发挥人大监督在公民公益性举报中的作用
时间：2020-05-21 11:28:25 来源：达达文档网 本文已影响 人 
公民公益性举报是指公民为维护公共利益，按照宪法和法律的规定向行政机关反映他人违法情况的行为。近年来，随着公民维权意识的提升和对美好生活的追求，沉寂在法律中的公民举报条款逐步被激活。公民将发生在身边的违法行为向行政机关进行反映，以请求行政机关依法履行法定的职责。政府为了提高行政效率和更好地为人民群众服务，也在鼓励公民积极地行使宪法与法律规定的举报权。2018年7月，李克强总理在国务院常务会议上强调：“政务服务平台要畅通网上咨询投诉渠道，及时反馈群众和市场主体反映的问题并加以解决，这样良性的社会信用系统才会逐步建立起来。”然而，这一维护公共利益的举报在实践过程却遇到了一定的难题。2018年2月，最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》否定了公益性举报人在行政诉讼中的原告资格。这意味着行政机关对于公益性举报处理或不处理，都不受行政诉讼的监督。但现实中确有行政机关对于公益性举报置之不理或不了了之的情形。在行政诉讼这一外部监督缺位的情形下，应当充分发挥人大监督在维护公民公益性举报中的作用，体现人大监督与公民公益性举报的天然联系。
一、公民公益性举报外部救济的缺位
公民公益性举报的法律依据包含以下三种类型，其一，依据《宪法》第四十一条中规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”该条款明确规定了公民有對国家机关及其工作人员违法失职行为进行举报的权利。但《宪法》该条款规定的举报对象十分明确，仅针对国家机关及其工作人员，不涉及其他具有平等地位的一般公民。其二，依据各法律中规定的举报条款。我国大量的法律中规定了公民举报的条款，例如，《野生动物保护法》第六条中规定，“任何组织和个人都有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为。野生动物保护主管部门和其他有关部门、机关对举报或者控告，应当及时依法处理。”其三，依据政府部门公共服务性质的规定。例如，济南市人民代表大会常务委员会制定的《济南市12345市民服务热线条例》中规定，对涉及本市行政区域内的社会治理和公共服务提出咨询、求助、建议、投诉、举报等事项可以通过“12345”市民热线进行处理。
2018年3月，全国人民代表大会通过了《监察法》，其中规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。这意味着以《宪法》为依据，对国家机关及其工作人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等方面的举报可由各级监察委员会进行处理并由各级监察委员会对行政机关展开外部监督①。然而，现实中出现更多的公益性举报情形是公民以其他公民为对象进行的举报，有别于对国家机关及其工作人员的举报。这一类型公益性举报的目的在于请求行政机关对他人违法行为予以查处、制止，属于请求行政机关依法履行查处违法行为的内容。
2017年国家信访局发布了《依法分类处理信访诉求工作规则》，其中规定，申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的原则上不再适用信访条例。这也就意味着公民公益性举报并不属于信访事项的范畴，对于行政机关未依法履行查处违法行为的需要接受司法的监督。但2018年2月，最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》却否定了公益性举报人的原告资格，这使得行政机关在处理公益性举报方面缺少了外部的监督。虽然《行政诉讼法》规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的，可以向行政机关提出检察建议或向人民法院提起行政公益诉讼，但从目前行政公益诉讼的情况来看，其作用并不乐观。从德惠市检察院诉朝阳乡政府不履行环保监督管理职责案②来看，无论是法院还是检察院均还未弄清楚公益诉讼的监督范围。至少从法院方面来看，其认为检察院无权对于行政机关运用公共资金、资源的行为进行监督。因此，面对公民公益性举报外部救济缺位的状况，应当充分发挥人大作为权力机关监督的优势。
二、公民公益性举报与人大监督的天然联系
按照法律的规定，公民不仅仅可以向行政机关进行公益性举报，也可以向其他有权处理的机关或部门进行举报。如上文所述，《野生动物保护法》作为全国性的立法，其不仅约束行政机关，还要求立法机关、司法机关、监察机关以及其他“有关部门和机关”均应当遵守法律的规定。以《野生动物保护法》为例，公民可以直接向野生动物保护主管部门等行政机关进行反映;可以向检察院反映以促使行政公益诉讼的发动;也可以向人大机关进行反映以启动人大监督。然而，这些反映渠道却存在着直接性和间接性的不同。各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，其所享有的行政权具有直接管理社会公共事务的能力。公民向行政机关反映违法行为具有直接性和高效性。而行政公益诉讼和人大监督具有间接性，其需要通过外部监督的途径促使行政机关依照法律进行执行。从效率上而言不及直接向行政机关进行反映，这也是为什么近年来公民倾向于向行政机关进行公益性举报的原因所在。
然而，从逻辑顺序和监督途径而言，公民选择向行政机关进行公益性举报与人大对公益性举报的处理进行监督之间并不产生矛盾。公民在向行政机关进行公益性举报而未获得处理时，依然能够通过人大监督的途径来促使行政机关发动行政权。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上讲道，“我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[1]在人民民主原则的指导下，从人民代表大会以及人民代表大会制度中的各个层次、各个领域发展公民的参政权。而公民的公益性举报正是这种参政权的具体体现，我国《宪法》第二条中规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，公民公益性举报乃是由各项法律规定公民参与国家、经济、文化、社会事务的法定权利和途径。当这种权利和途径行使不顺畅时，人大监督应当发挥其在民主制度建设中的积极作用，捍卫宪法和法律赋予公民的参政权。
有学者认为，人大监督只有始终坚持群众路线，畅通社会公众参与渠道，突出需求导向和问题导向，从民意中寻找监督的“最大公约数”，才能使监督方向更加精准[2]。诚然，《监督法》中规定的各种监督方式始终围绕着这一主题。例如，在听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告和法律法规实施情况的检查中，需要选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题;在规范性文件的备案审查中，需要重点审查是否限制剥夺公民权利或增加公民义务;在询问、质询和特定问题调查中亦包含了对民意集中的问题进行的调查质询。而公民公益性举报之目的在于维护法律的执行与权威，促使行政机关依法履行法定职责。这种体现执法现实问题的方式与人大监督“异曲同工”，也正说明了公民公益性举报与人大监督的天然联系。
三、人大监督在公民公益性举报中的作用路径
公民公益性举报既可能包含了群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，也可能包含了日常生活中的所谓“小事”“难事”。因此，应当根据人大监督的不同方式确定其在支持、保障公民公益性举报中的具体途径，以充分发挥人大监督的作用。
1.构建人大执法检查的三级维度。按照《监督法》之规定，各级人民代表大会常务委员会每年需要选择若干重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。部分地方人大在《监督法》的规定上进行了细化规定，例如，《成都市人民代表大会常务委员会执法检查条例》和《深圳市市、区人民代表大会常务委员会执法检查条例》均规定，执法检查可以就法律、法规实施情况进行全面检查，也可以就其中部分内容实施情况进行检查。然而，从法律实施评价方式而言，法律实施的评价标准可以分为定性分析和定量分析[3]。所谓定量分析是指能够以数字、符号等具体量化的内容，而定性分析是指只能以形容性语言描述的问题。因此，人大执法检查可以由宏观、中观、微观三级检查内容构成。宏观检查内容是指对某一法律、法规全面实施情况进行执法检查，运用定性分析模式进行总体评价;中观检查内容是指对法律、法规中较为重要的法条以及关联性法条进行执法检查，检查内容可具体包含法条实施情况的总体评价，也可以包含具体个案的执行情况;而微观检查内容则专门指代由人民群众以及社会普遍关注的个案作为检查对象。将对行政机关处理公民公益性举报纳入微观检查之中，不仅体现出人大对于行政机关是否依法保障公民举报权益的监督，也体现出人大对于行政机关是否对举报所反映事项依法进行处理的监督，这种双重含义的监督更能反映出执法中存在的实际问题。
2.重大性原则下的询问、质询和特定问题调查。依照《监督法》的规定，各级人民代表大会常务委员会需要作出决议、决定时，但有关重大事实不清的可以开展特定问题的调查。而询问和质询，则并未明确规定范围。部分地方人大在这一方面作出了细化规定，例如，《成都市人民代表大会常务委员会执法检查条例》在重大性问题上分为两级处理：对于具有普遍性、倾向性或重大性的问题，可以依法由人大进行询问或提出质询案;对于特别重大的问题，可以依法由人大进行特定问题调查。可以看到，在调查询问事项的选择中，事项的重大性是开展询问、质询和特定问题调查的基本原则。其中，普遍性、倾向性、紧迫性都是重大性原则的具体体现方式，对那些普遍存在的问题、具有严重违法倾向的问题以及即刻发生重大危害的问题，均应划入重大问题的范畴。有学者发现，近年来，地方人大特定问题的调查由对本行政区域内国家机关严重违法行为的调查转向涉及土地、经济、财政、教育、环境、食品安全等影响民众权利、事关公共利益问题的调查[4]。这一变化体现出了人大在监督选择上更加倾向于民众性和民生性。而公民公益性举报恰好体现出民众对于身边法治环境的追求，以及对于公共利益的维护。但也正如上文所述，公民公益性举报既可能包含了群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，也可能包含了日常生活中的所谓“小事”“难事”。对这些反映群众切身利益，社会普遍关注的重大性事项，人大应当通过询问、质询以及特定问题调查的方式对行政机关处理公民公益性举报进行监督，以维护法治的运行以及对人民群众利益的保障。
3.人大代表密切联系群众制度的探索。我國《宪法》第七十六条中规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”《地方组织法》第二十条也规定：“地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律、法令和政策，协助本级人民委员会推行工作，并且向人民代表大会和人民委员会反映群众的意见和要求。”近年来，我国各级人大不断地探索如何深入推进人大代表与群众之间的联系。有学者发现，发源于深圳的人大代表社区联络站制度，弥补了人大代表联系群众和服务选区及选举单位的制度空白[5]。从深圳人大代表社区联络站的工作成果来看，其监督力度和广度比行政公益诉讼更为有效。例如，有公民反映某公交站台电动车非法拉客阻道问题严重，通过人大代表的建议，当地交警大队立即组织了相应的交通整治行动③。然而，如上文所述，检察院并无权要求行政机关如何履行对社会进行治理的职责。但人大监督却不同，从人大与“一府一委两院”的关系上来看，人大监督有权对行政机关运用公共资金、资源的行为进行监督。因此，对于反映日常生活中的“小事”“难事”，但却涉及公民切身权益的公益性举报，可以通过人大代表联系群众制度进行解决，以此体现宪法和法律要求的为人民服务。
注释：
①需要注意的是，按照中央纪委、国家监察委《公职人员政务处分暂行规定》第十九条之规定：公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，依照《中华人民共和国公务员法》等规定，对公职人员给予处分。这意味着行政机关的行政处分与监察机关的政务处分是双轨并行的，行政机关也可以对隶属的公职人员进行行政处分。
②参见吉林省长春市中级人民法院行政裁定书（2018）吉01行终49号。
③资料来源：深圳人大代表社区联络站官网，http：//sqllz.szrd.gov.cn/.
参考文献：
[1]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《中国人大》2019年第19期，第18页。
[2]《向民意寻找监督的“最大公约数”》，载《浙江人大》2019年第4期。
[3]江国华、罗仙凤：《法律制度实施效果评估指标体系的构建》，载《湖湘论坛》2018年第2期。
[4]戴激涛：《特定问题调查之“特定范围”探析》，载《人大研究》2019年第10期。
[5]宋显忠：《代表社区联络站的涵义、保障与创新价值》，载《人大研究》2019年第11期。
（作者系华东政法大学宪法与行政法学博士研究生。本文系国家社科基金一般项目“‘放管服改革背景下行政收费设定范围研究”〔19BFX059〕的成果）
