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    [防控县委书记由“一把手”变成“一霸手”] 银行一把手讲案件防控

    时间:2018-12-24 16:49:08 来源:达达文档网 本文已影响 达达文档网手机站

      湖北省纪委、组织部最近联合下发《县委书记岗位风险预警防控办法》,这是全国第一个关于县委书记岗位风险预警防控的文件。其中引人注意的规定是,县委书记“不再直接分管人事”,另外“县纪委可直接向上级纪委报告县委书记腐败”。
      县委书记虽然只是处级官员,但在中央政权架构中却处于承上启下的关键位置,权力过于集中,舆论甚至说县委书记从“一把手”变成了“一霸手”。那么,县委书记的权力究竟为什么这么大?权力为什么如此容易被滥用?监督体系环环相扣,却又为何管不了一个处级官员呢?
      《防控办法》:有创意、有忧虑
      有人说,县委书记早已成为腐败重灾区。2005年安徽18个县委书记垮掉,河南从2006年至今,已经查办了22名担任过县委书记的官员。各地在广泛推行财政“省管县”以及县政扩权的大背景下,设计一条更有效的县委书记监督路径已刻不容缓。
      一个县委书记权力和腐败风险有多大?《防控办法》首次将其上升到理论层面,提出县委书记的五“大”特征:地位特殊作用大、职级不高权力大、总揽全局责任大、贴近基层影响大、身负众望压力大等。
      治理措施看起来一针见血。在用人方面,《防控办法》要求县委书记在动议阶段,“一般不得指定具体人选和选任范围”;在推荐提名阶段,“不暗示或授意有关部门和人员按照自己的意图推荐干部人选”;在决策方面,不得“插手工程招投标和土地划拨、拍卖”。
      “今后县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”。此前,在纪委系统,同级纪委几乎无法监督同级的党委书记。“一直以来,由于受县委书记和上级纪委的双重领导,县纪委对县委书记根本无法监督。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明说。
      担忧显然是广泛存在的,作为同僚的湖南省纪委相关官员评价说,“县纪委越级上报,就好像是让我的眼睛监督我的鼻子。”湖北某县一位公安系统官员认为,县委书记不可能不分管人事。“如果不分管了,他作为县委书记的权力在哪?以后做事怎么还有威信?”上述官员说,去年,该县某局局长给县委书记汇报中层干部人事调整方案,书记连看都没看,自己从包里掏出一个方案,问局长:张三安排没有?李四在不在名单中?
      权力场中的白加黑
      在中国几十万的处级官员中,2400多名县委书记大概是权力最大、责任最大的一个。同级的地级市的区只是市的派出机构,人事权、财权都不归区委书记管;而县委书记则几乎对所有县里核心部门的一把手,都有任命权。“上自局长,下至镇长,只要县委书记点头,下边没人敢反对。”湖北组织系统一位退休官员说。至于在审批权上,县委书记有土地审批权,而市委书记审批土地则要受省县两边制约。
      在湖北省委此次巡视过程中,县委书记草率任免干部的问题尤为突出。有的县委书记在县委常委会上一次讨论上百个干部任用,而这些干部的名字许多干部听都没听过,县委书记就通过了。由于县委书记掌握下级官员的升迁大权,每当人事调动之时,各级官员的卡位战就会开始。“县委书记每次安排干部,就是一次重新给关系排序的过程。有时因为平衡不过来,甚至硬生生地把一些尚未离开的官员架空。”湖北某县官员说,因此才有了“53岁退休现象”。湖北某县官员送给省委巡视组的一份举报材料举证,某些省级部门领导有多名亲戚在该县核心部门担任一二把手,另有四个部门的负责人是一名北京商人的同学或老师。
      即便如此,要是有人举报县委书记买官卖官,也很难抓到他的把柄。“现在不像过去那种赤裸裸的权钱交易,而是更隐蔽的权权交易、人情交易。”上述官员进一步举例说,县委书记如果安排了上级领导的亲戚做了个局长,上级领导可能会批给你一些国家项目。“这些项目给谁不给谁,就看你跟他的关系,有时一个项目就是几千万。”再例如原湖北麻城市委书记邓新生,兑现人情期货的路子五花八门――有用财政周转金为企业办理贷款的,还有推荐企业家为黄冈市人大代表的。
      在许多地方,企业家一般都要戴顶“红帽子”作为护身符。湖北某县8名省人大代表中就有5个是刚来该县投资不久的外地老板。“我们对他们根本不熟悉,而且还没有给我们带来一分钱贡献。”该县人大一位官员抱怨说,虽然是县人大先报初步提名名单,但如果县委书记对提名不满意,全部推翻都可以。
      为什么滥用权力?
      被查处的县委书记们常常自省“对不起党和人民的培养”,不过种种迹象表明,他们滥用权力,除了因为个人素养欠佳,另外重要的是县委书记岗位的特点和周围制度的缺陷。
      翻看湖北现任近百名县委书记的履历发现,这批身强力壮的“60后”大多已在基层摸爬滚打至少20年,可等到明年换届时,他们却不得不为仕途发愁。
      一个最突出的原因是升迁路窄。“差点的到市人大政协,好点的到市委市政府,再好点的到省里的一般厅局做一个排名靠后的副厅长,然后就等退休了。”湖北一位资深时政记者说。
      部分原因是因为这些长期在基层的县委书记,往往在学历和年龄上不占优势。而升迁道路的狭窄,使得县委书记在位时,更倾向于将权力用到极致。年轻的县委书记是需要更多的突出政绩使得自己在仕途上能够迁跃,而为了讨好上级官员以便利于升迁,种种人情关照下的官员任用则在所难免;一些升迁无望的县委书记,则更容易出现纯粹以钱财为目的的腐败。
      在县域财政日渐枯竭化以及GDP考核的双重压力下,身为“船长”的县委书记主政一方时首先想的是经济发展,许多渎职与腐败也由此而生。“一般先招一些企业,搞几个工程,硬是搞不出来,就把马路修起来,搞个工业园,哪怕欠了一屁股的债。”尤光付说。
      以湖北某县为例,前任县委书记不顾县委常委反对,执意花几亿元搞工业园基建,至今负债累累,而公立高中民办化改制,所引发的教师和家长不满,至今仍是该县稳定的一颗定时炸弹。但这都是后话,在政绩的支撑下,这位县委书记已经进入省里工作。
      一些被访者由此提到了“异地为官”的问题。根据规定,县委书记、县长、公检法“一把手”、纪委书记、组织部长,一般都不得在本人成长地任职。这是用来防止出现裙带关系的措施,却也使得一些县委书记的短期行为更加少了名誉上的顾忌。“基层工作必须要有连续性和规划性,如果县委书记和县长里有一个本地人,则可以互相制衡。”湖北某县一位老干部说,本地官员要考虑自己在当地的名声,“不可能搞个烂尾工程就走。”而人事任命中,上级官员的打招呼则更让县委书记们头疼。湖北某县一位官员说,某一年该县一个派出所所长职位有十几个人争,连省里某位领导秘书都打了招呼。此间官员说,一些省厅官员的亲戚在县内任职,亦是县委书记不得已之举。而考察一些已被查出的县委书记的腐败过程,当事者对跨越两级的省厅官员“打招呼”,也颇有无奈之感。
      就算同级的市局官员,县委书记们亦 不好得罪,这和晋升亦颇有联系。今年,湖北某县委书记未能当选市委常委,就是因为市直机关的投票不够。“因为他很少接待那些市里的局长,这批人就不投他的票。”一位接近该县委书记的人士说。
      事实上,因为县域不大,熟人社会中的人情往来,亦是潜规则。一位曾在湖北某县担任过县委书记的官员说,即便得个重感冒,都有上百名干部来去探望,多有千元红包,县委书记也不好拒绝。“每年上级部门针对县委书记的民主评议,还得靠这些局长、乡长来投票。”上述官员说。久而久之,腐败往往就此滋长,而县委书记也会愈加陷入这种无可奈何的人情网中。
      尴尬的监督系统
      “县委书记权力被滥用后,官场就可能沦为腐败寄生圈和利益共生圈,县委书记监控中出现空监、弱监和虚监的尴尬或无奈便显得不足为奇。”尤光付说。
      离县委书记最近的县委常委们,按理说最容易发现县委书记的腐败,但倒掉的县委书记很少是因为这群人的举报。其中,最有权监督县委书记的要数县纪委书记。“党给他下了这个任务,但作为下级,他是看得见,管不了。”湖南省纪委一位官员说。
      而与县纪委恰恰相反,上级纪委是管得着,看不见。湖北荆州市纪委一位干部说,市纪委监督县委书记有两个渠道,一个是靠县纪委和群众举报,一个是日常的廉政谈话。但由于县委书记是省管干部,不论是市纪委还是市委对县委书记的监督权并不明确,所以一般是“交任务的多,谈思想的少”。
      至于省里的监管,由于地理偏远,往往鞭长莫及。省里的日常监督除了接受群众举报,另一个途径主要靠专项检查。“这种检查带有突击性,用几天开个大会,很难发现真问题。”湖北纪检系统一位干部说。
      由此,处于监督夹层中的县委书记,权力运用是否得当,更多靠个人党性修养。但显然,这是靠不住的。“县委领导班子决策通常采用酝酿制,就是公开表态,问大家有没有不同意见,可只要书记定了调,谁敢公开反对。”反腐专家任建明说。
      党内防火墙频频失守,那么党政制衡呢?但面对县委书记,作为行政一把手的县长则弱势得多。“县长以后提拔还要靠县委书记,怎么可能说他不好呢?”湖北某县一位官员说,很多时候,县委书记一走,县长会顶替升迁,这一过程中,县委书记对于县长的评价,亦颇为重要。
      上述官员举例说,该县现任县委书记之前是县长,有一次,他跟前任县委书记到某地视察,当着大家的面说一块地少卖了一亿,事后他就接到了县委书记的间接警告。
      事实上,此间专家说,由于县域狭小,事务不多,党政之间分工难以清晰,所以各个县局和乡镇官员往往更听命于作为“一把手”的县委书记。如果县委书记强势,县长的行政权力很容易被架空,制衡也就难以谈起。
      监督的重担由此落到了县人大身上。尽管这个县级政权的最高权力机关只负责监督“一府两院”,但由于部分人事任免、招商项目,人大都有否定权,可以对县委书记给予制衡。
      湖北某县一位老干部回忆,有一次,该县时任县委书记提议县里花300万搞一个黄鳝节,人大常委会主任当场反对,“他说你不是要让老百姓骂我们吗?下岗职工那么多,300万可以养多少人啊?”不过现在这种县人大的反对声音可能会小一些。因为从2004年开始,该县县委书记开始兼任人大常委会主任。“人大是在党委领导之下,是否征求人大意见,要看身兼人大常委会主任的县委书记的决定。”上述人大官员说。
      县委书记兼任县人大常委会主任,现在已经广泛存在。人大的政治地位提高了,但另一方面,人大对县委书记的监督却亦有被削弱的倾向。上述人大官员建议,日后,人大主任可以考虑由一位专职县委副书记担任,有助于对县委书记进行制衡。
      如今,各省纷纷启动县委书记权力清单试点,但多数反腐专家表示,对于这种依靠县委书记主动限权的做法难以持久。而湖北的《防控办法》至今已推行两月有余。“目前实施情况不错,但未来效果仍待观察。”荆州市纪委一位官员说。

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