住房公积金改革为何久拖不决
时间：2020-08-12 03:35:51 来源：达达文档网 本文已影响 人 
苏杰德
住房公积金制度涉及个人、企业和政府，牵一发而动全身，改革步履维艰。
住房公积金制度改革，再次释放了一个明确信号。
5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出改革住房公积金制度。住房和城乡建设部部长王蒙徽也在《人民日报》上发表文章，将“修订《住房公积金管理条例》，改革完善住房公积金制度”列为今年的重点工作之一。
住房公积金制度要改革，而不是废除，这为近段时间火爆的住房公积金制度存废之争按下了暂停键。
从公积金制度确立以来，累计缴存金额从最初的百亿元扩张到万亿元、十万亿元。“蛋糕”越大。改革难度就越大。“每个方案可能让80%的人满意，但是另外20%的人不买账，事情很难办，改革就卡在这里。”上海交通大学住房和城乡建设研究中心主任陈杰说。
如何让城市新市民受益
住建部原副部长刘志峰在一次会议上提到，住房公积金制度存在需求群体错配的问题。目前缴存住房公积金的，主要是国家机关、事业单位及国企员工，这些职工多数已解决住房问题。而需要解决住房问题的私企职工、年轻职工和农民工等群体，很多都没有纳入制度覆盖范围。
在中国社会科学院金融研究所研究员汪利娜看来，当下真正住房短缺的人是城市新市民——刚就业的年轻人，以及在城市间流动的农民工。数额巨大的专项住房储蓄资金，对解决未来城市化中城市新市民的住房问题至关重要，住房公积金业务应从单一的发放个贷向租赁住房和保障房建设转变。
据住建部调查，进城农村人口在城镇购房比例不到1%，绝大部分居住在棚户区、城中村和建筑工地，居住条件恶劣。“很多新进城的农民，只要愿意而且有稳定的工作，个人也可以交纳公积金。”汪利娜说，公积金管理部门也接受了这个建议。但是，在实际推行中，住房公积金制度却仍难以将进城农民等群体覆盖。
住建部住房公积金监管司司长张其光认为，这个群体规模巨大，仅靠财政投入难以支撑，需要农民工、就业单位和国家“三家抬”：将农民工纳入住房公积金制度，个人缴存一部分，单位补助一部分，国家支持一部分，积累在城镇购房首期付款，再由国家住房银行提供低息贷款，后续还款用住房公积金支付。
着力解决新市民住房问题，金融服务必不可少。北京大学光华管理学院教授刘俏、张峥认为，要支持租赁住房，给予供给端金融服务，提供更多的优质保障性租赁住房供给。
此外，住房公积金账户沉淀资金越来越多，如何让账面上的钱保值增值也成为焦点。全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，目前职工住房公积金缴存款利息太低，“10年前10万块钱能买一套房子，活期存款存到30年，现在你能买得到么？不应该有这种低利率，老百姓的钱放在那是在贬值。”
属地化行政管理的制度困境
住房公积金制度涉及个人、企业和政府，牵一发而动全身，改革步履维艰。
2018年，全国住房公积金缴存总额14.59万亿元，缴存余额5.79万亿元，较1994年推行公积金制度时增长超过干倍。这么庞大的金额，与之相对应的管理机制并不健全。
张其光在1997年撰文介绍，决策机构和执行机构分设，借鉴新加坡公积金制度基本经验，决策机构制定政策，执行机构负责具体的运营管理。执行机构必须是独立的事业单位，不能归口政府部门直接管理，否则将会受到部门利益的制约。
不过，他的设想并没有成为现实。2002年，原建设部住宅与房地产业司加挂住房公积金监督管理司牌子，具体承担全国住房公积金监督管理工作。也是在这一年，《住房公积金管理条例》修订通过。
汪利娜认为，住房公积金管理中心定位于事业单位，难以构建与公积金运营相适宜的法人治理结构和风险约束机制。公积金属地化管理，造成资金短缺与沉淀并存，降低资金使用效率。公积金缴存人与管理中心法律关系不清，导致公积金增值收益法律归属不清，分配不规范，侵害缴存人利益等。
金融的特征是资金的流动性和使用效率，但行政化管理属地化，把资金给管死了，没有形成体系，缺资金的地方和資金有结余地方无法互补，联动机制难以建立起来。
为了打破这种条块分割的现状，住建部在2017年组织开发全国住房公积金异地转移接续平台，使得异地提取公积金成为可能。不过，政策执行过程中，各地一度出台措施增加异地提取难度，条块割据问题难以化解。
去年，住建部等部门曾酝酿新的改革政策，最终也没有出台。陈杰说：“住房公积金，至少要像个金融的样子，像社保也行，它都可以做到全国统筹。”
金融化改革如何设计
汪利娜在2008年提出的一个改革方案，是将公积金中心改组为政策性住房合作银行，不过并没有被采用。不少人认为，这个方案的时机还不成熟。当时还有一个重要方案，即将住房公积金与养老、医疗、失业一起并入大社保体系。2009年6月初，广州住房公积金管理中心曾经酝酿住房公积金新政，不过争议太大，无果而终。
2010年，部分地方政府提出在保障房建设资金领域，引入住房公积金结余作为中长期建设贷款的支持，住房公积金修例随之提上议事日程。
陈杰介绍，政府把部分住房公积金给保障房提供融资，当时是想展现住房公积金制度的公益性和通过贷款来提高收益，后来，大家发现利用公积金发放贷款，监管风险比较大，就暂停了。陈杰提倡渐进式的改革，短期改革方案是打通企业年金和住房公积金，然后逐步转型为政策性金融。
实际上，2011年到2014年间，住建部几乎每年都提出修改《住房公积金管理条例》，多次表态年内完成草案稿修订工作，不过均以爽约告终。2015年，住建部再次试图修改法律法规。这一年，张其光撰文称，我国设立国家住房银行的条件已经基本成熟。行业主管部门相关领导的表态和言论，引发了各界高度关注，人们一度认为这是住房公积金制度的改革方案。不过，条例最终只是微调，张其光的方案并没有实施。
“政策性住房金融机构不一定是国家资本独资，除各级政府外，金融机构、有实力的企业、公积金管理人和缴存人均可成为股东，混合所有制有利于放大国有资本的功能，激发民间资本的活力。”这是汪利娜退休前后提出的住房公积金制度改革方案。对于近期的争议，她依然认为这个方案有效，关键是如何落地。
摘编自《中国新闻周刊》2020年第21期
