农地发展权视角下征地增值收益分配法律机制研究
时间：2020-10-21 03:57:00 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：随着城镇化建设的加快，大量农地转为非农建设用地，农地价值产生了巨大的增值。现行农地征收补偿法律制度逐渐完善，但土地增值收益分配不合理问题依然存在，其根本原因在于缺乏农地发展权制度安排。因此，文章以农地发展权为切入点，运用其理论，以湖南省征地补偿为例进行研究，完善征地增值收益分配法律机制，保护相关利益主体的合法权益。
关键词：农地发展权;征地;土地增值;分配
一、对农地发展权及价值构成的阐释
（一）对农地发展权的概念阐释
在我国，广义的农地发展权包括：在坚持农地所有权性质不变的前提下， 权利主体为了追求农业生产的高效益而进行农业结构调整的权利或权利主体将农用地改变为农村集体建设用地的权利，或者改变农地所有权性质，农地被征收为国家建设用地的权利。狭义的农地发展权是指对土地进行再开发的权利，即土地所有权人或土地使用权人通过改变农地现有用途而获取的额外收益的权利。它是从农地所有权派生出来并可单独处分的权利，既可被土地所有者拥有，也可被非土地所有者使用。在我国，将农村集体所有的土地征收转为国家所有的建设用地，其征地增值收益的理论依据为狭义的农地发展权。因此，征地增值收益分配主要涉及承包农户、农村集体、农地经营者、地方政府、用地单位等利益主体。
（二）对农地发展权价值构成阐释
农地价值是一个具有社会、生态、经济及商业等多方面价值的综合系统。其中，农地社会价值主要包括社会保障和粮食安全保障等并为国家所拥有，以前我国部分地区人民政府的农地征收补偿已纳入了社会保障价值，现在已被立法认可，如2019年新《土地管理法》四十八条规定：“征收土地应当……并安排被征地农民的社会保障费用”。农地经济价值表现为农地收益和成本之差，并为国家、农村集体及承包农户共同拥有。目前，农地征收补偿主要体现为农地经济价值部分，较少考虑农地其他价值部分。农地商业价值主要体现为农地发展权价值，在我国也主要为国家、农村集体及承包农户等共同拥有。出于保障粮食安全，国家实施农地用途管制，不允许农民从低收益土地用途转变为高收益土地用途。其实，这限制了农地发展权，导致农地价值不能完全实现。虽然我国目前无农地发展权的立法规定，但它是客观存在的并被大部分学者认可。理论上，关于其价值构成，孙弘学者认为“土地发展权物质要素的价值形态就是土地发展权价值构成。具体包括：用途变更所产生的价值变化;开发密度变更所产生的价值变化;体现在用途与开发密度价值中的区位价值差。”
二、湖南省被征地农村集体和农民的征地增值收益分配现状及原因分析
（一）被征地农村集体和农民的征地增值收益分配现状
本文选取2012年和2018年省会长沙市、湘南郴州市和湘北常德市三个代表地区，比较其不同年份和不同区域的征地补偿标准。
首先，通过比较表1和表2省会长沙市地区市区和长沙县两区域的被征地农村集体和农民的征地补偿标准，可以发现：2012年长沙市市区Ⅰ区76000元/亩、Ⅱ区70000元/亩、Ⅲ区65000元/亩;长沙县Ⅰ区54700元/亩、Ⅱ区52600元/亩。2018年长沙市市区Ⅰ区99000元/亩、Ⅱ区84000元/亩、Ⅲ区78000元/亩;长沙县Ⅰ区71100元/亩、Ⅱ区68400元/亩。同一年份征地补偿标准，长沙市市区标准高于长沙县区域标准;同一区域的征地补偿标准，2018年标准高于2012年标准。通过比较表1和表2的湘南郴州市地区市区和桂阳县两区域的征地补偿标准，可以发现，2012年郴州市市区Ⅰ区55000元/亩、Ⅱ区48000元/亩、Ⅲ区40000元/亩;桂阳县Ⅰ区42000元/亩、Ⅱ区36400元/亩。2018年郴州市市区Ⅰ区715000元/亩、Ⅱ区62400元/亩;桂阳县Ⅰ区54600元/亩、Ⅱ区44800元/亩。同一年份征地补偿标准，郴州市市区标准高于桂阳县区域标准;同一区域的征地补偿标准，2018年标准高于2012年标准。通过比较表一和表二的湘北常德市地区市区和安乡县两区域的征地补偿标准，可以发现：2012年常德市市区Ⅰ区60500元/亩、Ⅱ区52900元/亩;安乡县Ⅰ区44400元/亩、Ⅱ区39400元/亩。2018年常德市市区Ⅰ区76800元/亩、Ⅱ区67100元/亩;安乡县Ⅰ区57700元/亩、Ⅱ区51200元/亩。同一年份征地补偿标准，常德市市区标准高于安乡县区域标准;同一区域的征地补偿标准，2018年标准高于2012年标准。
然后，通过比较2012年和2018年省会長沙市、湘南郴州市和湘北常德市三个地区的被征地农村集体和农民的征地补偿标准，可以发现：湖南省不同地区的不同区域存在不同补偿标准且2018年标准比2012年标准均有一定提高，但是湖南省2018年征地补偿标准仍然偏低，即享有土地所有权的农村集体和拥有集体土地使用权的农民取得的征地增值收益偏低。由此可以得出：湖南省被征地农村集体和农民的征地增值收益分配现状与其他学者的相关研究结果基本一致。我国目前的土地征收补偿范围太小，农民得到的补偿是一次性的经济补偿，如鲍海君、吴次芳研究指出，如果以成本价为 100%，则拥有集体土地使用权的农民只得5%，拥有集体土地所有权的农村集体为25%～30%，而60%～70%为政府及各级主管部门所得。
（二）被征地农村集体和农民征地增值收益分配不公的根本原因在于缺乏农地发展权
《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”《物权法》第四十二条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。”旧《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”可见，三部法律都没有土地发展权及其补偿的规定。旧《土地管理法》规定的农地征收补偿为被征地农业用途的农地价值补偿，即农地的经济价值补偿。《物权法》新增了农地社会价值的规定，但也没有规定农地发展权价值。2019年新《土地管理法》提高了被征地农民征地补偿，似乎包含了部分农地发展权价值，如第四十八条：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”“征收土地应当……并安排被征地农民的社会保障费用”但由于农地发展权的立法缺失，土地增值收益分配不公平不合理问题依然存在。一般来说，将农村集体所有土地征收转变为国家所有的建设用地，必然引发土地价值巨大增加，但依据湖南省征地补偿标准来看， 农村集体和农民的土地被征收后，他们所获得土地补偿内容并未完全包含农地发展权的收益部分。由于农地发展权是农地所有权的组成部分，作为农地所有权主体的农民集体理应取得较大的征地增值收益。因此，被征地集体组织和农民征地增值收益分配不公的根本原因在于缺乏农地发展权。
三、完善农地发展权视角下征地增值收益分配法律机制
（一）政府参与征地增值收益分配
中央政府是国家公共利益的最大提供者和守护者，在土地征收过程中承担全国土地管理和监督职能，且站在国家整体发展目标的战略高度，制定并完善土地相关法律法规，保护耕地面积，确保国家粮食安全和生态安全，引导土地资源合理利用，维护全社会多方利益。地方政府作为国家法律政策执行者，既要保证当地经济发展，又要执行保护耕地的法律政策。因此，作为国家代表的人民政府理应参与征地增值收益分配，这既是权利主体享有农地粮食安全价值和农地生态安全价值的体现，也是政府取得间接投资增值的表现。政府主要是通过土地税费及土地出让金的分成等来实现增值收益分配。2019年新《土地管理法》第五十五条第二款：“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。”可见，政府分享征地增值收益分配是农地发展权在立法上一定程度的体现。
（二）被征地农村集体参与征地增值收益分配
农村集体是农地所有权的主体，其参与征地增值收益分配的理由主要有：第一，农村集体土地作为土地的自然增值载体，农地征收使其丧失了土地所有权，相应的，地方政府则取得了土地所有权，如果按照农地用途经济价值和社会价值补偿，就会严重损害农村集体的利益;如果集体有权参与土地增值收益分配，就在一定程度上体现了“涨价归农民集体经济组织”的农地发展权理论。第二，从农地发展权的来源来看， 农地所有权是农地发展权的权源，作为农地所有权主体的集体理应取得较大的增值收益。农村集体依据其享有的土地所有权，可依法对其占有、使用、收益和有限的处分。而农地发展权是行使其土地处分权与收益权的具体表现。第三，从土地增值来源来看，征地前农村集体为建設农村水利交通等设施而进行了投资，如农田水利基础设施的改善等，即实现土地直接投资增值或人工增值。
（三）被征地承包农户或经营者参与征地增值收益分配
被征地承包农户或经营者参与征地增值收益分配的理由主要有：第一，从农地使用权和农地发展权关系看，农村集体土地使用权派生于土地所有权，并独立存在。农地承包经营权是承包农户对农地进行占有、使用、收益和有限处分的权利，当对某块土地行使农地发展权时，该土地将失去作为农业用途土地使用的功能，所以，从这个角度看，农地发展权对集体土地使用权具有“注销”功能。2019年新《农村土地承包法》规定“耕地的承包期为三十年……” 对被征地承包农户而言，农地征收使得承包农户失去了剩余承包期限的土地承包经营权，相应的，经营者丧失了经营权。因此，土地发展权的行使关系到土地使用权人的利益。同时，被征地承包农户或经营者作为土地直接投资主体，为提高地力而对土地进行投资进而产生了土地增值。所以，被征地承包农户或经营者理应分享部分土地增值收益。第二，从法律属性来看，土地承包经营权既可对抗地方政府在农地征收过程中对承包经营者的侵害，还可排除农村集体组织在土地补偿费分配上的不法损害，要求农村集体合理分配补偿费用。第三，从农村土地的社会保障属性看，“失去了土地，农民集体成员就会失去从事农业生产的基本生产资料，也就失去了土地的社会保障，”农地非农化过程意味着被征地承包农户以其拥有的农地社会保障价值交换了农地发展权价值，因此，被征地承包农户应获得相当于农地发展权价格的补偿。《物权法》虽然将土地承包经营权纳入征地补偿的内容，且增加了体现农地社会价值的社会保障费，但却未具体规定。
（四）未被征地承包农户或经营者参与征地增值收益分配
对在同一农村集体组织内农地未被征收的承包经营者而言，也应给予其适当比例的征地增值收益分配。“中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权一直被忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权。”“大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，是 ‘沉默的大多数”因为未被征地的承包经营农户以土地失去农地发展权的机会为代价承担着为国家和社会保障农地数量、生态安全和粮食安全的责任。农地的生态价值和粮食安全价值是因公共利益而存在的，且为国家所拥有，政府理应给他们分配征地增值收益。因此，应该从农地发展权的增值收益中，进行再次分配，使得这部分农地未被征收的承包农户或经营者，也能参与分享本村集体农地发展权的增值收益。此外，有学者提出：“为防止近郊农民独享土地增值，形成‘土地食利者阶层，应该通过土地发展权转让制度让远郊保护区农民参与到城镇化进程中，进而分享其带来的收益，以调节管制地租在远郊保护区农民和近郊失地农民之间分配。”这主要针对被征地农村集体之外的农地未被征收的承包农户或经营者也能适当分享征地增值收益。
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