一个学者眼中的高档社区的运作
时间：2020-04-28 09:02:05 来源：达达文档网 本文已影响 人 
瑞金街道所在区域历史上属于上海市最高档的居住区之一。商业繁华，文化气息浓厚，居民受教育程度高，住户经济条件好，人口同质性强，社会保障负担相对较轻。
居民委员会的体制改革
按照社会学的一般观点，这样一个对社区最低保障所需不多的群体对社区组织的关注度也不会很高。所以早在1998年底，瑞金街道决定在这样一个社区推进居委会向群众自治组织复归，瑞金街道将这一工作分为了四个步骤。
首先是职能分解。针对居委会承担过多任务的现实，通过给居委会减负，为居委会回归群众自治组织创造前提条件。具体做法是将居委会目前承担的职能按其属性分解为四部分:行政性事务、市场业务、公益或专业服务性质的事务、居民社区生活中的公共事务。除了那些仍然需要居委会来承担的工作，其他的事务就必须剥离。
第二是组织分立。着重解决这些剥离的职能由谁承担的问题。瑞金街道除了把小区管理中的“四保”还给物业管理公司、行政性事务还给政府之外，街道还专门成立了社区事务服务所，承接诸如收费、协助调查等劳务性事务，让居委会从庞杂而琐碎的事务中解脱出来。即使对于居委会自身的职能，也根据群众自治职能分解为决策、议事和执行三部分，分别交给居民会议、居委会和社区工作者来承担。居民会议由居民代表组成，讨论决定与居民利益有关的重大事情，正常情况下一年召开两次。居委会作为居民会议常设机构，负责落实居民会议的决定和处理日常事务，但主要是筹划，而不是操作。真正动手的是居委会聘用的社区工作者，他们的职责是“干事”。干事职位的出现，还较好地解决了传统居委会向更具有自治性质的居委会过渡中的两个重要问题，一是原本不属于本居民区居民的那部分干部如何安置的问题。二是居委会承担的许多工作很难完全分清到底是行政事务还是居民自己的事务，干事的存在为承担这类事务，维护城市基层管理的连续性和有效性提供了保障。正是这两个问题的解决，使居委会改制在技术上成为可能。
第三是程序调整。主要涉及居委会成员的产生过程。瑞金街道采取居民直接选举产生居委会成员的方式。街道专门制定了居委会选举办法，制作了选举工作的流程图。
第四是运作衔接。瑞金街道从居委会工作实际出发，设计了新体制运作的基本环节。比如，街道制定了《社区事务分类管理实施办法》，明确地规定了居委会、社区内群众组织和政府机构、企事业单位各自的工作职责，理清了事权关系，特别是明确了社区事务服务所（站）的性质和职责，对居委会的转制和减负起到了托盘的作用。
居民自治的日常运作
民主是一种体制，更是一种生活方式。瑞金街道的探索中最有代表性的是居民公约和社区听证会制度。
居民公约没有强制力，但有约束力。瑞金街道以相对独立、彼此熟识的人群为单位（最小的范围只有54个人），在讨论协商的基础上，制定了居民公约。公约的内容极其生活化，集中了大家认为最需要做到的事情，每个家庭都在公约上签了名。实践证明，由居民公约所形成的“公共权力”，在社区生活中确实发生了效力。
社区听证会是一种协商机制，它提供了一个居民与社区其他成员以及与政府协商磨合的渠道。这种方式体现出现代的“社会治理”基本精神，它不但有助于政府避免做事时“好心没好报”的尴尬，更有助于居民通过听证会，学会在自主的情况下协商和妥协的能力。
以领导人民当家作主为主题的社区党建
与社区建设要求相适应的组织体制
在瑞金街道，基本上形成了四种形态的党组织，自上而下分别为街道党工委、综合党委、居民区党支部和党员代表大会。
这四种形态有着非常明确的范围界定，整体上表现出一些重要的功能。比如，社区党组织对党员理论上达到了全覆盖，这意味着社区范围的党员，都可以在其中一个组织形态中找到自己的归属。更有意义的是，社区党组织已经形成了相对完整的网络，超出了行政架构的范围，形成了一个既与行政架构有所联系、又不完全重叠的党的组织体系，使党既能够依托行政架构，实施对社会的权力型领导，又能够以社会组织的形式，直接对基层生活实施权威性领导，这明显提高了党组织处理相关事务的能力。
民主和领导民主的能力养成
基层党组织为了成功地领导居民自治，必须具备民主的能力和领导民主的能力。瑞金街道从主动推进社区范围党组织网络内的民主运作着手，进行民主和领导民主的能力建设。
首先是发展组织间的平等关系。街道党工委要成为社区内各种组织的政治核心，首先必须成为各个党组织的核心，而在没有行政隶属关系的党组织之间建立的这种“核心关系”，必然是一种更带有平等意味的关系。比如，按照街道党工委的要求，瑞金街道的机关党委与社区党支部建立了结对关系，在有关的通知中，“联合”、“研讨”、“商讨”等词汇频繁出现，表明不同党组织之间存在着平等关系。
其次是贯彻了领导即服务的理念。街道党工委的核心地位是有上级文件作为依据的，但街道党工委并没有获得对其他党组织的任何实质性控制权。通过服务使自身“核心地位”得到认可，是街道党工委的一个合理的选择。因此，在瑞金街道党工委的文件里有不少“服务条款”，如“提供资源”、“发布信息”、“汇报情况”等等，可以看出党工委处理平等关系时的服务心态。
领导社区居民自治的实践
作为率先进行居委会直选试点的地区，瑞金街道特别重视党组织对居民自治的政治、思想和组织领导。通过选前动员、选中把关、选后扶持的方式，建立了完善的民主选举操作框架。
为了让居委会真正起到居民代表的作用，街道党工委特别重视直选居委会与居民的制度化联系，从社区调研到开会听取居民的意见，从信息公告到联系信箱和委员接待日，形成了一系列的工作程序和制度。选举制度的改革只是一个引子，真正的意义是最大范围的居民自主管理。疏通和拓展民意表达的渠道，才能使直选方式所追求的居民代表性得到真正体现。
塑造社区精神的文化建设
居民自我管理的落实，必须回答一个问题:“我干吗要自我管理？”所以，要实现自我管理，核心是树立一种社区精神。瑞金街道培养社区精神的成功之处在于坚持“虚事实做”，把培养社区精神同开展居民自治的“襁褓”中活动紧密地结合在一起。
共同精神
瑞金街道历来的“高档居住区”声誉，上海人推崇的“洋气”，都可以说是这种共同精神的基础。街道一方面充分利用历史文化作为营养基础的作用，催生共同精神的幼芽。香山居委是一个拥有众多历史文物的社区，居委干部通过组织社区文物知识比赛，激发了居民认识社区的热情，增强了居民对所在社区的认同感。另一方面大力开展实际的社区公共活动，从组织社区文体活动到先进人物“公告栏”等等，为共同精神创造发扬的空间。
自主精神
瑞金街道的居民经济状况普遍较好。但社区意义上的自我管理，不仅是居民对个人事务的自我料理，更是对公共事务的自主管理，社区为此设立了“点评台”，创造条件让居民对社区生活中涉及公共利益的事情品头论足。“点评台”成为居民关心社区事务、管理社区事务的一种方式，也成为培养自主精神和自我管理能力的方式。
志愿精神
传统的居住模式在瑞金街道仍然占据主体地位，居民交往比较密切，各类资源也多，人们都愿意为社区、为他人做点有益的事情。瑞金街道高度评价群众中潜在的这一需求，积极组织各种各类的社区活动和志愿者队伍，让有能力、有资源、有需要的居民走到一起来。热心公益的人多了，居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，就有了实际内容和活力。
进取精神
瑞金街道也有困难人群，也有帮助下岗人员找工作的任务。而人们需要解决的不仅是岗位，许多时候难的是解决他们的就业观念和依赖心理。街道要求机关和居委会用“一张嘴，两条腿，一颗心”为他们解决难题，这一张嘴就包括说服失业人员鼓起对待人生的勇气。
人本精神
瑞金街道也有曾经触犯法律或者行为影响社区生活的人员。对于这样的人员，社区的一个重要方法是把他们引入集体生活中来，让他们恢复常人的生活。居委会妇代主任与犯过经济错误的人员做朋友，引导她自尊、自立，并发挥她的特长，为社区宣传工作出力，最后促使她重新走上工作岗位。为转变一个孤单老太喜欢收集垃圾的“癖好”，社区做了两年的工作，从解除她的孤独感着手，最终使老太身心健康地“走出垃圾堆”。类似的事例不胜枚举，其中的共同之处在于让每一个社区成员能够作为一个完整的人享受社区生活。社区对居民体现出“家园”的亲情，居民就自然亲近社区，愿意参与到社区活动和事务中来。
自律与他律相结合的法制建设
法律说到底是一种他律的机制，而居民自治属于自律范畴或道德范畴。瑞金街道的法制建设体现了与居民自我管理相适应的“自律”与“他律”相结合、“守德”与“守法”相结合的特点。
居委会中的法律顾问
瑞金街道的巨五居委会9个委员中有2个法律工作者。一个是检察官，另一个是律师。熟悉法律的居委会委员能够较好地行使居民自治组织的职责。同时，对于社区中的各种问题，也有了依法处理的能力。巨五社区是一个主要为“石库门住宅”的老城区，家庭矛盾和邻里纠纷经常发生。法律工作者被选为居委委员后，居委会中有了法律顾问，矛盾和纠纷的处理就不再完全凭经验，而是首先依据法律。有了标准尺度，处理结果就容易得到尊重。居委会办事规范，也可以得到居民的认可和信任。
面向居民的法律服务
瑞金街道广泛开展社区法律服务，为居委会配备法律顾问，组织社区法律服务志愿者队伍，定时定点，帮助居民答疑解惑，必要时提供直接法律援助。社区中一些老人在住房、赡养等的权益方面得不到子女保障，原来被认作“家庭私事”，老人们忍气吞声。接受法律服务后，他们懂得了其中的道理，在居委会的帮助下，他们采取法律手段，维护了自己的权益。反过来，有些居民通过法律服务了解了有关法律规定之后，自己的不当行为也有了转变，从而使一些矛盾得到了消弭。法律服务在社区生活中，不但是是居委会解决社区矛盾的重要手段，也成了促进居民自我服务、自我管理和自我教育的重要手段。他律的法律产生了自律的效应。
刚柔相济的协调会
在刚性的法律与弹性的生活之间，往往会出现距离，法律的边界成为一个模糊区间。
瑞金街道的解决办法是，在法律许可范围内，由居委会做中介，引导当事者彼此协商，双方做出一定的妥协之后，达成协议，以自律弥补他律的盲点。
近年来，随着居民利益意识和维权意识的增强，由于兴建楼房或油烟污染等事由而造成的企业与居民的矛盾常有发生，而且往往演变成群体事件。遇到这种情况，居委会出面把双方代表召集起来，各自提出自己的要求和依据，社区法律顾问会依据适用法律给出基本判断，在此基础上，居委会对双方做工作，并参照双方要求的合理部分，提出折衷方案，最后达成一致意见。在这个过程中，法律的规定、居民的自我约束和居委会的调解都起了重要的作用。协调会使法律模糊的边界最终确定了下来。
从总体上看，瑞金街道的广义法制建设确实为社区居民自治提供了一个相对完整的规则体系，它将成为基层民主未来发展制度和文化的基础。
再造辉煌:瑞金街道社区建设面临的挑战与机遇
50余年的人事变迁，使街区的人口结构发生相当多的变化。为数不多的旧房简屋将拆除，拥挤不堪的花园洋房将被置换，随之而来的将是居民结构重新回归同质化和高档化，相应地，社区工作在内容和方式上则将走向单一化。老居民的大批搬迁，对社区文化将产生“断裂式”影响，瑞金街道至今为止所形成的、与居民直接有关的工作方式方法，也将经历一场彻底梳理:同未来居民生活结构和需求结构相吻合的内容和做法，会得到保留和发展，其余的则会逐渐弱化。社区需求内容上将趋于简单，而层次上将不断提高。
随着居民对基层生活中行政管理的需要和依赖的大幅度弱化，政府的负担将会减轻，职能会简化，而现有政府机构将显得多余，社区管理体制的真正改革将由此开始。
