试论提高公务员素质关健在于提高法律意识

         一、引言
        公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家负担工资福利的工作人员。是机关中最活跃的因素，现代文明机关的创建成功与否，政务环境优化与否，很大程度上取决于公务员的素质能否提高。自从“依法治国”被确定为我国的治国方略以来，社会各界经过研讨，已就“依法行政是依法治国的核心”、“行政法治是依法治国的根本原则”形成共识。依法行政不仅要有健全的公务员制度，更要有公务员自身的高素质。而法律意识是公务员素质中基本的素质。公务员直接面对相对人（即行政管理中的被管理者），代表政府的形象，其法律意识水平直接影响人民群众对法律的信仰和对政府的信任。因此，本文所讨论的问题就是怎样从法律意识上来提高公务员的素质的问题。
 　　  二、公务员素质的构成
 　   （一）思想政治素质。公务员不同于普通职业的工作人员，公务员的思想政治素质也因其特殊的工作而相应的有特殊要求。在机关工作的公务员，直接参与国家政策、法律、法规、制度的制定或执行，手中或多或少都有一定的权力，这就要求公务员具有较高的思想政治素质，要有坚定的政治立场、坚定的共产主义信念，要深刻理解党和国家的大政方针、基本路线，并把这些贯穿到现实工作中去。在活动中要敢为人先，争做创建活动的“标兵”。
 　  （二）职业道德素质。公务员的工作性质对其职业道德的要求更加苛刻，作一名公务员要时刻把国家的、社会的、集体的、人民的利益放在第一位，做好人民的勤务员，工作中要做到敬业务实、实事求是、清正廉洁、公正无私、遵纪守法、坚持原则、团结协作、顾全大局，现代文明机关的建设最终要体现在广大公务员身上，政务环境的优化要通过公务员的努力来实现，这些都离不开公务员的职业道德素质的提高。
 　   （三）科学文化素质。公务员的工作看似单一工作的简单重复，其实不然，随着时代的进步，社会、经济、政策等大环境的逐渐变化，公务员的工作内容也在与时俱进，要想把工作做得更好，基本的科学文化素质是必不可少的，尤其是语文、数学、英语、政治、历史、法律、经济学、管理学等方面的知识，几乎每个部门的公务员都应该掌握。
 　  （四）心理素质。公务员的工作必不可少的要与外界的人和事打交道，是否能高质量的完成工作任务，心理素质有非常关键的作用。总的来说，公务员要有一种正常的心态来对待工作，也就是说，不管面对的是什么样的人，都应该保持不卑不亢；不管多么着急的事情，都应该沉下心来冷静处理；不管生活中发生了什么不愉快的事情，都不应该把情绪带到工作中去；不管遇到了多么困难的事情，都不应该退缩。只有这样，公务员才能适应繁杂的机关工作，才能以饱满的热情投身到现代文明机关创建活动。
 　  （五）业务素质。机关的各个岗位，对于公务员业务素质的要求有很大差异，有些基本的业务素质是每个公务员所必须具有的，如：哲学常识、经济常识、法律常识、行政管理相关知识、公文写作与处理相关知识以及英语、计算机、电子政务等知识，其他涉及各行业、各部门的专业知识、专业技能、行业法律法规、机关业务相关常识则需要针对具体情况逐一掌握到位。只有全面掌握了这些基础的业务素质，才能为人民群众提供满意的服务。
          三、当前公务员在工作中存在的问题
          从近几年公务员在执法实践中出现的问题，我们清醒地看到这样一种现实；公务员的法律意识远远没有达到依法治国，依法行政的要求。问题主要表现在以下三种类型：
       （一）“非法生存”。指的是乡镇政府的财政没有足够的合法来源，而不得不违法寻租的生存状态。它的形式有以下几个方面，一是非法加重农民负担，包括采取非法的征收手段，这主要发生在中西部省份；二是非法“圈地”，从中谋利，这主要以东部省份为主；三是“租借权力”。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑，在本辖区内“借权”开展行政工作。
       （二）越权行政。从法律上说，一级政府必然有相配套的权务和职责，不能超越权力设定去履行职责，否则就是越权。但是在现实生活中，由于乡镇政府存在“有限权力、无限责任”的状况，以及在计划经济时代形成的工作模式影响，导致了越权行政的大量发生。主要有：①非法干涉村民自治，根据法律规定，乡镇作为国家基层政权依法行政；村民委员会作为村民自治组织依法自治，二者之间的关系是指导关系。但是由于一直以来，村级组织是乡镇政权的重要基础资源，乡镇政府仍然习惯于传统的工作方式，给村委会下指标、压任务。在实践中，村委会成了乡镇政府运作中介角色，因此乡镇政府仍然不自觉地非法干涉村民自治。据报载，某市自2001年至2004年，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织或个人违法宣布撤换的达187人，占总数的57%，而选举产生的村委会副主任和委员被撤换后，接替他们职务的，无一是经过村民依法选举的。②非法干涉农民及其它市场经济主体意愿。这主要是指乡镇政府不遵守市场经济法则，本应由市场运作的事务，在利益的驱动下变成一种行政命令，乱作为，如强行调整农业结构、强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等等。
        （三）管理缺位。它和越权行政的“乱作为”相对应，这主要是指乡镇政府在公共事务管理上的“不作为”。主要体现在：①难点事务上的“拖”。最为典型的是在落实土地承包工作中，绝大多数乡镇都没有落实到位，而是“拖”着过，导致了目前农村土地承包问题的复杂化；②热点的问题是“避”，如在村务财务的管理上，许多乡镇政府存在“睁一只眼闭一只眼”现象，即使有信访检举，也会“大事化小，小事化了”，回避矛盾。③弱势群体保护的“疲”，如在落实农村土地承包权的问题上，任凭农村剥夺外嫁女等弱势群体的合法权益的陋俗发生，又如在民政事务上的不重视，只在逢年过节做些象征的事。
           造成以上三种类型行政的原因，笔者认为：
         一是思想认识的偏差。现在的公务员队伍的人员构成，有相当数量的人员是原党政干部经过渡培训而转过来的。虽然这些人的政治素质比较过硬，但由于我国的法治是在民主法制传统少，专制思想浓厚，且新中国成立后在较长一段时间不重视法制建设，这样的环境中开始起步的，因此这些人的工作经验中，就形成了政治的行政的方式占绝对优势，而少有依法办事习惯的状态。并且现在的有些公务员在思想上没有或者说少有关于自己也是国家法律工作者的认识。关于公务员的法律地位，大多数公务员是在公务员过渡培训中了解到，自己的身份随国家政治体制改革，公务员制度的建立，由“干部”明确为公务员了。但由于公务员的初任、岗前培训时间较短，公务员工作任务重，而思想认识的转变是长期的过程，因此不少公务员在主观认识上，对公务员应具备什么样的法律意识并不明确。
 　    二是工作目标不确定。还记得高露洁的广告词吗---我们的目标是“没蛀牙”！目标很明确，把目标再放大“令牙齿更加坚固”。有了明确的目标，做事情才会有方向，所以公务员在谈执行力的时候，先明确我们要做什么，正确定位目标后，目标可以放大，具体可将目标设定为“基本目标”、“挑战目标”和“极限目标”。有了方向和具体数量指标后，才能充分发挥执行者的作用。对于执行来讲，目标既是牵引力，也是驱动力。没有清晰而专注的目标，今年换一个方向，明年换一种目标。这也是执行力大打折扣的重要原因。美国原零售业巨头凯玛特公司，起初从事低端的产品销售，在遭遇零售业巨头沃尔玛公司的竞争打击后乱了阵脚，于是改向经营高端百货产品，在这一领域却又不敌国际第四大零售商塔吉特的竞争，结果这家曾经是美国第三的零售业巨头凯玛特在战略上迷失了方向而走向失败。凯玛特的失败就表明，战略不是一朝一夕就可以随便更改的玩意，不清楚自己的战略将会为企业换来沉重的代价。　　　
 　　 三是存在官本位意识，造成渠道不畅通。渠道不畅通包括两个方面，一是从上往下传递的渠道，问题通常出在中间一层管理者身上，这是由于，当高层制定的政策中涉及到不利于中层的利益时，中层管理者出于本位主义而使信息传递不全或走样，结果执行在中层就遭遇障碍打了折扣；另一种渠道是由下而上的信息反馈通道，即公务员在执行中碰到的问题没有及时向上反映或在中层遭遇障碍，存在的问题得不到及时处理和解决，结果不畅通的渠道影响了执行力。这是我国有两千多年的封建社会历史，加之新中国成立以后没有进行彻底的反封建特权，而实行了高度中央集权的计划经济体制，因此在社会上存在着封建的官本位意识和封建等级特权思想。这些影响表现在公务员的思想意识中，就是不能正确对待国家权力的行使过程中，客观存在着的公共权力与私权利不对等的法律关系，而将这种公共权力与私权利的不对等，等同于封建的官本位条件下的不平等。在官本位意识和特权思想作怪下，一些公务员或是真的不懂，或是忘记了自己的第一身份是公民，在成为公务员后，不执行公务时依然是普通公民，而将自己看成是“高于”普通公民的权贵。因此“替民做主”，“我为官你为民”，“我管你，你服从”等等具有明显封建色彩的，对普通公民不平等法律角色意识充满一些公务员的头脑。与此同时，这些基层公务员对上级领导者（行政首长）则表现出“人身依附”，“对上级负责”，“仰仗领导”等等卑屈的态度，这也是一种法律角色意识不平等的表现。基层公务员应该认识到，国家公务员之间，只有社会分工不同，没有高低贵贱之分，上级公务员也是中国公民，所有的公务员手中的权力都是符合人民公意的宪法和法律赋予的。因此作为执法第一线的基层公务员，若无“公民在法律面前一律平等”的法律角色意识，则不可能客观公正地对待上级领导者执掌的公权与自己行使的公权之间的法律关系，以及自己的公职身份与行政相对人之间的法律关系，而表现出对上级领导者的“谦卑”，和对被管理相对人的“亢奋”。
 　   四是机构结构不合理。机构臃肿，结构混乱、职责不清、“学非所用、用非所长”，导致组织结构不合理，分工不合作，互相扯皮推诿，工作效率低下。
 　    五是工作职责不清楚、轻重不分。每个部门、岗位职责不清楚，领导有任务就分摊，员工没有清晰的职责范围，无从完成本职工作。眉毛胡子一把抓，没有关键和重点以及先后顺序和轻重缓急。
 　    六是工作跟踪不到位。我们经常听到有的领导常说的一句话：“不管过程，只要结果”，其实这是一个错误的观点。在执行过程中遇到的问题跟踪不到位，问题就会拖沓延长，结果执行力当然大打折扣。
 　    七是工作标准不统一。 什么样的结果才是合格和满意的，往往缺乏相应的考核标准，使公务员在执行过程中感到困惑。正确的做法应该是将执行目标层层分解，并制定每个岗位的考核标准，才能使执行者有一个执行的参照系和对照标准，不至于出现滥竽充数、蒙混过关的现象。
         八是职业操守不忠。公务员执行力不强，与公务员的职业操守有很大的关系。中国相当一部分公务员的职业操守都存在问题，有些公务员是抱着得过且过的思想工作而不是以主人翁的姿态工作。我们不否认绝大多数公务员能够在行使国家权力时贯彻党的为人民服务的宗旨，但我们不能不看到在一些公务员思想观念中实际存在的，将行政管理行政执法当作“管老百姓”、“把持权力”的错误观念。因而一些公务员在执行公务时没有公正执法的法律服务意识，却滥用职权、吃拿卡要，甚至越权，失职，贪赃枉法，侵害被服务对象的合法权益还不以为然。当然更谈不到“严格执法，热情服务”。为了贯彻落实依法治国方略，严格依法行政，本文认为，公务员必须通过学习转变在行政观念上的落后认识，进而弄清现代行政的职能，树立法律服务意识。
          四、提高公务员素质应从提高几方面法律意识进行
   公务员的法律意识，是其法律素质和依法行政能力中最重要和最基本的要素。从党的十三大提出建立公务员制度的问题；十四大社会主义市场经济目标的确定；到十五大依法治国方略的确定，经过公务员过渡培训，我国的公务员队伍已初步形成，十六大提出的“政治文明”中包括宪政、法治、民主之意，对公务员队伍建设的要求也就更高。
       （一）公务员应提高公平待人的法律角色意识
   公务员在社会生活中具有公民和公职人员双重身份。这就决定了公务员在社会生活中以不同身份出现时，应明确自身不同的法律角色。作为普通公民办私事时，公务员就应意识到自己与其他公民一样，法律地位平等，没有任何特权，而不能以职务身份办私事。作为公务员行使职权时，公务员应意识到自己执掌的公权，是人民依法赋予的，必须不断提高自身的法律素质，秉公执法，而不能仅以普通群众的标准要求自己，滥用自由裁量权。法律角色意识要求公务员应明确自己的双重身份是以严格界定的法律关系为条件的。即在生活中办个人的事情时，大多数是在民事法律关系中，公务员只能是公民角色；而在行政执法行使国家权力过程中，公务员是行政法律关系中行政主体的组成部分，只能是公职身份。因此公务员的法律意识，首先就要树立“公民在法律面前一律平等”的法律角色意识。只有这样，公务员才能明确公务员与普通公民之间只有社会分工不同没有高低贵贱之分，地位高下之别；也才能明确，所有社会成员在法律人格上的平等，是公平待人，对上不卑，对下不亢的基础是公正执法的前提条件。
        （二）公务员应提高公正执法的法律服务意识
    从法律赋予行政权的职能角度看，行政权力的行使，不仅仅是公务员为了管理被管理者及社会财物，而消极地遵守法定职权和权限。公务员在行使行政权时不仅要明确和承担与权力相一致的法律责任，而且必须积极依法参与社会服务。因为现代行政的职能不是单一的管理（或行政命令），而是包括行政决策，协调，服务（或行政指挥，执行组织，监督）等等多种功能层次，多要素在内的职能体系。从现代行政法制的发展进程看，许多发达国家的行政法制观念，已由“行政统治”演进为“行政服务”意识。国家行政在经历了“最好的政府最少管理”的实践和认识之后，转变为当代的“最好的政府最多的服务”，并在此基础上提倡“服务行政”，“社会责任国家”。而我国的行政职能在依法治国的要求下，从理论上讲，应该体现社会主义人民民主的性质与我党全心全意为人民服务的宗旨的一致性。然而要落实这一点，必须有公务员正确的认识为前提。即公务员的法律服务意识，建立在正确认识了现代行政的职能是以服务为主要功能的体系这一基础上。若身处执法第一线的公务员不明确现代行政的职能，要求公正执法，不树立公正执法的法律服务意识，不仅公平待人的法律角色意识成了空洞的口号，江泽民总书记的“严格执法，热情服务”的要求难以达到，而且我国依法治国的行政职能无法落实，以依法行政为核心的依法治国方略也难以贯彻实施。
       （三）公务员应提高公开制约权力的法律责任意识
   改革开放二十多年来，尤其近十多年的普法教育，我国公民的法律意识普遍提高，许多人已经懂得享有权利就必须履行相应的义务；侵犯他人的合法权益及不履行义务都要承担相应的责任。这就必然要求公务员的法律意识有相应的提高。但在一些公务员尤其基层公务员中，还不熟悉甚至不知道，行使权力同时必须承担法律责任，行政权力是权力（权利）与责任（义务）的统一体。
           笔者认为要想提高公务员的几种法律意识，我们应该做到：
         （一）从创建“四个学习型机关”进行提高
 　　  一是创建“学习型机关”的指导思想和最终目标。在创建“学习型机关”的过程中，关于政治理论、法律法规、业务知识、科学文化知识和客观规律等的学习和理解，是以提高公务员素质为指导思想和最终目标的，也就是说，要在完成机关的日常工作的同时，抓时间、挤时间、有组织、有计划地，充分利用各种学习方式、学习机制加强学习，通过学习全方位提高公务员素质，进而提高机关的整体办事效率，优化政务环境，树立和维护党和政府在人民心目中的形象。
 　　 二是创建“法制型机关”的基本要求和根本保证。创建“法制型机关”就是要求公务员知法、懂法、守法、用法，这是对公务员素质的基本要求，也是公务员依法、优质、高效的完成机关各项工作任务的根本保证。据有关部门统计，我国90％以上的法律法规属于行政法规，都要由政府机关各个部门的公务员来执行，这就要求公务员自身要具有很强的法律意识，有丰富的法律常识，能够严格按法律法规的规定和要求来规范和管理社会经济生活中的各种事务，执法要有理有据，要以理服人，做到文明执法。
 　　 三是创建“务实型机关”的必由之路和必然选择。提高公务员素质，尤其是提高职业道德素质和心理素质，是弘扬求真务实精神，创建“务实型机关”的基本要求和必然选择。也就是要使公务员理解求真务实的具体要求，使大家从根本上认识到：要切实放下“官架子”，增强服务意识、便民意识；要深入体察民情民意，处处把“代表最广大人民的根本利”放在首位；要“办实事，务实效”，踏踏实实的做好本职工作；要为人民群众提供优质高效的服务，解决大家关心的热点难点问题。
 　　 四是创建“廉政型机关”的有效途径和最佳方法。创建“廉政型机关”是一个长期的过程，通过各种监督机制、教育督促来促进公务员素质提高在这一过程中起着非常重要的作用，提高公务员素质可以从根本上消除贪污腐化思想在人们内心的滋生，可以在现有基础上稳定公务员队伍，使社会公共秩序的管理和人民群众的生活得以正常有序的进行。与大力加强贪污腐败案件的查处这种治标的方法不同的是，提高公务员素质是一种“长效药”，虽然见效不是特别快，但是后劲十足，如果能双管齐下，一手抓治标，一手抓治本，就会避免出现“一边堵，一边漏”、“处理了一部分，放跑了一大帮”等现象。
       （二）从“三个严格、两个完善”进行提高
 　　一是严格公务员招考、聘用制度，做好岗前选拔。公务员的整体素质高低直接取决于公务员的引进渠道，近年国家出台的公务员公开招考、聘用制度，很大程度上推动了公务员队伍素质的改善，但是，有些地区的一些部门，不能严格按照国家有关规定招考、聘用公务员，扭曲了“任人唯贤”的原则要求，反而出现“任人唯亲”、“任人唯权”、“任人唯钱”甚至“任人唯色”等所谓的原则，使中央的政策在执行过程中严重变形，即损害了国家的、社会的利益，又损害了正常参考人员的利益，同时打消了正常参考人员参与公务员考试的积极性，最终使热衷于公务员工作的人被拒之门外，而一些根本不具备公务员素质的人确混进公务员队伍，降低了公务员队伍的整体素质。因此有关部门应严格把好公务员考试的关口，从源头上提高公务员素质。
 　　 二是严格考勤管理，促进公务员时间观念的增强。目前有些地区公务员队伍考勤管理很不规范，一些社会上流传的“朝九晚五”、“下班早，上班迟，电脑游戏正当时”等描写公务员的顺口溜大有超量兑现的势头，长期下去，就会滋生工作拖拖拉拉、办事效率低下等不良习气。因此，严格公务员考勤管理就变得非常必要。
         三是严格年度考核、末位淘汰制度，增强在岗公务员的忧患意识。人们常说“公务员是铁饭碗，旱涝保丰收”，现在看来，正是这种优越的工作环境磨灭了公务员的忧患意识，工作起来进取心不足，总容易满足于小小的工作成绩，在已进入电子时代的今天，这种状态根本不能适应发展的要求，因此引进年度考核、末位淘汰制度，增强在岗公务员的忧患意识已迫在眉睫。这一制度已在许多企事业单位运行了很长时间，起到了明显的效果，它的推行将给所有公务员一种压力感，那些工作不求上进，混进机关过日子捧着“铁饭碗”的“同志们”再不努力就要被清除出公务员的队伍了，这样就可以提高公务员队伍的整体水平，从而推动创建活动的开展。
 　　 四是完善公务员思想政治素质、业务素质的再教育制度，使公务员素质适应社会发展的新需要。随着我国加入WTO，我们总要兑现当时协议上的承诺，这就意味着我国与世界在各个方面的联系都将更加密切，我国的对外开放程度也将进一步加大，因此，行政改革是至关重要的，公务员所从事的机关工作怎样才能在加入WTO后为国内外经营者营造更好的经营环境，吸引更多的投资，推动我国经济持续快速稳定发展，一直作为现阶段改革的核心内容。这就要求机关各个部门通过完善再教育制度，以超前意识为公务员灌输新的条件下所应具备的思想政治素质和业务素质，以为加入WTO提供良好的政务环境。
 　　五是完善公务员述职、述廉制度，增强公务员自身的责任意识和廉政意识。目前，在我国的少数公务员当中，存在一定程度的贪污腐败问题，一些贪污款额、犯罪人员职务级别“创纪录”的案件不时见于各种媒体，在人民群众心目中留下了不好的印象，因此我国的几代领导人历来重视廉政建设，近来又出台了两个《条例》，另外还为建立了廉政档案，加大了腐败案件的查处力度，同时，公务员述职、述廉制度也应逐步完善，这一制度从表面上看来力度不大，但是要是长期坚持下去，就会起到潜移默化的教育作用，在每次述职、述廉的过程中，公务员面对台下的一双双眼睛，想着一件又一件被查处的腐败案件，不知不觉中就会增强责任意识和廉政意识，使廉政建设由强制转变为自觉，从一贯采取的“要我廉政”转变为“我要廉政”，这样就可以重新树立起党和国家的光辉形象。
   总之，公务员树立公平待人的法律角色意识、公正执法的法律服务意识和公开制约权力的法律责任意识，目的是为我国建立合法有序的社会秩序提供必要条件，也是为法治国家的建设和政治文明建设营造良好的法制环境。