建立投射能力强,反应快速的国防能力。打击恐怖主义的军事行动可以看作是小规模的有限战争,因为恐怖活动具有不确定性,所以需要更加灵活的军事能力的快速反应。国防财政治理针对恐怖主义的国防能力建设应该突出情报收集、适合特种作战的武器装备、特种训练等,并依托和发动区域内可能遭受恐怖袭击的民众进行参与,扩大信息来源。

    (三)国防财政治理推动国防能力建设是打破“修昔底德陷阱”,维护世界和平的重要保障力量

    美国和西方大国在经济危机发生时,就会更多地宣扬“中国威胁论”,认为新兴大国崛起势必会挑战现存大国,从而鼓动其国家对本已非常强大的国防能力进行超额投资,以期用武力方式解决贸易问题,并阻止新兴国家崛起。这种“修昔底德陷阱”论调在西方国家很有市场,通过引导舆论来营造新型大国的威胁论调,并不惜发动战争来消除对其所谓的“威胁”。

    中国的快速发展,是社会主义制度释放的巨大生产力、创造力和全国人民付出极大辛勤劳动换来的。历史证明,没有强大的军事实力保障,经济实力再强也会被动挨打,甚至被劫掠一空。我国和平发展是既定的国家战略,但是我国巨大的生产比较优势必然带来贸易竞争,在技术发展到一定程度将会主导世界贸易规则、全球秩序,就会增加西方大国的误解。在国际军事发生变化的背景下,我国更需要有强大的国防以保障和平发展,为更为公平的世界贸易做出贡献,并为“一带一路”构建安全基础。国防财政治理会助推国防能力建设,促进我国和平发展的步伐,为世界和平做出贡献。

    二、加强国防财政治理是发展生产力特别是促进技术进步的重要驱动力

    国防财政规模会受到生产力发展和技术进步的影响。工业化生产之前,以农业为主的生产力水平低下,国防财政支出占国家财政收入的70%~80%,主要用于常规兵力的开支,一旦发生战争,国家财政就难以满足国防需要,就会加重赋税,激化社会矛盾,导致国家内外交困,社会生产力处于崩溃的危险。工业化生产以后,技术进步在经济增长的作用越来越重要,在技术进步的推动下,生产力获得了极大的增长,国防财政支出占国家财政的比例也趋于下降,但国防财政支出整体规模增大,对国家经济发展产生了正向影响。长期以来,不同学者对国防财政支出规模对国家经济增长的研究所得出的结论存在很大区别,有的判断和结论甚至完全相反。有的学者认为国防财政支出规模的增长对国防经济增长产生了负面影响,而有些学者则认为会对国家经济增长产生正面影响。这一现象值得关注,对于不科学不正确的学术理论观点应及时引导和纠正。否则,如果任由其传播和泛滥,必然误导社会大众的判断力和政府高层的决策能力。

    国防作为一个主权国家的“必需品”,不是在于国防财政规模的大小所能产生的国防能力,而在于需要什么样的国防能力来确保国家的安全。国家所面临的地缘政治越复杂,就越需要大的国防财政规模来确保国防能力的建设。国防财政规模需要多大,是根据在一段时期内所能形成的国防能力及其确保国家核心利益、根本利益和整体利益最大化来决定的。国民经济规模与国防财政治理相互影响,因而不能简单地抱有对经济发展的促进或阻碍的思想来评判国防财政规模。

    (一)国防财政治理政策选择的灵活性受到国防财政规模的影响

    国防财政支出规模是历代军事战略思想家关注的重点,也是国防财政治理的重要内容。富国强兵是最重要的国防财政治理的思想。古代国家间的土地兼并导致战争频发,产生了大量的有关国防财政治理的思想。老子认为:“祸莫大于轻敌,轻敌几丧吾宝”。孔子提出足食足兵的国防建设思想。商鞅的主张是富国必然是国治而兵强。孙子认为:“兵不强则不可摧敌,国不富则不可以养兵。”管子认为:“为兵之数存乎聚财,而财无敌;存乎论工,而工无敌;存乎论器,而器无敌”。曹操在《孙子注》中强调:“军无辎重、粮食、委积,亡之道也,欲战算其费。”诸葛亮认为,财政经济状况决定着军事力量的大小强弱,决定着战争的胜负。

    现代工业的发展导致战争形态的深刻演变,产生了很多新的有关国防财政规模的思想理论。蒋百里指出“强兵必先理财”,主张把有限的財力投入到最能发挥军事作用的地方。万东铖(1998)认为国防财政最适度增长呈现出一种“带状通道”,这一“带状通道”的两边形成了国防财政最适度增长的上、下限。上限取决于国民经济对国防财政增长的最大可能平均承受能力和最高水平的国防消费需求;下限由国防财政增长的短期因素——“短边规则”所决定。黄瑞兴(2009)认为国家的整体发展战略是影响国防财政规模的重要影响因素,国防财政的供给能力最终取决于国家经济发展状况及其发展预期。基辛格(2009)认为,财政和技术两方面的影响过于巨大,往往造成军事理念的牺牲。汉森·鲍德温(1974)曾抱怨说:“在西方,费用考虑对于防务设计的影响,比军事逻辑更具有决定性作用。”

    历史上,由于生产力发展水平低下,出于对国家安全的需要,国防财政高度依赖于农业赋税,国防财政与国家财政高度集中统一,国家重视农业生产力发展,限制商业的发展,导致技术进步带来的生产率增长几乎可以忽略不计,最终导致负担国防财政的赋税职能局限于农业赋税,赋税超过一定比例,就会产生影响经济增长甚至生产力倒退的情况发生。“大兴兵役耗银甚巨,用饷急如星火”。初创与兴盛时期的封建王朝极端重视国防财政治理,特别是国防财政支出管理严格,惩罚腐败的力度上升到了事关战斗力的前所未有的高度。然而,封建王朝国防财政治理人治大于法治,国防领域又是权力高度集中统一体。当和平时期战争发生的可能性小了时,由于封建集权统治者会对军队控制产生怀疑,弱化军事组织层面的功能,同时上层阶级对国防财政治理的关注度下降,甚至纵容贪腐发生,直接导致军心涣散,损害了正常的国防建设,募兵冗余士兵超过初创期的几倍甚至十几倍,一旦遇到强悍外敌入侵,就不战而溃。

    工业化生产以后,国民生产总值的增加使得国防活动有更大的灵活性进行选择,这些灵活性的选择具体表现在装备投入,如研发、生产、数量、质量监控等,同时也对制定国防计划的发展有着多重优化选择的影响。国防财政治理的灵活性与国防财政规模有很大关系,较少的国民生产总值投入到国防财政中,会限制治理政策的组合选择。政策的制定会依据资源的绝对数量来表现出不同层次的内涵,单一的或缺少灵活性的政策总是与较少的可利用的资源相联系,反之,政策的深入细化并与不同部门政策的协同总是与可利用资源的较大数额相联系,较大的国防财政规模使得决定应用于国防建设的物资资源能有相当大的选择余地。

    (二)国防财政治理会影响经济增长和经济结构的调整

    在历史发展的过程中,军事与经济始终有着密切联系。军事离不开经济的支撑,又客观地影响着经济的发展。军事对经济既有积极促进的一面,也有消极作用的一面。军事活动的特殊性决定军事支出在特定的条件下是一种“浪费性支出”。因为国防财政规模的过度扩大,可能导致经济崩溃,消耗大量资源,严重破坏环境,摧毁基础设施,造成失业和通货膨胀等问题的发生。军事对经济的积极作用也是巨大的,表现在国防领域的高技术中,高技术向民用部门溢出产生的效应、高技术人力资本的培训与转移、国防财政投资方向对民用资本的影响等。在资本和劳动力增长固定时,经济的增长更多依赖于技术进步,技术进步取代资本和劳动力越来越成为经济增长的主要动力。力求成为防务能力大国的国家,在国防领域持续向高科技投入研发力量,在经济产业结构调整和国家创新能力上都排在了世界前列。理查德森认为大型军事工程的出现能够解释为什么美国、英国、法国在工业研发上的投入远远高于德国和日本;军方采购通常在研发密集型工业,日本的工业结构在很大程度上是在国家安全受到高度关注时期形成的。这种产业结构现在以民品为主,是造成日本研发密集度高的原因之一,而德国也是如此。以色列、韩国许多经济政策、工业结构以及创新体系的一部分是以高技术工业面向军事用途产生的,巴西、阿根廷等国也有跻身军事精英的宏图壮志。军方采购大型项目中,国防工业是国家的最大宠儿,而产业的发展受到了军事事务的强烈影响。

    (三)在市场配置资源的机制下,国防财政治理促进军民融合深度发展

    财政的职能决定了财政作为国家宏观经济调控的一个重要手段,财政具有调控经济运行、优化资源配置、调节收入分配、实施监督管理的基本职能。国家财政变革带来的治理变革适应于国防财政治理。国防财政治理在军民融合中最重要的作用是引导国防工业研发由政府主导型逐渐过渡到市场主导型的创新研发。因为财政具有宏观调节经济结构的功能,通过国防财政支出的结构变化,如通过立法的形式保障国防采购在中小创新企业的比例,武器装备市场围绕武器装备研发实施国防部门与民用部门的协同创新,来实现国防效能最大化和市场效益最大化的有机结合。

    军事装备的演进史就是国防部门和民用部门创新研发科学技术不断融入国防装备的技术进步史。以信息技术为代表的新技术革命导致了军事装备的科学技术日趋复杂,全时信息背景融入将是未来战争的方向。军事装备技术进步的发展经历了人机分离到人机融合再到无人机系统,是新技术特别是信息技术应用在军事领域的必然结果。国防工业如果没有巨大市场的需求牵引,国防工业供给饱和就会脱离国家产业的内在发展要求,国防工业就是“无源之水,无本之木”,在没有借助外部激励的环境下进行国防工业发展,最终会陷入技术创新停滞,与世界工业化发展脱节的历史重演,也就会落后于世界军事发展的新方向,最终在战争中造成不可估量的灾难性结果。

    军民融合不能随机产生,需要通过国防财政支出结构的影响带动不同产业、企业组织动态互动并相互影响,需要工业化发展到一定程度,即后工业化时代,信息化应用得到普遍发展,以信息技术研发为主的新型创新企业大量存在,旧有的市场制度演进到某一特定时刻,不同产业改变产业领域内要素配置导向并进行的选择模式。融合发生在交易信息充分的条件下,需要国防财政政策引导产业间交易方向,促使交易双方活动在不同组织部门开展,并通过交易活动逐渐消除部门分割。同时,交易活动以新的方式进行并引致融合最终得以实现,但前提是市场在资源配置中发挥应有作用,并通过国防财政治理激发创业投资者以新的产权方式对创新企业进行治理,企业家创新精神得到充分释放,引发产业组织内的创新发展。在融合的过程中,充足的人力资本类型、资本结构决定了融合的成本。表1反映了美国政府几十年来一直支持和帮助本国中小企业的发展创新的一些情况,中小企业的发展带动了军民融合的实质性进步,并影响了经济结构和产业结构,形成了良性循环发展的动力机制。政府通过制定特别法案,规定政府采购中小企业的商品和服务不低于政府支出的23%。

    美国国防部通过制定国防采购合同逐步提升在中小企业的采购份额。通过2002年度与2007年度国防产业采购在中小企业的支出对比,可以看出,一是国防产业采购在中小企业的支出金额不断增加。二是军事技术向民用部门转移的预期回报。军民协同创新的实现会在一定时期内形成国防部门与民用部门相对于其他国家的技术优势,这种优势具有“技术中心辐射”和政治联盟中心两种机制。

    国防财政治理调节国防研发转向军民协同创新,形成国防装备系统创新研发所缔造的“技术中心辐射”的圈层制,重塑产业链分布与国际贸易分工演化。民用部门对技术进步的追求源于应对外部环境的竞争压力,形成一定区域内的垄断势力,这种技术上的垄断形成后,需要其他国家积累大量的知识、技术才能实现赶超。一国实施赶超战略的过程既漫长又存在很大的不确定性,所以通过军民协同创新的实施,国防部门可以降低创新研发的成本,提升创新研发质量;民用部门期望从参与国防部门的创新研发中获得先进技术,实现技术进步带来的高额预期回报。

    三、加强国防财政治理是国防财政运行规律和本质要求

    现代战争中,形成一次有效的军事任务需要不同的军事力量配合,而在碎片化的国防财政计划与预算中很难体现综合的国防能力。编制国防财政计划或是预算的参与人员会受到專业知识背景和所在部门利益的影响,追求局部利益最大化导致单一功能的扩大化,缺乏整体的协同性,或多或少地存在“只见树木不见森林”的局限性。如果对计划或项目的功能指标只局限于局部考察,其功能在整体的军事任务中就可能大打折扣。美国国防部长麦克纳马拉认为,“我考虑预算只不过是一个计划或一项政策的数量表达方式而已,在产生预算的过程中,建议先定出那份计划或那项政策,再把它化为数量的语言,也就是收益与成本的语言。”如何确立国防能力与国防财政投入相匹配的运行机制,确保所支出的每一单位的货币都能转化成相应的战斗力,评判的标准应该是以战斗力生成的指数与相应的国防财政支出规模的比例来做出判断,这里假定这一模式称作效费比,即资本投入所能产生的最大效率,在国防领域中就是资本投入所能产生的最大战斗力。

    因而,国防财政如何及时转化为军事力量,怎样设定转化的过程或转化的路径是什么,现役兵力能否完成预定战略军事任务等,已经成为当前最重要的问题。确立以国防能力为主的国防财政规模是解决国防财政治理结构和运行机制中产生问题的根本途径。

    (一)国防财政有效治理是形成国防能力的关键要素

    国防能力的建设是国家安全保障的基础,是缔造战略的出发点与支撑框架,集中反映军事行动的能力和在战争中获胜的能力,具体表现为迎战与止战的能力。《太公六韬》中,武王问太公:“君王兴兵作战,军队的武器装备和攻守器械,种类的区分和数量的多少有一定的标准吗?”太公回答:“您问的是一个大问题,攻守器械的种类和数量各有不同,这关系到军队威力强弱的大问题。”在我国商朝时期,万人规模的军队进攻和防御所使用的武器装备主要是依据执行的军事任务设定的,武器装备种类有30余种,其中战车的种类就有10种之多,共计1016辆,平均每10人就配备1辆战车。同时,太公设想了大部队行军进攻和驻扎防御使用的各类武器装备。通过《军用》可以借鉴的有以下几个方面:一是进攻和防御在军事任务中融为一体,强调立体防御的同时,要更注重进攻的能力。二是武器装备是部队规模和结构设置的最重要的参照依据,武器装备是保障战争胜利的物质基础,突出武器装备功能与速度是历代战争制胜的法宝。三是武器装备的财政支出无论是古代还是现代所占比重最大,国防财政治理的重点应该以实现武器装备技术性能的先进性为导向,确保武器装备在研发、生产和使用上实现全寿命管理,重点强调武器装备的攻击和防护性能的同时,要对其可靠性和工作时长制定出详细的标准。

    (二)构建动态变化的国防财政治理指标体系

    有限战争中的军事任务可以通过战略预判执行的任务阶段和实现的目标等进行分类,以此改变国防财政预算规模。有限战争需要计算各种计划所能应对的遭受军事打击的规模和性质,做出快速反应的决策。由于预算管理层可能因为缺少专业的执行军事任务的背景知识,偏好按照项目来编制预算,如果对项目的功能指标只局限于局部考察,其功能在整体的军事任务中就可能大打折扣。

    国防计划是针对国防能力提出的,是一次或多次威慑力量或有限战争军事活动的预想汇集。国防项目则是保障国防计划提供的中间必需品。无论是国防计划或项目,在采购的武器装备中是相互依存的。但同时,装备采购是在不同的时间与不同的管理人员之间做出的选择,进行合理的参照选择就成为军事任务完成能力最重要的因素之一了。以国防项目或计划的国防财政预算存在难以用市场价格指导武器装备的研发与生产的问题,武器装备大多数是不进入市场的,其大量的中间产品难以在国防计划或项目中体现。

    因为各级组织或个人对危险感知具有不确定性态度,在认识国防财政治理重要性上会有较大差异,可能形成国防财政支出的效果与副作用两者存在较大的差异,并进而影响国防财政治理的运行机制。国防财政治理的确立与实现国防能力的各项任务紧密相连,与高度的战略层面相关,任何做出国防财政增减的决策都会影响实现军事任务的国防能力。如果将各种组合的军事任务的国防能力进行权衡,很可能对国防能力做更好的客观评价,也就很可能提供更好的功能指标。因而,国防财政治理应该紧紧围绕可能的战争所要实现的军事任务来运行。

    战争中的军事任务可以根据战争的规模和持续时间的长短作为判断依据,并将军事任务划分为高、中、低三种不同激烈程度,无论进行哪种军事任务,前提是可以最低限度确保战争的胜利。因为所发生的战争是动态变化的过程,因而在一场战争中,所要完成的军事任务也是动态变化的,所以构建国防财政治理的指标也应该呈现相对变化的状态。影响战争走向的两个最重要因素是物质转化成能量的问题和运输物质或能量的速度问题,这两者都与科学技术的发展息息相关。这两个因素作用于国防财政治理的指标,其指标变化主要问题是:兵力结构的变化、敌对方的反应、军事任务中特定能力的变化。兵力结构的变化不能完全建立参照费用来系统考虑,而是应该依据武器装备配置来确定兵力结构的改变。现代信息化战争将越来越突出人与装备的高度结合,机械化与信息化的融合减少了人的工作量,强调各类人员需要有综合的信息化和工程类知识,突出了智力型作战单元的重要性;建立足以威慑或制止战争并应付有限侵略的力量,是根据敌对方的可能造成的破坏所携带的能力来做预判,国防能力的建设,就是建立能消灭敌对方潜在力量的国防能力;由于敌对方潜在力量可能发生变化,通过设定若干事态,组合不同的武器装备和兵力结构,选择出最具有威慑和制止战争的能力。每一军事任务都应严格建立在特定预算内,权衡预算的追加或削减会影响军事任务能力的变化。

    (三)构建以国防能力为基础的国防财政治理运行机制

    国防财政支出怎么配置才能最有效率,需要从影响战争的军事任务来探讨。费用的产生只是现实的需要,但现实的需要并不能替代最终发生的原因。国防财政治理的主要矛盾是有限的资源和分布广泛的防务安全需要。考察国防预算的费用和效果要防止走向两个极端:一方面是可能从具体支出的费用,如人员工资、消耗的油料或行政管理费用等来考虑国防预算的收益,从而主观地借助于数量分析来估计国防预算的适当性;另一方面是把国家安全作为一个整体考虑,使得来自不同安全汇集的问题集合太宽泛,不能据此找到运行“国家安全”的单元内容。在这两种极端之间,可以按照预想的战争所能带来的最终结果,对费用和价值做出判断或做出定量的处理。

    国防能力最终表现在战斗力方面。总结战争发展的特点可以发现,不同时期的战争广度和深度深受当期社会生产力和运输能力的影响。同时,影响一次战争的结果最终决定力是战斗力,战斗力是全部军事准备的物资和参战人员的精神综合体现,一般战争的形式虽然经历时间较短,但总体战斗的发展不是顷刻判定的,因而战斗力的持续及加强不单是由战斗力决定的。此时的战斗力需要现时和后继的物质和精神的补充,这一阶段(包括最初战斗发生的阶段)所能实现的战斗力,可以用一个词“投射力”来定义。投射力是指对将要发生的战斗和已经发生的战斗所能投入的部分或全部的武装力量的能力,包括物质的和人员精神(根据战斗或战争规模的大小决定)的总称,因而参与一次战争的费用就可以用投射力的变化而定。投射力是一种意愿和行动综合的结果,只有在正确的预知和通往正确的目标上行进,投射力才具有一种不受外界影响的速度。国防财政治理的目标是确定发生极限规模战争的国防能力,如《军用》篇中规划了1万人规模的部队所需的武器装备配置。现代国防能力需要从作战单元投射的速度和投射的能量作为依据,根据实现军事任务的運输速度划分出一般装备配置、特殊装备配置和补充装备的配置,并且需要区分实现进攻和防御的各类装备的组合,最终规划出需要的国防财政支出。战争的胜负就体现在对武装力量的投送速度,投送速度越快,赢得战争的主动权就越大,但所需要的战争费用和技术也就越高。假定投射力S由物质P和精神L的集合乘以运输能力(代之以速度)V来决定,V的大小决定了投射力的大小,V越大,表明综合技术发展越发达。同时体现在费用中,V越大表明所需的费用呈几何倍数增长。表示成函数为:S=M(P,L)αVβ,其中,α和β的大小代表了对比敌人物质的和精神的大小与投射速度的快慢。战争费用的函数为:F=f(P,V),而一次战争的费用F也可以看成是投射力和生成一个单位投射力所需费用乘积的总和,公式表示为:F=Si*Fi。总结出一次战争可能需要的费用为进一步分析国防财政治理提供了分析依据。

    综上所述,国防财政治理应以建立强大国防能力为目标和轴心,以实施常态化军事行动任务为基础,以完善国防预算制度为主要内容,确保国防财政依法依规科学化运行,确保国防建设和经济建设效益最大化,确保应对包括极限规模下的所有战争取得胜利,为推动“一带一路”建设、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供安全保障,也为世界和平作出新的贡献。因此,国防财政治理应把握这样几条原则:一是国防财政规模要足够大,必要时还应超常规投入,确保国防资源配置充裕,促进国防能力特别是武器装备加快发展,逐步达到与可能的最强对手水平相当。二是建立现代的国防财政预算制度。国防财政预算的现代化特征必须符合现代预算制度,如建立跨年度预算平衡机制,对超预算的项目进行评估。预算授权具有法定属性,一经授权,就不会轻易更改。三是建立推动国防财政治理调整的动态组织结构,通过效费比判断国防财政支出是否达到预期目标。国防财政治理应注重国防能力优先级的分析,预测安全威胁带来的国防财政支出发生的变化,建立完善的组织协同机制,不断改进国防财政治理的标准化,设立周期性治理的重点项目审查与评估,依据安全环境的变化修正国防财政治理的运行机制。

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    [责任编辑、校对:叶慧娟]

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