市自然资源领域工作面临的突出问题及对策建议
时间：2023-03-13 11:30:07 来源：达达文档网 本文已影响 人 
市自然资源领域工作面临的突出问题及对策建议
要加强部门联动，做到项目精准、选址精准、供地精准、用地精准，切实提高用地供给的精准性和有效性。大力推行和改进“增存挂钩”机制，对新增闲置用地和批而未供土地较为严重的地方，原则上不分解下达年度新增建设用地计划，倒逼各地避免增量产生。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。
当前，xx市社会经济发展正处于关键时期，自然资源要素支撑作用更加明显，自然资源工作要求更加严格，同时，自然资源部门面临的矛盾和问题也更加突出，所处的形势也更加严峻。
一、面临的困难和问题
（一）耕地保护形势严峻
根据“三调”数据显示，xx市耕地保有量和基本农田面积均有所下降，在全省看，虽然xx市减少比例由低到高位列全省第二，但耕地保护形势仍比较严峻。从资源禀赋来看，经初步摸底，“十四”时期xx市开发土地规模共计2.38万亩，土地综合整治新增耕地潜力1.15万亩，“十四五”时期补充耕地潜力合计仅3.53万亩，耕地占补平衡缺口较大。从认识层面来看，随着经济社会逐年发展，农村村民对土地种粮的依赖程度也逐渐减弱，农村土地撂荒、非农化、非粮化现象比较普遍。同时，一些地方政府依法依规用地意识淡薄， 重经济发展轻耕地保护，违法占耕现象时有发生。从现实需求来看，xx市城镇化率仅45%，远低于全国平均水平，目前正处在新型城镇化加速发展阶段，加之随着新型工业化、农业现代化和旅游产业化的同步推进，建设用地占用耕地不可避免。
（二）土地综合利用效率不高
根据土地动态监测监管网数据统计，xx市 xx-xx年批而未供土地和闲置土地综合利用效率不高，且大多是历史原因，处置难度较大。闲置土地的成因主要有两个方面：一方面是企业原因，如企业缺乏建设资金、投资动向发生变化及企业其他原因等造成的闲置土地占比 58.15%；另一方面是政府的原因，如原来的“非净地”出让未能完成拆迁及时交地、政府投资项目不符合城市规划及其他原因造成的闲置土地占 41.85%。
形成批而未供土地的原因也较为复杂，主要有以下几种情形：一是暂无项目落地问题。受经济大环境影响，多数企业无资金拿地或持观望态度等形成批而未供土地，占52.19%。二是用而未供问题。主要包括地方政府在经济发展或招商引资过程中，在企业还未取得土地手续情况下项目开工建设，在后续完善手续的过程中渐渐暴露一些难以解决的矛盾和问题，难以办理用地手续，导致了未供即用土地的产生，占16.56%。三是征地拆迁问题。主要是由于拟征收拆迁地块的费用过高，地方政府难以筹措资金兑付征收拆迁款，达不到净地、熟地供应土地的条件，从而导致形成批而未供土地，占14.53%。四是规划不符问题。由于原来用地报批阶段只审核土地规划未审核城市规划，导致在供地阶段不符合城市规划而难以供地，以及政府规划思路调整，原先确定的项目无法按原规划实施而形成的批而未供土地，占6.83%。五是剩余零星地块问题。主要是已报批的用地大部分已组织供应，剩余部分边角废料，难以提出相关规划指标，地块不能进行供应形成的批而未供土地，占3.28%。六是其他问题。主要是因产业政策变化、市政设施不配套等原因难以供地形成的批而未供土地，占 6.61%。
（三）国土空间规划任重道远
自《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布以来，各级党委政府对国土空间规划高度重视，规划编制技术团队也全力以赴，但要真正实现“多规合一”还需着力破解以下难题。一是发展思路转型还需时间。本轮国土空间规划已全面由增量型规划向存量型规划转变，城市发展方式也从外延扩张式向内涵提升式转变，但在实际操作中难度较大。一 方面，我国东西部地区发展差异较大，东部大部分地区已开始向存量发展转变，而西部地区特别是我们刚完成脱贫攻坚任务的xx省，大部分城市尚处于外延扩张阶段，需要一定的建设用地指标增量来巩固脱贫攻坚成果。另一方面，存量建设用地历史遗留问题较多，挖潜处置难度较大，对于地方政府来说，存量用地挖潜成本远远大于新增建设用地开发成本。二是“三区三线”划定还需协调。为保障现阶段国家粮食安全，要优先在可以长期稳定耕地范围内核实整改补划永久基本农田，对于xx这样没有平原的省份，可以长期稳定耕地中部分图斑较为破碎，且与建设用地图斑相互交织，很难达到集中连片。而生态保护红线评估调整成果已相对稳定，但在永久基本农田划定前无法正式批准启用，导致现阶段过渡期出现两版生态保护红线并存的现象（xx年法定版和xx年评估调整未批复版），给很多建设项目特别是全域旅游项目的落地管控带来较大影响。三是行业部门规划还需衔接。在国土空间规划编制过程中，发改、交通、水务等相关行业部门“十四五”专项规划也在同步编制，相互之间需要不断的衔接和修正，特别是道路、供水等部分线性基础设施建设项目还未能明确最终矢量线型，现阶段还难以精准落实到市县国土空间总体规划中。四是自然保护地内外还需统筹。建立国土空间规划体系和建立以国家公园为主体的自然保护地体系都在同步开展，自然保护地范围外的国土空间总体规划与自然保护地范围内的景区、地质公园、森林公园等总体规划如何衔接，还需要自然资源、林业两个部门进一步统筹。
（四）土地违法行为屡禁不止
一是自然资源执法队伍薄弱。自然资源执法工作主要承担矿产、土地、规划、测绘等违法行为的日常巡查和执法查处工作，目前全市自然资源执法编制少，人手普遍不足，加之由于不属于国家确定的六大类行政执法队伍，未配备执法车辆，执法力量极为薄弱，不能满足对全市9228 平方公里范围的执法监管需要，难以对违法行为做到早发现、早制止、早查处。二是群众合理建房需求难以满足。由于各县（区）为满足地方经济社会发展需要，建设用地指标和耕地占补指标大多倾向于城市建设，未统筹考虑农村村民合理住房需求，导致村民建房申请时由于建设用地指标和耕地占补指标不足，难以审批通过。三是基层依法用地宣传力度不够。虽然各县（区）、乡（镇）、村（居）开展了耕地保护标语的宣传，但力度还不够大、效果还不够好，尤其是对一些典型案例的宣传和曝光还需要加强，需要形成强大的舆论攻势，使依法依规用地的意识深入基层、深入人心。
（五）自然资源体制尚需完善
基层自然资源所作为自然资源部门的前沿窗口，是自然资源工作的一线阵地，是自然资源事业的根基。但是，xx市乡、镇、街道国土资源管理所属于事业单位， 还未进行机构改革，仍按原三定方案规定的工作职责开展工作。在履职过程中遇到的困难主要有四个方面：一是人手严重不足。xx市现有乡、镇、街道国土资源管理所 87个，编制数341名，截至目前实有239人，缺编102名。如，西秀区各国土资源管理所事业编制共105名，在编74人，缺编31名。由于缺编人数较多，部分县（区） 只能采取组成片区所的方式开展工作，实行片区中心所办公，管辖范围广，承担业务多，难以保证自然资源巡查、地质灾害防治等工作落实到位。二是存在历史遗留问题。乡、镇、街道国土资源管理所曾经有过参照公务员管理的历史，后全部转为事业单位，绝大部分确定的是管理岗位。如，西秀区各国土资源管理所均为管理岗位，没有专业技术岗位，不利于人才的培养和激励。三是工作经费和办公设施不足的问题。由于xx市面临较大的债务压力，各县（区）财政匮乏，对乡、镇、街道国土资源管理所的专项工作经费、办公室设施投入不够，不同程度影响了工作质量。如，普定县宅基地和集体建设用地权确权登记合同价款为 2160 万元，至今难以按约定支付，相关工作推进滞后。四是部分职责尚未厘清。机构改革后，农村宅基地管理的职能职责划至农业农村部门， 但由于xx市农业农村部门还未厘清新划入的农村宅基地管理工作，导致很多乡、镇人民政府还是将农村宅基地管理工作安排给国土资源管理所承担。
二、对策及建议
xx年，中央〔xx〕1号文件和国发〔xx〕2 号文件相继出台，对正处于巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段的xx来说，是一个来之不易的重大历史机遇。尤其国发〔xx〕2 号文件为我们xx闯新路、开新局、抢新机、出新绩找准了定位、明确了目标、提供了政策支持、注入了强大动力。结合我市第五次党代会提出的“1558”（一高地、五个区、五个新xx、八大工程。具体为：打造“四化”建设新高地；建设高新产业集聚区、康养旅游示范区、数字经济创新区、乡村振兴样板区、改革开放先行区；实施工业突破工程、城镇提升工程、旅游提质工程、农业增效工程、数字赋能工程、绿色引领工程、改革创新工程、民生优先工程）发展思路， 对于我们解决xx社会经济发展中要素保障、民生福祉、营商环境等重点领域的问题恰逢其时，而这些问题都与自然资源领域息息相关。当前，要解决好我们xx自然资源领域工作面临的突出问题，我认为首先要统筹处理好“四个关系”，即“发展与保护的关系”“当前与长远的关系”“政府与市场的关系”“管理与执法的关系”， 并建议重点抓好以下几个方面的工作。
在耕地保护方面
建议：一是要坚持源头管控。严格控制新增建设用地占用耕地的数量，要科学进行城市规划，不能单纯通过将农用地转变为建设用地的方式来扩大城市用地，应通过调整城市内部用地结构和用地方式，对旧城区进行改造而提高城市土地利用率来求得城市的发展。二是要坚持质量优先。把耕地占补平衡内涵从耕地数量的平衡改为生产能力的平衡，通过基本农田建设对中低产田进行改造，大幅度提高耕地粮食单产， 从而在总量上提高粮食生产能力，实现耕地占补平衡目标并保证粮食安全。三是要坚持疏堵结合。各县（区） 既要不断加大农村乱占耕地建房整治力度，持续保持对农村乱占耕地建房整治的高压态势，也要不断树牢“以人为本、执政为民”的工作理念，统筹考虑地方经济社会发展需要和农村村民合理建房需求，预留建设用地和耕地占补指标用于解决农村村民合理住房需求。四是要坚持底线思维。耕地红线必须坚守，制定的规划必须严格执行。既要加强宣传，提高全社会对土地利用规划重要性认识，让公众起到规划实施的监督作用；也要建立规划实施责任制度，不能随心所欲干涉自然资源管理部门实施规划。同时，加强制度建设，确保土地利用规划在法制的轨道上运行。五是要坚持后续管护。各县（区） 要及时制定本行政区域补充耕地后续管护方案，明确管护责任人职责、管护措施、管护期限及要求，压实乡（镇）、村及土地承包经营者的管护责任，并足额安排管护费用。
在土地综合利用方面
建议：一方面，要尽可能避免增量。要加强部门联动，做到项目精准、选址精准、供地精准、用地精准，切实提高用地供给的精准性和有效性。大力推行和改进“增存挂钩”机制，对新增闲置用地和批而未供土地较为严重的地方，原则上不分解下达年度新增建设用地计划，倒逼各地避免增量产生。另一方面，要最大化盘活存量。属政策原因的，应严格执行相关政策，帮助企业转型升级或腾笼换鸟，尽快盘活撂荒土地；属拆迁问题的，应加强与拆迁户沟通协调， 尽快达成一致，推动项目尽早落地；属规划调整问题的， 应及时向项目业主解释缘由，抓紧时间调整规划或选址重建。因企业原因导致土地撂荒的情况应采取分门别类、一事一议等方法，释放存量土地发展空间。
在国土空间规划方面
建议：一是强化底线管控。借鉴五个“三区三线”划定试点省的先进经验，按照“现状稳定耕地 90% 划入永久基本农田、生态保护红线内 3亩以上稳定耕地以开天窗形式补划入永久基本农田、城镇开发边界为现状建设用地的 1.3 至 1.5 倍”要求，先行开展“三区三线”试划研究。同时，同步开展能源安全保障线、历史文化保护线、自然灾害防治线、民生保障生命线等各类底线的研究试划工作。二是强化发展研究。深入践行省委“一二三四”发展战略和市委“1558” 发展思路，主动融入“强省会”五年行动计划、按照“发展战略指标化、规划目标定量化、重点项目政策化”的工作思路，一方面，围绕“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”六个维度和“生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力”八个方面，研究构建“基本指标（底线指标）+ 推荐指标（导向指标）+ 特色指标”为一体的“四化”新高地成效评价指标体系；另一方面，从经济强度、山水靓度、空间精度、文化厚度、社会温度“五个度”，探索“五个新xx”发展目标定量化。三是强化项目谋划。聚焦国发〔xx〕2 号文件政策支持领域，围绕“八大工程 + 稳投资促消费 + 防范重大风险”十个方面的重点工作，在规划编制中进一步加强与各行业主管部门“十四五” 专项规划的对接，认真梳理市直各部门、各县（区）重点建设项目规划选址和用地需求，将建设项目选址与城乡建设用地指标的投放充分衔接，做好新增建设用地布局“一张图”和存量建设用地招商“一张图”，真正落实“要素跟着项目走”。
在自然资源体制机制方面
建议：一是加快基层自然资源综合改革。由省级层面推动乡、镇（街道）尽快挂牌组建自然资源所，进一步整合职责组建队伍、统筹配置执法力量、推进执法重心下移、厘清执法职责边界、健全协调配合机制、强化执法技术支撑。二是完善自然资源督察执法体系。结合自然资源综合改革及队伍建设， 强化督察和执法监管，不断加大对各类自然资源违法行为的监督和查处力度，建立健全“早发现、早制止、严查处” 的工作机制，切实抓好中央环保督察、自然资源督察整改工作。三是强化体制机制创新。市县两级自然资源部门参照环保部门实行真正的垂直管理，以减少地方政府规划调整的随意性，真正使自然资源部门做好统一行使所有国土空间用途管制职责。四是加大基层倾斜力度。人员、编制、工作经费按一定比例向基层倾斜，在减轻基层负担的同时，不断提高基层工作质效。
