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    公路养护体制及运行机制改革的研究

    时间:2020-10-19 14:54:05 来源:达达文档网 本文已影响 达达文档网手机站

    张龄

    摘 要:如今,社会的运转、我们的生产生活离不开公路,公路的长期使用离不开公路养护。改革公路养护体制和运行机制对为我国社会经济服务和保障人民群众方便出行具有重要的意义。笔者结合理论知识和多年的社会实践经验谈谈如何进行公路养护体制及运行机制的改革。

    关键词:公路养护体制;
    运行机制;
    改革

    自改革开放以来,我国的交通事业迅速发展,高速公路的通车里程越来越长,到2016年底,我国的高速公路通车里程达到460万公里,随着高速公路逐渐普及,国家对高速公路的养护提出了更高的要求,原有的公路养护体制已经很难保障我国高速公路的长期稳定的通行。

    1 公路养护概述及体制介绍

    1.1 公路养护概述

    众所周知,随着经济的发展,我国的车辆越来越多,尤其是私家小轿车的数量年增长率不断上升,这就使得公路上的车流量不端增加;
    而且随着工农业的发展,汽车的荷载量也在持续上升,公路在汽车荷载的反复作用下就会受到磨损或毁坏,公路原有的使用功能就会受到影响;
    其次,公路还会受到雨、雪和风等自然天气的破坏,使公路的使用寿命缩短。如果经常对公路进行养护,有利于我国交通运输业的发展,是保证我国各地区商品和国民流动的重要保证。所以,对公路定期进行养护是非常有必要的。在部分人的观念中,公路只包括路基、路面、桥梁、隧道和涵洞。其实除了路基、路面等上述内容还包括防护工程排水设施和附属设施。

    而我们经常说的公路养护就是为了保持公路的正常运行运用先进的科学技术和手段对公路进行经常性的科学保养和维修,或者是对已有的工路进行加固或增建来延长使用寿命。我國把公路养护的分类按养护作业范围和工作量划分,分为小修保养、中修、大修和改善四类,而国际道路会议常设协会于1983年建议,公路养护统一划分为日常养护、定期养护、特别养护和改善工程四类。

    1.2 昆明市公路养护体制介绍

    1987年10月,国务院发布《中华人民共和国公路管理条例》。《条例》中明确规定:”公路管理工作实行统一领导、分级管理原则;
    国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门修建、养护和管理,县乡道分别由县乡人民政府负责修建、养护和管理”。全国各省、市、区都在根据自身的实际情况调整公路养护管理体制,逐渐形成了”统一领导、分级管理、管养一体”的公路养护体制。在这种体制下,国省道干线公路实行垂直管理,公路养护及管理工作直接在省交通厅和省公路局的领导下进行,县乡公路由各地方县政府自行管理。

    21世纪初期,交通部提出公路养护改革的基本原则是“事企分开、管养分离”,总体方向是“市场化、社会化、专业化”。1995年,交通部在合肥市召开了全国公路养护工作会议,在会议中,公路养护改革方向要向市场化发展,达成了初步共识,公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。1998年,在福州会议上,黄镇东部长进一步明确要深化公路管理体制改革,提出了“改革养护体制,提高公路养护质量和效率”的改革任务。

    随着改革的不断深入,公路建设的施工、设计、监理先后实行市场化,但是公路养护改革受多种因素的影响,没有突破原有体制机制的束缚,公路系统仍然是带有部分计划经济模式的管理体制。2005年,根据国务院办公厅发布的《农村公路管理养护体制改革方案》,市场化养护逐步被引入各省农村公路养护改革的实践中。

    昆明作为云南省的省会城市,是云南省的政治、经济、文化和交通中心,市内道路总长达到15000多千米,京昆高速、沪昆高速、广昆高速和昆曼高速等纷纷开通。国省干线公路是公路网的主骨架,承担着全市70%的交通量,对全省乃至周边省市的经济发展具有十分重要的意义,应该首先保畅通的公路;
    县级及县级以下的公路作为干线公路网的补充和延伸,对沟通城乡物资交流,促进农村经济发展和脱贫致富,具有重要意义。公路规模的逐渐扩大使我们昆明公路养护中心感觉到很大的成就感,但也让我们为怎样改革公路养护体制和运行机制来适应公路规模不断扩大的局势深思。

    2 当前公路养护体制和运行机制存在的问题

    2.1 政企不分

    现如今,我国实行的公路养护制度是政企合一的体制,按照计划经济的要求和“统一领导、分级管理”的原则建立起来的。这种体制主要有两种模式:一是“条管”(即“条条管理”)模式,二是“块管”(即“块块管理”)模式。

    “条管”模式,即绝大多数是由省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。由省公路管理机构对地市公路管理机构、县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。县乡道路则以地(市)交通部门为主实施规划、设计、建设和养护管理,省公路管理机构给予其技术指导和一定的资金补助。

    “块管”模式,即省公路管理局只是在业务上对各地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府,受各地市交通局管理。养路费由省交通厅根据收入情况,在各地市间切块包干,建养计划按区域制定并落实。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定,一般来说包括两种,即地市以下垂直管理和条块结合管理。

    公路管理机构不仅代表政府实行公路管理的行政职能,而且负责公路设计、施工和养护等生产任务,这就使得生产按计划安排,工作人员形成大锅饭、铁饭碗的思想,公路养护的工作呈好投入、低产出的状况。公路管理机构和设计、施工和养护等生产性单位都长期依靠收取的养路费来开展工作,公路养护的生产性单位长期依附于管理机构,生产积极性不高,没有竞争机制,欠缺活力和生机活力。整体上来说,公路的管理只能和养护职能都没有得到最好的发挥,公路养护的效益得不到显著提高。

    2.2 公路养护的机械化水平不高

    早期的公路多是土路或低级路面,桥涵以木制和石砌为主,交通量也很小,故养护技术比较简单,要求也不高。随着交通量的增长,高级路面以及高速公路的出现,养护技术要求也不断提高。为此,各国都制定了养路条例,如苏联制定有公路养护技术规范,日本制定有道路养护维修纲要,美国有公路养护手册。

    美国的公路养护重在科技高速公路多使用多功能养护车、通用底盘配置多尾机等高效专用设备进行养护。这些设备由于造假高昂,还需要专业的技术人员操作,还没有大量的引进这些先进的设备。近几年,我国的公路养护大部分还是靠人力来完成的,使用的机械化工具较少,养护公路的理念相比较国外的养护理念来说略显陈旧。对于我们单位,作为机械化养护应急中心,虽然近几年,在政府的支持下引进了很多先进的机械设备用于养护公路,但是当公路发生突发事件时,我们的机械设备仍然满足不了公路养护急需的要求,工程时间较长,耗费的人力、资金较大。如果能够提高机械化水平,更能提高我们公路养护应急中心的办事效率,减少人力、财力的消耗,提高效益。

    2.3 养护队伍庞大且人员素质有待提高

    我国很多地方的高速公路仍然按照以前计划经济体制下,以“统一管理,分级领导”原则设置养护处、养护科和养护工区等,养护体制的“政、事、企”还没有彻底分开,使各地的养护机构重叠,工作人员远远超出了实际养护工作所需的劳动力,养护的经费多被运用于支付工作人员的工作和各项事宜的支出。而且,由于建国初期国家政策的影响,公路养护属于行政单位,部分从事养护得工作人员都存在铁饭碗、大锅饭的思想,他们的工作积极性不是很高,即使出勤工作也做不到尽职尽责。养护队伍的工作人员文化素质还有待提高,缺乏拥有先进技术理念和手段的一线工作人员。原来的部分老员工没有树立终身学习的观念,创新意识薄弱,无法满足公路养护对工作人员的技术要求。这些现象使公路养护的工作达不到预期目标。

    3 公路养护体制改革措施

    3.1 实行事企分开,成立专业的公路养护工程公司

    将公路的管理和养护分开、事业与企业分开,各省、市和县公路管理机构按照一定的条件和程序,对公路工作人员重新进行分配,对于没有合适的管理岗位的工作人员安排进入养护公司,扩大养护公司的规模。公路养护公司要独立于公路管理机构,按市场化的运作方式运转,自主经营、自负盈亏,并且要通过公平公正的招投标争取养护工程。

    首先,要建立一个完全公司法意义上的法人主体。成立有限责任公司或股份有限责任公司。

    其次,养护公司的所有制形式要合理:公司的资产结构、股权设立要符合我国的实际情况。一定要根据当地的经济发展情况来制定。处理好国有资产和民营资产的关系最大限度的提高资金使用效率。所以不要以公司的所有制形式来判定公司的先进性。国有的资产所占的比例可以大于50%,民营资产也可以控股,职工也可以是股东。不能保守封闭也不能盲目的追求民营、实事求是因地制宜。目前我国公路养护公司的三种形式无论哪种形式都要以最好的完成公路养护工作为基础。

    最后,合作伙伴的选择:一定要选择有远见顾大局的战略合作伙伴。合作伙伴既要看到公路养护工程公司的潜在市场也不能只重眼前利益。因为公路是国民经济发展的重要基础设施,公路具有公益性、整体性,世界各国也都把公路列入社会公益事业。公路具有商品的基本属性:价值和使用价值。公路不具有商品的另一特性——可交换性。而且,公路也不具备竞争性。因此公路本质上不是商品,市场经济的一般规律也不适应公路事业的发展。公路事业属于公益事业,公路事业的目的是服务整个社会,保证整个社会的正常运转。

    3.2 提高公路養护的机械化水平,引进新技术与新设备

    公路养护相关的政府部门和养护企业应该切实贯彻“科技兴交,科学养路”的方针。在政府的协助下,引进并采用先进的新技术、新材料、新工艺和新设备,积极推广和发展公路养护机械化,对大、中、小三种类型的机械配套使用,最好以小型机械为主,一机多挂,尽量将人力从养护的人力劳动中解放出来,合理使用养护费用,提高公路养护工程的质量,保证公路的使用寿命甚至延长,以满足公路交通事业的发展。

    先进适用的养护技术,保证了公路的正常使用,规范、科学、高效的管理使公路的服务水平不断提高。面向二十一世纪的公路养护管理,必须具备强大的技术支撑。

    目前,我国高等级公路建设中普遍采用的改性沥青技术、SMA路面技术、土工合成材料、乳化沥青、稀浆封层等都是发达国家在公路养护过程中发展起来的,它们的推广与使用,改善了公路桥梁等建筑的稳定性和耐久性,达到了节约能源、降低成本,实现公路交通可持续发展的目标。

    公路养护的主要特点是追求高效率、高质量、高效益,这要求养护机械应具有操作性好、自动化程度高、作业能力大、速度快、污染小的特点。实现养护机械化,除了部分引进国外先进的大型综合养护机械外,必须不失时机的抢抓目前我国高等级公路大发展的机遇,立足养护机械的国产化,不断提高公路养护机械的装备率、配套率。

    第一是学习、引进国外先进的机电液一体化技术、电子显微技术。利用交通地理信息系统(GIS—T)促进公路养护管理现代化。由于交通地理信息系统可以将空间信息数字化,并使这些信息可视化,通过功能强大的软件,可使公路沿线三维空间分析直观简明,数据管理便捷高效,为公路养护和运营提供大量、及时、准确的数据信息,为公路交通的发展、科学管理和决策提供依据。

    第二是养护机械向大功率、多用途的方向发展,提高机械的使用效益,适应高等级公路安全、快捷的作业要求。引进国外先进的加工设备和工艺技术,提高养护机械的制造技术和工艺水平,提高产品质量及机械性能的可靠性,延长使用寿命。

    第三是利用高科技检测技术促进工程质量监测和公路养护智能化,通过利用高精度传感器、雷达技术等高科技手段,实现人工检测向自动化检测发展,由破损类检测向无损检测技术发展,使公路质量的检测、评估和病害分析更加快捷,使公路养护更加合理经济。第四是加强养护机械的组织管理,建立养护路段的养护档案,使施工文字化、电子化,使病害路段拥有自己的电子病历、科学的完善养护工程竣工资料的规范并实现软件管理。从而减少养护成本。

    3.3 精简公路养护队伍,提高员工素质

    从业人员的整体质量是进行公路管理体制改革的重要。需要做到一下几点:

    一要建立新的用人制度,完全按企业的制度执行,干部能上能下,择优聘用;
    工人公平競争,择优上岗建立择优聘用的用人制度。传统的养护用工制度改革需进一步深化,管养分离没从根本上彻底打破吃“大锅饭”现象,养路工人等、靠、要的思想还一定程度的存在。要想从源头上解决这种现象,必须打破传统的用工界限,对现有的老养护工人采取工龄赎买、内退、转岗分流等办法逐步过渡到全员聘任制。吸引一批文化水平高,有一定专业或管理知识的新型养路工人,直接引入聘任制,同时要根据不同的季节雇佣一些临时工人。最终形成员工两种结构:一是有文化、有专长的聘任制工人;
    二是雇佣的临时工人,从而彻底打破传统的用工界限,实行市场化管理。使企业甩开养路还要养闲人的不利处境。

    二要建立完善的职工培训制度。养路职工的素质有待于提高,知识的更新与积累没有引起重视,变成了巧活干不来,专业活干不懂的局面,这已成为今后一个时期制约公路养护发展的关键因素。改革能否成功关键在人,所以必须在提高人的素质上下功夫,要加强养护职工的培训和学习,要对他们进行新形势、新任务、新知识、新技能的教育,更新知识,提高技能。有一部分高速公路养护人员原来都是事业或管理机构的转岗人员养护公司一定要加强对他们的专业技术培训。

    三要施行绩效制分配制度。将工资与养护工程的数量、质量挂钩,按劳计酬;
    奖勤罚懒的分配机制。在养护作业时,养护人员要发现问题,解决问题,这就需要相应的分配制度相支持。干多干少都一样,干好干坏都一样,就会影响养护人员的工作积极性,直接影响高速公路的通行质量。因小问题造成大问题,甚至让小修变中修,中修变大修,工作积极性低下,员工精神面貌涣散。

    通过深化改革人事用工制度,面向全社会,招收高素质、专业能力强和拥有先进技术和工作经验丰富的有能力的养护工人;
    其次对现有的老资历的、工作效率相对较低的养护工人采取转岗分流、工龄赎买等方法做好对老旧员工的安置工作;
    最后,建立公路管理机构、养护公司内部竞技奖励的机制,养护公司的管理部门根据各个岗位的特征安排相应的任务,对于积极完成任务或超标完成任务,对养护公路的工作提出新的生产技术和有利于发展的创新想法的员工给予物质奖励。无论是公路管理机构还是养护企业,都要定期对员工进行技术、文化培训,激励他们树立终身学习的观念,提高自身素质和专业的知识能力。

    4 结语

    养护体制改革是一项全新的事业,全国各地的经济发和社会发展情况又不一样。因此,养护机制改革不可能设立一种模式,改革公路养护体制必须要坚持以《公路法》为改革依据,贯彻“预防为主,防治结合”的方针,以“三个有利于”为标准,以建立社会主义市场经济体制为要求,加强管理,提高公路养护的效率,实行政企分开,提高公路养护的机械化水平和精简机构,提高公路养护人员的专业水平和工作积极性,构建一个合理的公路养护体系,促进我国交通运输业和经济的发展。

    参考文献

    [1] 韦惠鲜.探索分析公路养护体制及运行机制改革[J].科技与企业,2015(06).

    [2] 刘少伟.公路养护体制与运行机制改革的研究[D].西安:长安大学,2005.

    [3] 陈松俭.基于我国高速公路养护管理体制分析[J].技术与市场,2015(09).

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