浅析财政预算工程绩效管理的问题与建议

李红梅

摘要：近年来随着我国社会主义市场经济改革的不断深入，普通人民群众作为纳税人的意识逐渐觉醒，他们更加关注的是财政支出用到了哪些领域？运用的效果是否合理？更加关注政府财政预算、财政支出的方向和使用效率，对财政预算的知情权要求越来越强烈，这在很大程度上要求我国政府必须加强财政预算管理绩效的改革。我国公办中小学，随着国家进入全面深化改革的新时代，也迎来了教育现代化的高速发展时期。为了全面推进我国基础教育治理能力实现现代化步伐、为了保证我国基础教育投入实现持续提质增效的结果、为了进一步稳定广大人民群众的实际获得感，我国加强了对基础教育投资预算支出的管理。因此，我国基础教育推行财政预算绩效管理改革就要达到让老百姓：看得见、能评价、能计量的效果。本文主要通过理论结合实际的分析方法，对某基建管理中心的项目支出数据等进行认真的分析和调研，全面揭示了该基础教育工程预算管理和财政支出绩效管理过程中出现的诸多困境，如：绩效目标预算金额设置有待完善（应实际测量与市场询价相结合，尽量科学按照具体工程量上报预算）、基建、修缮项目管理水平有待提升（如：各方的负责人都能够尽职尽责，按进度完成工程量，保证工程款项可以按照预期的合同执行）、财政预算制度还应该更加完善、资源配置还缺乏合理性（如：财政对一些好学校的资源投入过多，对于一般的学校没有更好的改善，导致学校资源配置不合理）、绩效评价环节的具体实施和应用还应该进一步改进。最后结合工作实际和该区的实际状况有效提升财政预算工程款项的建议，旨在为促进我国基础教育的全面发展提供有价值的参考。

关键词：财政预算;工程款项;拨付的问题;有效建议

财政预算也称之为公共财政预算，主要是反映出政府部门在一个财政年度内收支状况的计划。随着社会经济的飞速发展，各种新要求、新形势层出不穷、瞬息万变，实现对财政管理的规范化就是牢牢的管好了政府部门的“钱袋子”，一方面能够进一步规范政府的收支行为，另一方面还能够全面提升财政资金的使用效率。在新预算法颁布实施后，相应的各种管理办法、操作细则也随之而出台，在很多方面进行了完善，例如：预算管理制度、预算支出约束、预算控制方法等方面突破了惯例，这些变化对基层部门的财政预算管理提出了更新、更深层次、更高的要求。从整体上看，目前我国基层部门的预算管理基本趋于规范化、精细化、科学化，但是我们在看到基层部门取得成绩的同时，还必须清晰的认识到其中存在的问题。例如：缺乏科学的预算编制方法、预算监督不到位、预算执行存在问题，这些都将是基层部门日后努力的主要方向。某基建管理中心作为当地教育部门的基层机构为促进当地的教育事业发展提供了重要保障，但是目前该管理中心在工程预算绩效管理中还需要进一步提高，对预算进行有效控制不足，财政支出预算的执行运输率不够。例如：当地的财政拨款经常是快速下达，又快速收回，并没有给管理中心过多反应的时间，因此，希望通过本研究起到以点带面的作用，为促进当地的教育事业的发展奠定基础。

一、相关概念阐述

（一）财政部门预算

财政部门预算主要是指各级政府根据法律法规的规定，有效组织、协调、监督预算决策、资金筹集、分配、使用与绩效的活动过程。财政部门预算是由一套彼此关联、相互制约的管理制度所构成的非市场资源配置机制，主要是实现对政府财政收支活动的有计划管理。

（二）基建修缮工程

基建修缮和改造工程主要是根据中央部门预算安排的项目属性进行分类，主要包括：中小学教学楼等建筑物的改造和修缮、建筑物及其附属设施与配套公共设施等设备的购置、信息网络系统的构建等等。实际分配预算资金时还对基建修缮、改造工程在范围上进行了进一步细化，这样做的目的主要是为了申报操作更方便、预算执行更到位。

（三）预算支出绩效

财政预算支出绩效评价主要是通过评价的方式，根据一定的标准，在相应方法的支撑下对预算支出的预定目标实现状况的满意度进行评价。预算支出绩效评价是一种被广泛采用的、客观的、更加合理的综合评价方式。就目前的教育部门而言，教育财政支出预算绩效评价能够充分反映出教育服务的质量、教育目标的实现与否、教育产品的数量等。

二、基础教育工程项目预算绩效管理的现状与存在的问题——以某基建管理中心为例

（一）某基建管理中心基本情况介绍

某基建管理中心主要负责当地的幼儿园，小学，初中，高中及其他校舍修缮，基建工程，抢修工程，预算申报，工程招投标，工程合同签订，款项支付，工程施工，结算，决算，工程档案存档工作。判断一个地区教育发展的现状最直观的因素就是對当地的高考状况进行分析，某基建管理中心所在地区的高中教育发展水平居全市前三名。由此可知，该区始终坚持把教育放在首位，并且教育水平和整体发展处于全市的较高层次中。取得这一成就与基建管理中心的努力和付出是分不开的。

（二）某基础设施建设项目基本情况介绍

随着全市教育事业的不断发展、素质教育的普及，该地区在教育事业发展中还存在学位不足，教育专业教室不够、结构不合理、部分中小学校区功能老化等问题。因此，基础设施的改造与修缮项目是当地市政府实现对学校运行管理、学生学习与教师办公、各中小学校园文化的建设、教师进一步完成教科研活动等基础环境的有序运行提供了坚实的保障。虽然当地的财政经费投入基础设施改造项目的预算逐年增加，但是近三年来的执行率仅为：64%、78%、83%，虽然每年都有所提升，从整体上看预算的执行效率并不高，预算资金的完成情况也并未达到预期的目标。这也充分彰显出该管理中心在基础设施建设、修缮等项目中还需要进一步提高管理水平。

（三）某基建项目工程实施财政预算绩效管理存在的问题

1.预算编制问题

目前某基建管理中心在预算执行中所依据的是以收定支的财政预算制度，主要是根据当年的财政收入状况来确定每年的预算。近几年的财政预算支出，从整体上看，用于修缮、基础设施改造项目的总预算资金都持续增长，这表明资金总量相对稳定。为了能够从当地财政教育的大盘子中获得更多的发展经费，在每年的预算编制中各显其能。例如：该地区现行的资金分配方式还存在一定的弊端，定额分配的方式是一种省时省力的资金分配方法，但是最终的结果并不令人满意。该地区目前教育部门主要是通过基础因素与权重因素相配合的方式进行测算，然后来确定分配的具体方案。这其中基础因素主要包括：各校的学生规模、学校的建筑面积、占地面积等，而权重因素主要包括：新建的教学楼、建筑物的年限、学校的类型等因素，采用这种方式计算出的结果是否全面、是否科学还需要进一步论证。另外，各学校的预算编制还存在一定的问题。对于当地的中小学而言，基础设施改造项目前期论证是否充分、支出的概算是否与项目的实际用款需求相吻合？是否能够从根本上对成本进行控制？是否还存在虚报预算额度的问题？这些都是需要管理中心进行科学而详细的考核后才能确定的，并结合实际情况进行规范化管理。预算编制过程中，由于各学校的基建修缮和建设项目内容繁杂，进行科学论证的时间十分短暂和仓促，另外又缺乏有效的预算管理机制做约束，最终导致修缮改造项目工程预算编制粗制滥造、不切合实际，为今后的预算执行埋下了风险和隐患。

2.预算执行问题

首先，预算执行程序对预算的执行产生了严重的制约。当地市财政预算每年9月由区教委组织各区进行预算的编制，10月初进行修缮改造项目的申报，12月才能真正确定下一年度的定额分配方案，而次年的年初才会交资金预拨到位，第二年的3月底全国人大会通过预算草案后15日后下发到各委办单位。5月初各委办单位下发到基层预算单位。根据基本预算与6、7月份安排对预算进行调整。从流程上看，预算的真正执行开始于每年的第二季度，但是很多大型的基础设施修缮改造项目在预算资金的使用上存在时间仓促的问题，到每年年底都会出现大量预算资金的结余。从项目的实际操作上看进度并不尽如人意，这主要是由于前期准备工作不充分而引发的。例如：政府采购招标的询价、成熟项目储备不足、招投标手续需要公告时间进展缓慢等因素，都是导致修缮改造项目执行进度缓慢的原因，甚至有的修缮项目一直到年终结算时还未完成，资金闲置问题严重，财政最终收回了预算。虽然第二年同样可以进行申请但是存在的风险较大，例如：管理费用会加大、人工或材料价格会上涨、可能会出现政策制度的调整而导致项目无法继续实施、进而拖慢财政预算资金支付进度，执行力不足。

3.预算绩效管理的制度与执行问题

可能会出现政策制度的调整而导致项目无法继续实施，虽然制定并下发了相应的绩效考核制度、评价方法等文件和政策作为相应的指导，但是政策和文件在落实的过程中并不到位，甚至是收效甚微，最终导致制度的制定与实践严重脱节。例如：该基建管理中心下属的各中小学整体绩效管理水平有待提升，并未构建相应的预算绩效管理制度、绩效问责机制。再例如：在对制度的执行过程中还存在不到位的现象，并未形成自上而下、自下而上的绩效管理体系，各中小学在这方面又缺乏积极性和主动性，在执行预算绩效管理制度时还存在疑虑，很多政策把握不准模棱两可。如：某中学制定了预算管理办法中明确规定1万元以上必须经过教代会和领导班子通过，但是在具体的审计调查中发现并未通过教代会，校长办公会会议记录纪要也没有显示，这明显严重违反了“三重一大”的相关规定和具体流程。

4.预算绩效的评价问题

首先，应进一步完善和改进绩效评价的指标。在进行项目支出绩效申报文本的填报时，关于基建设施的改造与修缮项目很难通过具体的目标指标内容、指标值等进行详细的描述，这对预算绩效考核评价的实施极为不利。例如：在环境绩效指标中只能通过：学校的教育教学环境得到明显改善，这样的模糊描述来实现。其次，应加大对预算绩效评价结果的应用力度、拓展应用的范围。预算绩效考核评价结果是进一步完善和改进预算管理的重要参考指标，也是教育主管部门对资金进行合理分配的主要依据，但是在实际中预算绩效考核评价结果并没有真正发挥它的职能作用。

三、改进基础教育基建项目财政预算绩效管理的思路

（一）修缮工程项目绩效管理机制框架的设计思路

制定规范的、科学的基础设施修缮改造項目工作流程，整合项目的目标与规划同项目预算之间的协同关系。各中小学基础设施修缮改造工程在具体实施过程中，应该以促进当地的教育教学事业发展规划作为基本依据，并且与各学校的可持续发展目标融合在一起列入到年度计划中。只有在此基础上实施的基建工程项目预算，可以进行适当的预算目标和项目的调整，主要是为了制定出更加合理、更加科学的预算执行时间表，以便合理安排滚动预算。另外，预算绩效考核必须建立在项目计划的完成、未来发展前景、项目规划的落实基础之上，并且充分体现出项目的科学性、延展性和完整性，只有这样才能设计出更加清晰、更加合理的项目预算编制，并且在项目预算执行过程中真正提高项目预算的执行效率，同时有效解决由于进度缓慢而导致大量资金结余的问题。

（二）优化财政预算工程预算经费的定额分配方案

合理的完善和优化当前实施的定额资金分配方式，以此来全面提升教育经费分配的科学性与合理性。通过绩效指标的引入来进一步强化绩效考评的理念，在预算分配方案中的重要性，优化和完善原来评分系统中的基础因素，科学的确立相应的权重分值，这样才能构建出更加完善的、更加科学的定额资金分配评价体系。例如：可以采取专家打分的方式来进行权重的赋值，可以采用模糊评价方法进行综合评价。再例如：对于400万元以下的小型修缮项目，按照最新的财政政策执行招投标手续，编制招标控制价。

（三）优化设置项目支出绩效目标指标

为了能够有效改善在财政预算工程项目支出中绩效指标存在：结果不便评估、内容难以表述的问题，根据基础设施改造修缮项目的特征，最后确定出定量指标与定性指标。定量指标主要包括：预算下达指标值与结算值的比例、预算执行进度、施工项目完工程度等工作量指标，这三个指标能够充分反映出基建改造修缮项目完成的经济绩效。定性指标主要包括：结果效果指标、过程管理与控制指标、服务单位和学校满意度指标。通过前期公示、后期调查等相融合的机制进一步强化绩效信息公开，鼓励广大服务群体和社会公众积极参与到项目实施过程的监督中，最终充分反映出修缮改造项目的公共效益绩效。例如：在实际工作中，笔者严格遵照财政招标节约资金的相关规定和要求，在某一项目的拆除中，发改委给批复为384万元，但是经过笔者的市场调研、询价、现场核查后，最后以170万招标拆除完成，大大节约了财政资金。对于招标100-500万元的项目，因结算金额需要核算的工程量比较大，可以结转到下年。对于超过500万加固改造的大型修缮项目，要进行预算评审，在进行项目决算时要严格对照预算评审的金额进行审计。

（四）完善项目支出绩效评价激励机制

为了改进某基建管理中心基础设施修缮改造项目绩效管理中存在的绩效评价结果应用不实、应用无效、应用不勤的问题，应该采取完善的绩效评价激励机制，积极敦促参与预算管理的各中小学、工作人员等，全面提升其管理能力和工作效率。科学的制定激励和惩罚机制，可以从资金的投入、权力的灵活运用、项目结果公开等这三方面来制定相应的激励和惩罚方式，真正做到奖优罚劣，从而全面提升执行基础设施改造修缮项目预算管理的职能作用。

（五）构建工程项目绩效考核量化打分体系

这就要求必须建立相应的绩效考核量化打分体系，考核量化采用百分制的形式，对各模块评价的内容和所占的分值应该参考相关专家提出的建议，再结合当地部门的实际状况，并听取工作在一线的具有丰富工作经验、拥有较强管理能力的主要负责人提出的补充修改建议，然后进行综合考虑后制定出相应的量化打分标准。由于最后的评分结果将直接影响到下一年度的预算分配金额，因此，必须认真对待。例如：具体的考核指标可以是：财政预算的执行情况、预算编制的精准度、政府采购的执行情况、财政监督检查的状况、预算绩效的管理状况。为节约财政资金，必须严格控制学校5年内同一个项目不能重复上报财政预算支出。

四、结语

综上所述，基建管理中心每年实施基础设施修缮改造的项目较多，主要是为了改善当地中小学的办学条件、全面提升中小学办学质量、为社会提供更好的公共产品和服务，因此，必须通过有效的预算绩效管理机制和手段来进一步完善预算执行能力、提升管理水平。笔者坚信，通过对财政预算工程绩效管理相关问题的研究，一定能够充分运用财政预算，充分发挥财政预算资金的真正作用。这是一项任重而道远的工作，只有在大家的共同努力下才能真正维护财政预算工程建设成果，才能真正为促进我国教育事业的发展保驾护航。

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