开发区土地集约利用研究--以_市开发区为例

    摘要：在__市金山桥、铜山、新沂、邳州开发区各行业的土地利用调查数据的基础上，选取相应的评价指标体系，运用层次分析法求得权重构建模型，分析__市开发区土地集约利用的总体情况 根据定量化结果和实际情况，提出__市开发区科学合理利用土地的途径和措施。
关键词：开发区；土地集约利用；
开发区是一种特殊的经济区，可以带动本地区及国家的经济发展。世界上建立各种类型的“开发区”已有上百年的历史，我国开发区创办时间虽然不长，但取得了举世瞩目的成绩，使我国成为继美国之后的世界第二外资利用大国，开发区已成为我国经济和社会发展新的增长点【I】。
__市位于苏、鲁、豫、皖四省交界处，沿海开放地带与亚欧大陆桥和环渤海经济区与长江三角洲经济区的结合部，东襟淮海，西接中原，南屏江淮，北扼齐鲁，素有“五省通衢”之称。因此，分析__市开发区土地集约利用状况，对促进东陇海产业带以及整个淮海经济开发区土地集约利用都具有一定的现实意义袭裴州 吴市群开 ’誊 磊君例
一
、开发区土地利用概况
随着改革开放的深化和__经济的进一步发展，__的开发区从无到有、由少变多、由弱变强。到目前为止，__市经省政府批准共设立了8个经济开发区，并从单一的经济技术
开发区发展到外向型农业综合开发区等各种类型的开发区并存的局面。
经营活力充足、产业特色鲜明的开发区和工业集中区，壮大了第二产业，改变了过去以第一产业为龙头的畸形国民经济结构，带动了农民向县城和小城镇流动和集中，同时又为第
三产业的发展奠定了基础。仅2004年，金山桥、铜山、新沂三个开发区就实现GDP35．5437亿元，工业增加值29．7536亿元，财政收入4．609亿元，实现利税17．1147亿元。
“十五” 以来__市的经济开发区，在加速发展的同时，土地利用的面积也大大扩展，截止2003年底，__市开发区的占地面积为6985．23lhm ，其中金山桥经济开发区，实际用地面积达到2590 hm ，远远超过其他开发区627．89 hm 的平均用地面积。从用地的情况来看，73％ 的符合土地利用总体规划和城市总体规划，27％的不符合土地利用总体规划但符合城市总体规划。说明__市开发区的用地基本符合法律规定，27％不符合主要是由于两规划本身的衔接所致(表1)。
表1 __市各开发区占地基本概况
资源调查与评价
注：I开发区规划用地既符合土地利用总体规划，又符合城市总体规划部分的面积(hm )；
Ⅱ开发区规划用地不符合土地利用总体规划，符合城市总体规划部分的面积(hm )：
Ⅲ开发区规划用地既不符合土地利用总体规划，又不符合城市总体规划部分的面积(hm )。
二、土地集约利用情况分析
通过开发区工业企业土地集约利用的调查和研
究，建立起开发区集约利用量化管理指标，对不同行
业土地集约利用度有定量化的认识。在指导开发区
产业布局时，可以根据这个标准，实行高科技、低能
耗、低污染企业优先进区的政策，对申请人园的用地
企业综合考虑将企业用地数量与企业投资密度、科
技含量、土地产出率挂钩，吸引占地少、技术含量高、
产值及附加值高的企业，最大限度地提高单位面积
的利用率。
(一)土地集约利用评价方法
以__金山桥、铜山、新沂和邳州四个有代表
性的经济开发区为例，分析开发区土地利用的总体
情况， 并按照最新的国民经济行业分类(GB／T
4754—2002)按30个类型确定控制指标。根据开发
区的实际情况，在分析确定开发区发展趋势如开发
区适度规模的基础上，从土地利用程度、土地投入
程度、土地产出效率三个方面进行分析，选择适合
于开发区的指标，运用容积率、单位面积职工人数、
行政办公及生活服务设施用地比重、绿化率、投资
强度、地均产值、地均利税来衡量利用程度。然后运
用层次分析法(AHP法)，赋予权重来衡量土地集
约利用度，最终实现对土地集约利用的定量评价
(表2)。
表2 开发区土地集约利用度评价指标体系[2--3]
(二)土地集约利用评价
1．评价模型。通过调查__市4个开发区内
各行业的生产经营和土地利用状况，汇总各行业
数据，利用层次分析法对7个土地集约利用的控
制指标(容积率、行政办公及生活服务设施用地比
重、绿化率、投资强度、地均产值、地均利税)确定
其权重，通过模型定量出其土地利用集约度。其模
型为：
ECL。=ΣUi~Wf
式中：ECL。为土地集约利用程度综合指数；U。为某
一评价项目数值；Wi为该评价项目权重。其中：
Ui=ΣviXW
式中： 为某一评价指标值； 为该评价指标权重【3J。
2．数据的处理。__市是以工业为主的城市，
截止2004年底，仅金山桥、铜山、邳州、新沂4个开
___
国士谤活科丛管理
发区拥有工业企业1433家，工业项目占开发区总
建设项目的71．1％ ，工业项目完成投资额占总投
资额的73％ ，根据模型可计算出各行业土地利用
集约度(表3)。
表3 金山桥、铜山、新沂、邳州经济开发区土地集约利用程度综合指数【 】
行业名称
金山桥 铜山
土地利用集约度
新沂 邳州
农副食品加工业
食品制造业
饮料制造业
纺织业
纺织服装鞋帽制造业
皮革，毛皮，羽绒及其制品业
木材加工及竹，藤，棕，草制品业
家具制造业
造纸及纸制品业
印刷业，记录媒介的复制
文教体育用品制造业
化学原料及化学制品制造业
医药制造业
橡胶制品业
塑料制品业
非金属矿物制品业
有色金属冶炼及压延加工业
金属制品业
通用设备制造业
专用设备制造业
交通运输设备制造业
电气机械及器材制造业
通信设备、计算机及其他电子设备制造业
仪器仪表及文化， 办公用机械制造业
工艺品及其他制造业
废弃资源和废旧材料回收加工业
0．37
0．34
0-35
O．42
0-38
(三)评价结果分析
从表3中可看出，__市开发区总体土地利
用集约度都处于相对较低的水平，综合指数值大
部分在0．3～0．5之间。这主要是由于开发区中机
械产业拥有比例较大，仅金山桥开发区机械行业
就占到76％ 。这些工业企业主要受计划经济体制
的制约及国有土地无偿划拨制度的影响，工业厂
区占地面积较大，土地利用率低。另一方面由于
机械等大型设备或精度方面对厂房和场地有特殊
要求， 只能建设单层厂房并要求一定数量的退
场，其建筑容积率偏低，总的来说用地效益不高。
但是由于机械是开发区主导产业，因此政府应该
采取措施制定合理的政策来发展这个产业。对于
大型机械产业， 由于上交利税较高，地方政府有
利可图，在未来相当长的时间里，政府可能促使
更多机械产业的引进，所以应提高机械产业内部
土地利用率，争取达到双赢—— 政府获利和土地
更高效利用。
从各行业情况来说，由于各个行业集约度相差
较大，内部可供挖潜的大小和方向也不同。在这31
个行业中，农副食品加工业、木材加工及竹、藤、棕、
草制品业、医药制造业、食品制造业、通信设备、计
数一
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___
算机及其他电子设备制造业是土地集约利用综合
指数值位于前5名的行业；利用集约度最低的为电
气机械及器材制造业，仅为0．32，大大低于其他行
业土地利用集约度。因此__市未来一段时间的产
业导向是：①加快工业区基础设施与投资环境建
设，加大投资力度，扩大招商引资和生产规模，大力
发展电子及相关高技术密集型产业，食品、服装、皮
革、金属也应该适当加以发展；② 抬高门槛，控制
新的纸制品、皮革、毛皮、羽绒及其制品业生产企业
进区，对于已经在区内的企业要严防其大面积扩
张，坚决少批地。另外加快旧城改造进程，搬迁污染
工业，合理安排中心城区老工业用地的土地用途置
换，发挥土地集约利用潜力；③机械生产要注意其
企业的土地利用状况，少批地，改变企业经营方式，
促使其内部挖潜，由粗放型向集约型转变，合理调
整用地结构与紧凑布局，提高现有土地利用率。另
外要优化其内部结构，以大型骨干企业配置为中
心，发展横向综合开发的企业群，形成规模效应，以
提高工业容积率与集聚度。
从4个开发区总体情况来看(表4)，平均集约
用地指数最高的金山桥开发区为0．46； 铜山为
0．44；邳州为0．40；新沂最低为0．37。这主要是因为
金山桥和铜山经济开发区成立时间早，而且距__
市主城区近，工业区已具备相当的集聚规模，加之
土地投入力度大，内外交通便利、基础设施配套良
好，因而土地集约利用程度相对高。邳州和新沂两
个开发区相比之下各方面均不及金山桥和铜山，所
以平均集约用地指数略差。
表4 四个开发区平均集约用地指数
三、科学利用土地的途径和措施
(一)加强项目的审核力度
从目前__市开发区的情况看， 已经进园和
即将进园的项目中，民营小企业、传统加工业、劳
资源调查与评价
动密集型企业较多，实力较弱，但掌握市场的能力
较强，发展势头较好，招商的难度相对较小，管理
也较容易，这主要得利于苏南的产业转移。据江苏
省苏北办的统计数字显示，仅2004年，苏南地区
向苏北地区提供帮扶资金达1．14亿元，同时，通过
产业转移，苏北地区从苏南实际引资30．8亿元[5】。
因此__市应该抓住机遇，加快吸引苏南民营资
本的投资。
__市开发区里外资企业、国内大型企业、高
科技企业数量少，这是由于限制因素多，致使招商
难度大、周期长，其真实的投资意向及诚意和投资
规模也不易把握。如金山桥的台湾大东钢铁、泉山
区的观音药谷、矿大科技园等项目几年来“只闻楼
梯响，不见人下来”，其实际投入资金微乎其微，有
些项目似有圈地及“钓鱼”之嫌。因此，今后应该加
强对项目的审核力度，加速吸引苏南产业转移，对
一些没有真实投资意向的项目坚决取缔，防止国
有资产流失。
(二)培植合理的产业结构
根据各行业土地集约利用综合指数值的大小
和资源消耗情况，进行产业调整，制定鼓励和抑制
有关产业发展的政策。具体根据不同产业项目性质
采取差别供地政策来促进土地集约利用和产业层
次的提升。另外，要因地制宜，在体现集约用地管理
的同时，充分考虑不同地区、不同行业工业建设项
目用地的实际情况，在制定投资强度、容积率等具
体控制指标时分类控制，不搞“一刀切”。
__市经济技术开发区现时鼓励发展的产业
主要是一些符合环保要求、具有较高技术含量的各
类传统型产业，同时还有一些新型产业如计算机及
其相关产品和电子元器件产业，包括半导体、微电
子、光电子、软件、网络、汽车电子产业及通信器材；
汽车零部件为主的机械产业，机电一体化、节能环保
设备、大型模具、模架及其延伸产业；生物科技、生命
科学、生物制药；轻工、纺织、特色食品等。现时政府
鼓励发展的产业如电子、计算机、生物科技、食品、服
装等均是土地集约利用程度相对较高的产业，在以
后的发展中应继续加以引导，实行更优惠的政策吸
引以上产业，形成开发区特有的产业集聚群。
___
回土碴活科磕笤理
(三)提高工业用地的集约化程度
努力提高单位面积工业用地的投人和产出水
平，实现土地集约化利用。加强对工业用地集约化
水平的追踪调查和考评奖惩工作。
在可行性研究或初设阶段，严格审查工业项
目用地的效率、定额和用途。按照产业政策、投资
额、投资密度、单位面积的销售收入和税收、从业人
员数量及用地定额标准合理确定供地量，并按照合
同投资进度供地。对未按进度完成投资的，要依法
或按合同收回土地。提倡有条件的园区建设多层标
准厂房，鼓励中小型项目进标准厂房。
(四)控制土地供应总量。转变供地方式
控制土地供应总量，在存量土地未充分利用之
前，绝不新征新占用地。在引进项目时，加强对用地
项目的审批、审核。确定项目用地规模时，可以聘请
相关专家，根据项目的性质、规模、投资量的大小、
土地产出率等各项指标，综合确定项目用地规模。
用地项目选址时，应正确处理好项目用地需要与严
格执行规划的矛盾。各开发区可根据自身发展的实
际需要，依据开发区建设规划和土地利用总体规
划，每季度申请周转用地指标，经市国土部门批准
后，按进入园区项目的用地定额标准先行供给项目
单位使用，以保证进入园区项目可以随用随供、边
批边用，缩短用地审批周期。
与此同时，还必须根据项目的不同情况及客商
的不同需求，灵活转变供地方式，可采取在开发区建
好标准厂房，提供企业使用；将开发区土地出租给企
业，由企业自建厂房，满足其生产的需要；或者请投
资商根据他们的需要参与设计、建设，投资商提出建
筑设计要求，开发区负责设计、施工、监理。从而较好
地避免楼房和土地闲置问题。
(五)改善区内投资环境
一切为企业的发展服务，改善区内投资环境，
增强客商的投资信心，应是开发区建设的基本思
路。今后的开发区建设应逐步改变招商引资的思
路，应主要依靠完善的法律法规体系，高水平的办
事效率，优质的服务，不断增加开发区的吸引力和
竞争力，而不是主要依靠优惠政策招商引资。在建
立和完善支持开发区发展的各类支撑服务机构的
同时，还应建立与开发区相关的服务配套企业，如
信息服务、物业管理服务、社区生活服务、环境美
化服务等企业，使开发区的服务设施软环境与基
础设施的硬环境相益得彰，充分发挥土地的增值
效益和增值潜力。
参考文献：
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com／xin wen zhong xin／2005—03／14／content
_
38687 1 1．htm
A Study of Intensified Land Use of Development Zones in Xuzhou
CHEN Cheng．WU Qun WANG Nan-jun
(College of Public Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing，2 1 0095，China)
Abstract：Based on the land use data of development zones in Xuzhou City，this paper mainly discusses the evaluation of the inten。
sified land use of develoDment zones．The evaluation indictors are selected，the evaluation model is set up，and the indictor weights
are established bv AHP analysis method． According to the result of intensified land use evaluation and the practical situation，the
paper presents the approaches and measures of intensified land use in development zones．
Key words：development zone；intensified land use；evaluation；Xuzhou City
___