政府法律顾问工作运行中存在的问题与解决对策
时间：2020-04-28 09:08:09 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要 政府法律顾问制度在推进政府依法执政、依法行政，构建法治政府、化解社会矛盾、以及和谐社会的建设上发挥很大的作用。就我国目前的实际运行情况来看，还存在一些问题，对此项制度的健康发展形成一些制约因素，本文就目前政府法律顾问的人才选聘程序、自主性、话语权、保障体系以及管理模式等问题和解决对策上进行分析探讨，希望能对推动此项制度的健康发展提供建设性的意见，供参考。
关键词 政府 法律顾问 法治政府
作者简介：华之芬，浙江君豪律师事务所，助理，研究方向：行政、民商事。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.055
如何更好的使政府法律顾问的职能在政府的涉法工作中得到充分的发挥，建设法治政府，更好的做到依法行政，是人民政府和广大法律工作者应该积极思考的问题，也是需要广大民众积极参与和配合的问题，只要找到问题，解决问题，才能达到预期的目的。
一、政府法律顾问制度在我国的发展与实践
1955年，国务院法制局起草了一份《关于法律室任务职责和组织办法的报告》，法律顾问制度由此诞生。党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出要积极发挥出政府法律顾问在依法行政中的积极作用。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。
二、我国当前在推进政府法律顾问制度建设中存在的一些问题
（一）选聘政府法律顾问的方式落后
目前，一些地方政府在进行法律顾问的选聘过程中，主观性依然占据了主导地位，这种情况就导致选聘条件比较模糊，缺乏人才的良性竞争，这对于此项制度的健康发展而言是极为不利的因素。以靠单位推荐为主的模式缺乏竞争，也不够公平，顶着“经验丰富”具有社会影响力的一些“优秀律师”和“专家”中，也避免不了论资排辈，严重打击了一些年青优秀律师的积极性。而且这些专家、资历老的律师往往又比较忙，在履行政府法律顾问工作职责时时间无法保障。当然，也不排除有的人利用自己的关系，为了获得某种社会荣誉也混进了政府法律顾问的队伍，反而让一些有能力、有责任，又愿意为政府提供优质法律服务的年轻优秀律师失去了这样公平竞争的机会，非常不利于此项制度的健康发展。目前，我们尚没有在国家层面上形成统一的政府法律顾问选拔标准，各地政府都在积极的探索更加科学合理的选聘机制。
（二）法律顾问缺乏自主性
政府设置法律顾问的目的，就是要为政府行政决策中的涉法事物提供法律依据和建设性的意见，以保证政府工作符合法治的要求。这就要求我们的政府法律顾问们要有敢于说真话的胆量，以法律条款为准确，事事站在中立的角度，客观、公正，意见具有自主性，才能提高有效的法律服务。但是，有些律师基于某种顾虑，在与政府之间持不同意见时，往往不愿意或是不敢坚持自己的意见，从主观上就丧失了自主性，形同虚设。
（三）群众法治意识有待提高
中国有上下五千年的历史，在历代王朝，很长一段时间都是实行封建君主制，人治高于法治，在老百姓的心中，自然就对法治政府的观念比较淡薄，认为官就是法。新中国建立后，法律体系越来越健全，党中央、国务院高度重视依法执政、依法行政，推进法治政府的建设工作。尤其是近年来“苍蝇老虎一起打”的反腐倡廉活动，极大的提高了地方政府的法治观念，老百姓都拍手叫好。但源于历史的观念问题，以及个别的政府官员作风问题给百姓造成的心理阴影，导致一些百姓在发生事情的第一反应都是想如何托人搞关系、花钱解决法律问题，而并不是依靠法律来进行合法权益的维护，这种思想不去除，也不利于法治国家的建设。
（四）政府法律顾问的话语权不够
目前，从我国一些地区政府法律顾问工作开展的实际情况来看，对政府法律顾问职能的定位还不是很清楚，作为政府法律顾问，究竟可以参与政府的那些工作，或者是政府的哪些工作、政令决策必须要有法律顾问的参与，参与到什么程度，尚且没有一个准确的文件定性。在现实中，很多地方政府所聘任的法律顾问至始至终都没有正式参与到政府的行政工作中去，在政府的涉法工作中很少有话语权，而只是把法律顾问拿来充当解决问题的“消防员”。而作为法律顾问的律师，因为介入的时间比较短，对情况也缺乏了解，所以提供的意见有时也不够客观，先导性没有很好的发挥出来，这也是不被引起重视的原因之一。
三、推动政府法律顾问制度健康发展的建议措施
（一）提高政府法律顾问的地位
作为政府法律顾问，其职能作用是否能在法治政府建设中得到充分的发挥，这与政府部门、尤其是领导干部的重视程度是密不可分的。政府法律顾问，作为政府向社会公开聘用任命的、在业界具有很高声望的法律界的专家、学者，他有就政府工作中的一些涉法事物、重大行政决策、以及行为提出合理化建議和监督的权力，而我们政府机关尤其是领导人要赋予他们这种权力，更应该对法律顾问提出的看法和建议给予充分的尊重和正确对待。比如美国的政府法律顾问直接受司法部领导，具有向部门首长直接提意见的权力。在建设法治政府的进程中，政府法律顾问制度的扎实推进和有效落实既是一个重要的保障，也是一种客观上的需要，是未来发展的趋势，它对于提高政府行政工作人员办事行为的合理性与合法性有着十分重要的规范性指导作用。必须正确认识到此项制度的现实意义，提高政府聘用法律顾问在政府工作中的话语权和地位，将是建设法治政府的重要保障。
（二）健全保障机制，提高激励力度
关于如何完善保障和激励机制，结合目前的国情，个人认为可以从法律法规体系的建立和完善上着手，针对政府法律顾问的职业特征以及承担的社会责任，基于责任、义务、权利、荣誉、薪酬等多方面考虑，在法律法规上有所体现，实现工作开展的有法可依、有章可循。首先，可以建立相关的激励机制，通过以荣誉性奖励为主、物质性奖励为辅的措施，来提高工作积极性和热情。政府法律顾问是各地政府为律师设定的一个特殊的社会职位，并不是市场经济的产物，它在法制政府的建设中有着积极的推动作用，不是所有具有律师资格的人士、专家、学者都可以成为政府法律顾问，应当按照一定的资质条件向社会公开遴选，严格考核，才能实施聘任程序。律师的专业能力应该只是一个最基本的底线要求，思想道德、政治觉悟、工作评价和社会影响才是重要的考核标准。能成为政府法律顾问，也说明政府对其的人格以及专业素养给予了高度的肯定，应该具有较高的社会地位和法律地位。为此，从这方面看，被政府部门聘请为法律顾问本身也是荣誉。另一方面，政府所聘请的政府法律顾问与原政府法制工作人员是存在区别的，政府所聘请的法律顾问，并非固定在政府部门上班专职提供法律服务，政府法律顾问还从事着其他法律事务。通过奖励机制，也可以提供工作的热情。其次，建立健全经费保障制度。根据社会市场规律有偿购买法律服务，保障政府法律顾问可持续发展。要将受聘于政府擔任法律顾问的有关经费补助、差旅费、培训费，以及政府在购买法律服务中所产生的费用，以专项经费的形式列入到政府法治机构年初的经费预算中，要做到专款专用，并且足额保障。尤其是外聘法律顾问时，可以借助社会市场价格，尊重社会市场的行情，合理确定外聘法律顾问的劳动报酬，以促进他们的工作积极性。对于政府部门就某项重大法律服务事务，政府部门可以结合市场价格先行制定具体法律费用标准，纳入经费预算，做到科学管理使用。最后，有效发挥其作用，保障其权利和地位。此项制度的建设，本身就是为了提高依法执政、依法行政、依法经营管理，促进依法办事，是“四个全面”战略部署协调推进的法治保障。如何使政府法律顾问的作用得到充分的发挥，保障其权利和地位是极其重要的。法律顾问被政府部门聘用，又为政府部门在政府的行为实施“监督”，充当起“军师”的作用。政府部门应当充分尊重他们的法律意见，真正保障他们工作上的独立性。在参与工作中，不仅应得到政府部门的配合，也应给予充分的权利。在有关法律法规制度的出台，以及一些规范性文件的制定时，可以向政府法律顾问征询有关法律意见。甚至，可以直接委托政府法律顾问团队作为规范条例文本起草单位，让外聘律师围绕有关难点、热点问题，充分法律在参与地方立法等方面发挥起重要作用。
（三）政府法律顾问的管理方式
搞好政府法律顾问的体制建设并不断完善，它本身就具有常规性的工作特点，同时又是一项长期性的工作，要保障它的持续健康发展，就必须尽快建立起对应的管理机制。第一，在政府法律顾问的人才选拔、聘用以及任命上，要实行面向社会业内人士公开选拔、竞争上岗的机制，制度要透明，条件要明确，过程要公平、公正，选拔程序要规范合理。第二，就是要建立科学的管理模式。目前，我国政府法律顾问依然还在探索阶段，各地区的实际情况不一样，要在现在就建立起全国的统一管理体系，还不太现实，生态环境还不成熟，开展起来有一定的难度。结合政府法律顾问的工作要求以及工作性质特征，我们可以考虑建立双重管理模式，在人力资源管理的一些事物上，可以通过选择人力资源部门作为业务协作伙伴来处理人力资源管理上的相关事物，而关于法律顾问的业务管理问题，可以由司法行政部门来接收，负责业务培训和工作监督。第三，提高法律顾问在政府部门的地位，建立政府工作的参与机制。法律顾问的职能本身就应该包括对政府的涉法工作提供法律咨询、合法性审查、防控法律风险等，要发挥法律顾问的职能，就要提高法律顾问在政府涉法工作中的话语权，不能拿法律顾问当“消防员”，出了问题才找法律顾问出面解决，要完善政府会议制度，一些规范性的重要文件以及决策，建议先通过法律顾问审查，建立工作会议文件审查的前置程序，未经通过法律顾问审查或审查中发现有涉法问题的文件，不宜提交会议组正式讨论，只有这样，才有利于政府工作在法制轨道上健康前行。当然，作为政府工作的法律顾问，我们要深感肩上责任重大，要对得起国家、社会赋予我们的使命和荣誉，要消除顾虑，在政府工作会议上大胆进言，发挥出法律顾问该有的作用。
四、结语
依法行政、依法执政，是建设法制政府的重要条件，是社会稳定的重要保障，政府法律顾问是保障政府工作沿法制轨道健康运行的重要保证，它承担着重要的社会责任，享有崇高的社会荣誉和地位。在人才选拔上，既要考虑专业知识能力，还要注重思想政治觉悟和道德品质的考察;在保障方面上，既要考虑精神上的激励，还要考虑社会市场化的物质保障和权利独立。我们要正确审视设立政府法律顾问的意义，改变传统感念，提高其在政府工作中的参与度和话语权，使政府法律顾问的职能在政府依法行政的工作中得到充分的展现，唯有如此，才能保证政府法律顾问机制的健康、持续发展。
参考文献：
[1]汪玉光.县级政府法律顾问工作制度实施问题研究.行政科学论坛.2018（9）：33-36.
[2]余俊.司法实务视角下政府法律顾问制度的建设.法制博览.2018（20）：163.
