市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径
时间：2020-03-16 10:14:03 来源：达达文档网 本文已影响 人 
〔摘要〕 国家治理体系和治理能力现代化的全面推进，不仅为市域社会治理现代化的推进提速提供了基础性制度支撑、公共政策导引与内在动力支持，而且其日臻完善和成熟的理论体系，为揭示和诠释市域社会治理现代化的必要性、重要性与可行性提供了学术体系、话语体系及其传播体系的内在表达。市域社会治理现代化的目标厘定、路线图及时间表的确定，为其实施路径提供了全新选择，这就是：以人的现代化为核心是推进市域社会治理现代化的着眼点;以破解“五最”难题为抓手是推进市域社会治理现代化的切入点;以“四个精准”对接为效度是推进市域社会治理现代化的着力点;以社会治理机制创新为动力是推进市域社会治理现代化的关键点;以治理考评结果运用为基准是推进市域社会治理现代化的加速点。
〔关键词〕 社会治理，市域社会治理，市域社会治理现代化
〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2020）01-0013-10
党的十八大以来，习近平从党和国家事业发展全局和战略的高度，把“市域社会治理现代化”纳入改革与法治“双轮驱动”战略部署中。党的十九届四中全会进一步指出加快推进市域社会治理现代化。2019年12月12日召开的全国市域社会治理现代化工作会议强调，推进市域社会治理现代化，既是推进社会治理现代化的战略抓手，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。市域社会治理作为国家治理在市域层面的空间表达，既具有国家治理“规定动作”的普适性，又具有市域社会治理“自选动作”的独特性。如何揭示和诠释市域社会治理现代化范畴的科学内涵及其质的规定性，为市域社会治理现代化的谋略、政策、规则及其行动提供智力支持，从而为市域范围内压实治理主体的治理责任、凝聚共识、调度资源、释放潜能、激发活力提供学理支撑;如何运用市域资源禀赋、制度安排的比较优势，妥善处理市域社会治理与国家治理、县域治理、基层社会治理的关系，为市域治理在把握机遇、有的放矢、谋划政策、实施行动方面精准发力，有效发挥市域社会治理承上启下的地位及其功能作用;如何使中央有关推进社会治理现代化的顶层设计、战略布局在市域范围内精准对接、有效展开，形成市域社会治理与国家治理的有序衔接，市域社会治理与县域社会治理有效互动，市域社会治理与基层社会治理有为落地，从而为加快推进社会治理法治体系与法治能力现代化，打造共建共治共享社会治理新格局拓宽渠道、提供新的路径选择。回答上述问题需要加强市域社会治理现代化的理论研究，为此，笔者尝试从市域社会治理现代化的不同角度提出些许见解，以求教于同仁。
一、市域社会治理的内涵
市域社会治理是涵盖“市”“市域”“市域社会”“社会治理”多类范畴所构成的一个范畴体系。在公共行政管理话语体系中，市通常被理解为一个行政区划概念;在法律范畴内，市被定义为由法律制度框架所界分、确定及其职权分配所构成的权力运行体系。依据行政区划级别的不同，中国的市可以划分为直辖市、计划单列市、地级市和县级市。由于地级市具有一定规模，在中国的市中具有典型性和普遍性，是一个比较特定的行政层级，其治理事务具有特殊性。为此，我们觉得应该从地级市这个层面理解市域社会治理中的“市”，即市管县体制下的地级市。对于市域的具体理解，学界有两种比较典型的观点：一种观点认为，“市域”是一个城市概念。由于市域与县域相对，而县域包括了农村部分，“市域”则是指市级政府所辖区域内除了县域之外的部分，也就是城市区域。另一种观点认为，“市域”是一个地域概念，它是指以地级市为行政区划所确定的区域范围，包含市、县、乡、村在内的所有区域范围。笔者认为，市域不仅是一个城市概念，而且是一个地域概念，其既包含以行政区划范围为基础所确定的地域范围，即地级市管辖范围内的所有地域范围，又包含城市及其市辖区域的县域范围。由此，对市域社会的含义可概指为，以市为行政區划的地域社会，是具有区域性、层次性、综合性、集聚性、扩散性等特征的社会系统，是一个功能比较完备和健全的社会系统单元。依据市域的地域范围，可以将市域社会总体上划分为两个系统，即城区社会和县域社会。目前法学界、法律界对于社会治理的解构一般按照法制度经济学视角划分为多元主体的结构系统。结合公权力大系统之中的政法综治子系统的职能及其运行机制，笔者认为，社会治理概指在党“统揽全局、协调各方”的领导体系位阶下，着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，有效化解社会矛盾、维护社会公平正义、保障人民权益，确保人民安居乐业、社会安定有序 〔1 〕49进程中政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的一系列活动及其过程。它要求社会治理组织体系、制度体系、功能体系、评价体系、保障体系逐步形成，政治、法治、自治、德治、智治（以下简称“五治融合”）的社会治理方式逐步完善，共建共治共享的社会治理格局逐步形成，社会治理制度化、规范化、程序化跃上新台阶，人民群众获得感、幸福感、安全感持续增强，到本世纪中叶社会治理现代化全面实现，更高水平平安中国全面建成 〔2 〕。作为社会治理大系统之中的市域社会治理，是社会治理活动在市域范围内的逻辑展开，是社会治理理念确立、社会治理目标细化、社会治理工作布局实化、社会治理体制创新、社会治理方式转型、社会治理政策行动提速、社会治理能力提升的实践表达。其具有如下特征：
（一）治理结构具有层级传递性、相对单独性、对外开放性
市域社会治理处在国家治理与县域治理及基层治理的中枢承接地位，其职能体系与上下层级结构之间构成密不可分的衔接、传递与实施体系;其自身区域范围、制度结构、资源禀赋及其治理空间的确定性使得对自身治理事务的决策权、执行权、监督权具有相对独立运行的特点，因而表现出治理决策过程的“游刃有余”，治理效能则呈现出由中心向边缘传递辐射而形成同频共振的递增效应。市域社会治理具有层级结构的运行特点，还兼有层级范围内的扁平化管理的开放性，这使得市域社会治理能够获得更多的治理资源及其信息，常常因分享外部传递的治理经验、政策、方法乃至立法经验以弥补自身治理资源禀赋的不足。这三个特性的交织互动使其能够获得更多治理资源的投入，有效分散治理过程中潜在的或正在滋生或突发的治理风险，减少因治理层级及区域空间相对狭小、治理空间封闭性导致治理效能的执行成本、协调成本、监督成本，破解市域社会治理的“边际收益递减”难题，实现治理效能的“帕累托次优”状态。因此，其治理新鲜经验和治理模式常常被中央作为推动全局性治理可复制可推广的治理行动或治理方案。
