从系统工程角度解决“三农”问题
时间：2021-09-26 16:38:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
“三农”问题包涵了农业生产、农民生活、农村发展中的一系列问题与矛盾，涉及到自然、经济、社会多个层面。“三农”问题的形成，是我国人多地少、小农经营、长期城乡分割和过度城市偏向型社会经济发展政策的结果。由于“三农”问题的复杂性和其形成的历史性，寄希望于短期内通过单项的农村改革来解决是不现实的。要全面解决“三农”问题，首先必须长期而不是短期地关注“三农”问题，从社会历史和国家安全的高度认识“三农”问题。其次，要鼓励开展深入研究，在学术界进行探讨。本文尝试采用系统工程的理论和方法，从农村自然-经济-社会复合系统的角度出发，提出“生态农村工程”的概念，期望对这一问题的解决有所帮助。
生态农村工程：解决“三农”问题的新思维
生态农村工程是指在国家宏观政策前提下，运用生态学、农学、经济学、系统学和社会学原理，通过对农村自然-经济-社会复合系统结构的优化设计，实现农业高效、农民增收、农村发展的目标。具体来讲，生态农村工程是指在研究农村自然-经济-社会复合系统农业自然资源（如光、温、水、气、土地、作物、牲畜等）和社会资源（如农业基础设施、农村劳动力等）合理配置和高效利用的基础上，通过对这一复合系统中的关节点的分析，提出重点工程来解决“三农”问题的一种思想模式。生态农村工程的具体内容包括８个方面。
一、农业产业化工程
小农生产与大市场的矛盾是中国农业市场化进程中的最大障碍，产业化方式通过将产、供、销联合起来则较好地解决了这一问题。依据区域资源优势或区位优势，确立农业发展的主导产业并相应发展与之相关的农产品加工业、销售业是生态农村工程的核心内容。农业产业化工程共分两个步骤。一是资源优势开发策略分析。根据研究区域光、温、水、土等自然资源条件以及资金、劳动力、区位、市场等社会经济条件，研究提出区域优势农产品开发战略。二是龙头企业的建立或引进。根据本区或相邻区域农产品类型，采取集资、贷款等多种筹资方式，积极发展农产品加工业或农产品流通业。需要特别强调的是，在搞生态农村工程时，并不一定非要在研究区内培育出一个甚至几个龙头企业来，如果能作为产品或原料基地的形式加入到其他地区的龙头企业中去，也符合生态农村的要求。如寿光周边县市在搞蔬菜产业化发展时，就可以直接以寿光蔬菜批发交易市场为龙头来发展生产，而没有必要自己再建立批发交易市场。
二、农业生态工程
农业生态工程是指以实现生态环境良性循环和提高农业资源利用效率为目标的生态、生产建设。农业生态工程也分为两个步骤。一是农村生态环境问题（这里是指自然生态环境问题）分析。从可持续发展的角度，对区域内农业生产、农民生活所导致的环境破坏、资源浪费或不可持续利用等进行分析评价。二是生态环境治理对策分析。根据生态环境问题状况，确定治理对策。环境治理对策可分为两种，一种是纯生态／纯环境治理对策（如禁止使用高毒、高残留农药，生态退耕等），另一种是生产性治理对策（如秸秆、牲畜废弃物的资源化利用技术等）。在一些生态环境较为恶劣的地区，农业生态工程必须采用两种治理对策并重的方式；在一些生态环境问题不太突出的地区，农业生态工程则可采用生产性治理对策为主、纯生态治理对策为辅的方式。
三、农民就业工程
千方百计实现剩余劳动力就业是生态农村建设所面临的头等大事。农民就业工程也分为两个步骤。一是农村实用技术培训。采用国家资助、集体扶持和个人缴费的方式开办农民学校，重点选择一些简便易学、实用性强的技术对广大农村剩余劳动力进行再就业培训，如保护地种植技术、特种养殖技术、制沼技术、焊工、建筑、汽车驾驶、机动车维修、理发、缝纫、家政服务等，使这些剩余劳动力在走向新的工作岗位之前能有一技之长。二是就业信息收集与发布。由地方政府出资建立村级或乡镇级就业信息中心，定期向辖区内村民公布劳动力需求信息。需要指出的是，这种就业信息中心应当是一种以服务农民为主、以盈利为辅的机构，与社会上的职业介绍所等中介机构有所区别。
四、农民组织化工程
农户或公司频繁出现的违约已经成为当前“公司＋农户”型产业化模式的普遍现象，当违约现象出现时，面对强大的龙头公司，毫无组织性和经济力量薄弱的农民很难在对簿公堂时获胜；而面对成千上万的农户，龙头企业也不可能将他们都告上法庭。如果农民能形成自己的组织，则对于企图违约的农户将产生一种内在的约束力；而当企业违约时，也可由组织的负责人出面与龙头企业进行谈判或诉诸法律，从而有力维护农户的合法权益，促进农业产业化的健康发展。另外，农民组织化程度的加强在监督村干部行为和协调干部与农民矛盾问题上也将发挥重要作用。政府应当鼓励或直接帮助农民成立自己的组织。在我国成立农民组织并不是从零做起。从政府性组织来看，我国有农业技术推广站，从中央直到全国各个乡镇组织严密；从非政府性组织来看，我国有中国农学会等涉农组织，拥有遍布全国各地和涉及农业生产各个领域的会员；从各地生产实践看，我国一些地方已经出现了一些运行效果良好的农民协会、农业生产联合会、合作社等农民组织，为建立全国性的农民组织积累了宝贵的经验。只要国家在政策上给予鼓励，资金上给予扶持，通过对上述各种组织的组合改造，形成全国性农民组织是可行的。
五、农村社会保障工程
农村人口缺乏应有的社会保障体系是“三农”问题中较为突出的方面，也是阻碍我国农村经济社会发展的关键。农村社会保障体系的发展应遵循以建立农村人口社会保障制度为起始点，以实现全民社会保障制度一体化为终结点的原则，即在社会经济发展到一定程度后，将农村社会保障体系与现行城镇社会保障体系统一起来。当前一段时期，农村社会保障工程的重点是研究解决流动人口的参保问题。我国目前有１亿多的流动人口，他们当中的绝大多数来自农村，并且有许多人是常年外出和举家外出，按目前推行的农村社会保障制度，他们需要回到户籍注册地去参保，这显然是行不通的。另外，这些流动人口处于身份转换阶段（由农业户口向城镇户口转变），而城镇社会保障体系又与农村社会保障体系是两个系统，如何解决参保人在身份转换后相应的社会保障转换也是一个棘手的问题。因此，农村社会保障工程还必须与户籍制度改革协同进行。
六、农村土地改革工程
在我国，土地对于农民不仅是生产资料，同时也担负着社会保障的功能，这是我国政府强调长期坚持土地家庭联产承包制度的原因。但是，一家一户高度分散的土地经营制度对农业现代化的制约作用也是显而易见的。特别是在当前农业日益市场化和国际化的趋势下，千家万户的小农在风云变幻的市场面前更显得力不从心。越来越多的农民开始将非农就业作为他们发家致富的门路，而对于农业生产的激情正在丧失。在这种情况下，改革土地制度，尤其是在农村经济较为发达地区的土地制度，对于重新唤起农民对农业生产的热情和促进农业现代化建设极为重要。然而，由于土地在我国担负着稳定农村社会的作用，因此土地制度改革必须因地制宜地稳步进行，不能操之过急。
七、农村管理体制改革工程
当前我国已经加入了ＷＴＯ，农业的市场化和国际化速度在加快。然而，要建立和发展与国际市场接轨的现代化外向型农业，就必须有一批懂技术、懂管理、善于根据国际市场信息组织生产的知识型农民和农村管理干部队伍，而目前我国由老弱病残组成的农业生产队伍和只有小学、初中文化水平人士组成的农村基层管理干部队伍，注定了中国农业难以在国际化进程中处于有利地位。中国农业与农村的发展亟待人才回流。为此，必须对当前臃肿且素质较低的乡村管理干部队伍进行改革。乡镇政府要严格落实定编定岗制度，逐步放开乡镇级的信用社、供销社、粮站、农机站、农技站等涉农部门，将它们逐步推向市场，让它们在市场中发展。村级行政管理体制改革的方向是在行政村设立专职干部岗位，面向社会招聘有志于农村发展的知识型人才，促进一批懂技术、有市场观念、思路开阔的年轻人到乡村发展事业。同时，要辅以村庄合并、村两委干部缩减等配套改革。
八、农村集体经济工程
农业产业化发展、农村生态环境治理、农民就业培训、农民组织日常运行以及农村社会保障体系建设均离不开地方政府，尤其是乡村政府的财政支持。另外，农村道路、水利设施、教育设施、医疗卫生设施等是限制农村整体发展的刚性约束，尤其是在偏远山区，医疗卫生设施落后已经上升到直接威胁农民生存与健康的程度。这些基础设施的建设也需要集体经济具有较强的实力。发展集体经济，扭转村村欠债、乡乡收不抵支的现象，对于“三农”问题的彻底解决意义重大。不过，如何才能恢复集体经济实力，尤其是中西部落后地区的集体经济，尚需要更多的理论与实践探索。
生态农村工程各项措施间的关系
上述８项工程措施是庞杂的“三农”问题中的关节点内容，是研究和解决“三农”问题的出发点和着力点。各项工程措施之间又
是彼此影响、互为反馈的。如一个地区农业产业化的发展对农村集体经济的恢复具有正效应；当一个地区的集体经济力量加强后，必然会加大对农业基础设施建设的投资力度；而农业基础设施又是一个地区农业产业化发展的硬环境。再如，农村社会保障体系的发展将使耕地的社会保障功能弱化，从而促进土地流转合并实现规模经营；土地规模经营又有利于农业产业化的发展。
生态农村工程的８项具体内容又是同等重要，缺一不可的，它们共同构成了一个完整的系统工程，缺少任何一个方面都会影响到“三农”问题的彻底解决。但是，在不同地区或同一地区的不同时期，由于“三农”问题的具体表现不同，生态农村工程也应当有所侧重。如在水土流失严重的黄土高原区，农业生态工程应当是生态农村工程的重点；在以外向型农业为特点的沿海发达地区，农业产业化和农民组织化应当成为生态农村工程的重点；在一些农民负担沉重、干群矛盾较为紧张的地区，农民组织化工程和农村管理体制改革工程是生态农村工程的重点。
生态农村工程：解决“三农”问题的新思维
生态农村工程是指在国家宏观政策前提下，运用生态学、农学、经济学、系统学和社会学原理，通过对农村自然-经济-社会复合系统结构的优化设计，实现农业高效、农民增收、农村发展的目标。具体来讲，生态农村工程是指在研究农村自然-经济-社会复合系统农业自然资源（如光、温、水、气、土地、作物、牲畜等）和社会资源（如农业基础设施、农村劳动力等）合理配置和高效利用的基础上，通过对这一复合系统中的关节点的分析，提出重点工程来解决“三农”问题的一种思想模式。生态农村工程的具体内容包括８个方面。
一、农业产业化工程
小农生产与大市场的矛盾是中国农业市场化进程中的最大障碍，产业化方式通过将产、供、销联合起来则较好地解决了这一问题。依据区域资源优势或区位优势，确立农业发展的主导产业并相应发展与之相关的农产品加工业、销售业是生态农村工程的核心内容。农业产业化工程共分两个步骤。一是资源优势开发策略分析。根据研究区域光、温、水、土等自然资源条件以及资金、劳动力、区位、市场等社会经济条件，研究提出区域优势农产品开发战略。二是龙头企业的建立或引进。根据本区或相邻区域农产品类型，采取集资、贷款等多种筹资方式，积极发展农产品加工业或农产品流通业。需要特别强调的是，在搞生态农村工程时，并不一定非要在研究区内培育出一个甚至几个龙头企业来，如果能作为产品或原料基地的形式加入到其他地区的龙头企业中去，也符合生态农村的要求。如寿光周边县市在搞蔬菜产业化发展时，就可以直接以寿光蔬菜批发交易市场为龙头来发展生产，而没有必要自己再建立批发交易市场。
二、农业生态工程
农业生态工程是指以实现生态环境良性循环和提高农业资源利用效率为目标的生态、生产建设。农业生态工程也分为两个步骤。一是农村生态环境问题（这里是指自然生态环境问题）分析。从可持续发展的角度，对区域内农业生产、农民生活所导致的环境破坏、资源浪费或不可持续利用等进行分析评价。二是生态环境治理对策分析。根据生态环境问题状况，确定治理对策。环境治理对策可分为两种，一种是纯生态／纯环境治理对策（如禁止使用高毒、高残留农药，生态退耕等），另一种是生产性治理对策（如秸秆、牲畜废弃物的资源化利用技术等）。在一些生态环境较为恶劣的地区，农业生态工程必须采用两种治理对策并重的方式；在一些生态环境问题不太突出的地区，农业生态工程则可采用生产性治理对策为主、纯生态治理对策为辅的方式。
三、农民就业工程
千方百计实现剩余劳动力就业是生态农村建设所面临的头等大事。农民就业工程也分为两个步骤。一是农村实用技术培训。采用国家资助、集体扶持和个人缴费的方式开办农民学校，重点选择一些简便易学、实用性强的技术对广大农村剩余劳动力进行再就业培训，如保护地种植技术、特种养殖技术、制沼技术、焊工、建筑、汽车驾驶、机动车维修、理发、缝纫、家政服务等，使这些剩余劳动力在走向新的工作岗位之前能有一技之长。二是就业信息收集与发布。由地方政府出资建立村级或乡镇级就业信息中心，定期向辖区内村民公布劳动力需求信息。需要指出的是，这种就业信息中心应当是一种以服务农民为主、以盈利为辅的机构，与社会上的职业介绍所等中介机构有所区别。
四、农民组织化工程
农户或公司频繁出现的违约已经成为当前“公司＋农户”型产业化模式的普遍现象，当违约现象出现时，面对强大的龙头公司，毫无组织性和经济力量薄弱的农民很难在对簿公堂时获胜；而面对成千上万的农户，龙头企业也不可能将他们都告上法庭。如果农民能形成自己的组织，则对于企图违约的农户将产生一种内在的约束力；而当企业违约时，也可由组织的负责人出面与龙头企业进行谈判或诉诸法律，从而有力维护农户的合法权益，促进农业产业化的健康发展。另外，农民组织化程度的加强在监督村干部行为和协调干部与农民矛盾问题上也将发挥重要作用。政府应当鼓励或直接帮助农民成立自己的组织。在我国成立农民组织并不是从零做起。从政府性组织来看，我国有农业技术推广站，从中央直到全国各个乡镇组织严密；从非政府性组织来看，我国有中国农学会等涉农组织，拥有遍布全国各地和涉及农业生产各个领域的会员；从各地生产实践看，我国一些地方已经出现了一些运行效果良好的农民协会、农业生产联合会、合作社等农民组织，为建立全国性的农民组织积累了宝贵的经验。只要国家在政策上给予鼓励，资金上给予扶持，通过对上述各种组织的组合改造，形成全国性农民组织是可行的。
五、农村社会保障工程
农村人口缺乏应有的社会保障体系是“三农”问题中较为突出的方面，也是阻碍我国农村经济社会发展的关键。农村社会保障体系的发展应遵循以建立农村人口社会保障制度为起始点，以实现全民社会保障制度一体化为终结点的原则，即在社会经济发展到一定程度后，将农村社会保障体系与现行城镇社会保障体系统一起来。当前一段时期，农村社会保障工程的重点是研究解决流动人口的参保问题。我国目前有１亿多的流动人口，他们当中的绝大多数来自农村，并且有许多人是常年外出和举家外出，按目前推行的农村社会保障制度，他们需要回到户籍注册地去参保，这显然是行不通的。另外，这些流动人口处于身份转换阶段（由农业户口向城镇户口转变），而城镇社会保障体系又与农村社会保障体系是两个系统，如何解决参保人在身份转换后相应的社会保障转换也是一个棘手的问题。因此，农村社会保障工程还必须与户籍制度改革协同进行。
六、农村土地改革工程
在我国，土地对于农民不仅是生产资料，同时也担负着社会保障的功能，这是我国政府强调长期坚持土地家庭联产承包制度的原因。但是，一家一户高度分散的土地经营制度对农业现代化的制约作用也是显而易见的。特别是在当前农业日益市场化和国际化的趋势下，千家万户的小农在风云变幻的市场面前更显得力不从心。越来越多的农民开始将非农就业作为他们发家致富的门路，而对于农业生产的激情正在丧失。在这种情况下，改革土地制度，尤其是在农村经济较为发达地区的土地制度，对于重新唤起农民对农业生产的热情和促进农业现代化建设极为重要。然而，由于土地在我国担负着稳定农村社会的作用，因此土地制度改革必须因地制宜地稳步进行，不能操之过急。
七、农村管理体制改革工程
当前我国已经加入了ＷＴＯ，农业的市场化和国际化速度在加快。然而，要建立和发展与国际市场接轨的现代化外向型农业，就必须有一批懂技术、懂管理、善于根据国际市场信息组织生产的知识型农民和农村管理干部队伍，而目前我国由老弱病残组成的农业生产队伍和只有小学、初中文化水平人士组成的农村基层管理干部队伍，注定了中国农业难以在国际化进程中处于有利地位。中国农业与农村的发展亟待人才回流。为此，必须对当前臃肿且素质较低的乡村管理干部队伍进行改革。乡镇政府要严格落实定编定岗制度，逐步放开乡镇级的信用社、供销社、粮站、农机站、农技站等涉农部门，将它们逐步推向市场，让它们在市场中发展。村级行政管理体制改革的方向是在行政村设立专职干部岗位，面向社会招聘有志于农村发展的知识型人才，促进一批懂技术、有市场观念、思路开阔的年轻人到乡村发展事业。同时，要辅以村庄合并、村两委干部缩减等配套改革。
八、农村集体经济工程
农业产业化发展、农村生态环境治理、农民就业培训、农民组织日常运行以及农村社会保障体系建设均离不开地方政府，尤其是乡村政府的财政支持。另外，农村道路、水利设施、教育设施、医疗卫生设施等是限制农村整体发展的刚性约束，尤其是在偏远山区，医疗卫生设施落后已经上升到直接威胁农民生存与健康的程度。这些基础设施的建设也需要集体经济具有较强的实力。发展集体经济，扭转村村欠债、乡乡收不抵支的现象，对于“三农”问题的彻底解决意义重大。不过，如何才能恢复集体经济实力，尤其是中西部落后地区的集体经济，尚需要更多的理论与实践探索。
生态农村工程各项措施间的关系
上述８项工程措施是庞杂的“三农”问题中的关节点内容，是研究和解决“三农”问题的出发点和着力点。各项工程措施之间又
是彼此影响、互为反馈的。如一个地区农业产业化的发展对农村集体经济的恢复具有正效应；当一个地区的集体经济力量加强后，必然会加大对农业基础设施建设的投资力度；而农业基础设施又是一个地区农业产业化发展的硬环境。再如，农村社会保障体系的发展将使耕地的社会保障功能弱化，从而促进土地流转合并实现规模经营；土地规模经营又有利于农业产业化的发展。
生态农村工程的８项具体内容又是同等重要，缺一不可的，它们共同构成了一个完整的系统工程，缺少任何一个方面都会影响到“三农”问题的彻底解决。但是，在不同地区或同一地区的不同时期，由于“三农”问题的具体表现不同，生态农村工程也应当有所侧重。如在水土流失严重的黄土高原区，农业生态工程应当是生态农村工程的重点；在以外向型农业为特点的沿海发达地区，农业产业化和农民组织化应当成为生态农村工程的重点；在一些农民负担沉重、干群矛盾较为紧张的地区，农民组织化工程和农村管理体制改革工程是生态农村工程的重点。
