推进律师参与涉法涉诉信访工作的实践与思考

　　近年来，涉法涉诉信访不断呈现重复访、超级访、群体访现象，处理难度随之增大。律师作为第三方参与涉法涉诉信访工作，是创新社会治理的有益探索，也是把信访纳入法治化轨道信访机制改革的重要举措。目前，涉法涉诉信访的趋势与成因分析来看，律师参与信访工作的作用与必要性突显，但推进律师参与涉法涉诉信访工作中也遇到一些问题，需要我们有针对性去研究进行改进与完善，使其既能维护群众的合法权益，又能维护社会的和谐稳定。

　　一、涉法涉诉信访的趋势与成因

　　涉法涉诉信访是指信访人所提出的信访请求根据法律规定应当由执法机关、行政复议机构、司法部门及专门的仲裁机构受理并由这些部门根据法律规定的程序和适用相关的法律作出处理的，信访人却直接向信访部门提出的信访或虽然信访人在已经提出控告、复议、诉讼、仲裁并已经进入处理程序但其认为执法机关、行政复议机构、司法部门和仲裁机构的处理结果未能如愿，而又转向信访部门投诉的信访。目前，涉法涉诉信访有四大趋势：一是越级上访、多部门举报增多，一封信访件到处寄；二是息诉率降低，常年上访增多；三是群体性上访事件增多；四是非正常上访问题突出，过激行为增多。造成信访有增无减趋势的主要成因有：

　　（一）法治意识淡薄

　　大多数信访人法治意识淡薄，还停留在“杀人偿命、欠债还钱”的封建层面，对当前“疑罪从无、无罪推定”等法律常识理解不深不透。同时，“谁执法、谁普法”工作还不够深入，大多数信访人不知道如何通过司法渠道维权，只知道找政府上访，将事情闹得越大越好，向越高层反映越好。加之司法救助机构的不完善，法律援助措施不到位，使得这些弱势群体无法得到有效的法律帮助来保护其合法权益，诱发他们将涉法涉诉问题引到信访解决机制上来。

　　（二）信权不信法

　　中国是一个有着二千多年高度集权的封建统治历史国家，长期“人治”所形成的“权大于法”观点在老百姓心目中根深蒂固。人们更倾向于信“官”而不信“法”、“信上不信下”、“信访不信法”、“信领导接待、不信工作人员接待”等现象呈剧增趋势，怀着“中央英明”的盲目信念层层上访，将大量的时间、精力、金钱消耗在信访过程中，乱信访、无理信访、超级信访等问题常有发生，任何事情都寄希望于通过行政途径解决，故导致涉法信访案件大幅上升。而律师是独立于政府部门的第三方，更容易消除信访人“官官相护”的顾虑，得到信访人的认可和信赖，有利于增强信访的公信力。

　　（三）司法信任危机

　　一是个别执法、司法人员素质偏低，没有深刻认识到习近平总书记指出“100-1=0”的道理，导致个别冤假错案发生，加上媒体大范围炒作传播，使得人们对司法的正确性产生怀疑；二是司法侧重追求公正，与行政侧重追求效率的要求不同，司法有严格的程序规定，一般需要较长时间，很多当事人因“等不及、耗不起”选择了信访；三是“执行难”使得法院判决书成为一纸空文，当事人利益无法保障；四是司法审判需要当事人承担一定的举证责任，很多当事人有理没证据输了官司。以上诸多原因，导致司法公信力下降，引发司法信任危机，导致大量本应通过司法程序解决的问题转到了信访部门。

　　（四）信访考核误区

　　目前，信访工作普遍实行属地管理、基层解决的一票否决考核制度，使得有些国家机关的工作人员对于群众信访产生畏惧心理，为了能够息访，对于一些依法不应支持的上访请求也予以满足。这种“会哭的孩子多吃奶”的非正常风气，诱使许多群众希望通过信访渠道解决问题，并企图通过信访得到通过法律程序无法得到的利益。

　　二、推进律师参与涉法涉诉信访工作的重要性与必要性

　　把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，是中央作出的重大决策部署。这抓住了信访工作的关键，明确了信访工作制度改革的方向，是做好新时期信访工作的基本遵循。律师参与化解涉法涉诉信访案件是把信访纳入法治化轨道改革的重要举措之一，对化解矛盾纠纷，缓解息诉罢访工作具有重要作用。中央政法委于2015年11月9日发布了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，司法部、国家信访局于2016年12月16日发布了《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，对律师参与信访工作的运行模式、工作方法、管理和保障等方面提出了指导性意见，可见律师参与信访工作的重要性与必要性。

　　（一）有利于维护合法权益

　　现实中，有许多涉法信访事项，本来是应当通过法律途径解决的，但很多信访群众因对法律程序不了解而未启动法律程序，导致问题迟迟得不到解决，而律师运用法律引导上访人按法律程序解决问题，就如同“搬道岔”一样，使一些习惯于越级上访人，找准真正解决问题的部门，引导信访人选择最为经济、理智、高效的法律途径解决问题，即让上访人看到了解决问题的希望，少走不该走的弯路，又可以依法维护他们的合法权益，保护人民群众的利益不受侵害。同时，律师在与当事人对信访案件的基本事实、法律适用和申诉程序等方面进行沟通的过程，也是向信访人宣传法律的过程，使其懂得学法、守法、用法，增强其以法表达诉求的意识，认同接受司法机关裁判、决定的结果，从而使其逐步树立法治意识，积极主动地遵守、执行司法机关的裁判、决定，从而避免乱信访、无理信访的问题发生。

　　（二）有利于节约司法资源

　　对于一些司法机关的裁判、决定基本正确，当事人因“官官相护”思想根深蒂固，对裁判、决定不能接受的，律师可以发挥第三方中立身份优势，配合司法机关从案件的事实、适用法律和法定程序等方面做好当事人的释法说理工作，对有明显无理的信访，律师也可配合司法机关做好信访人心理转化工作，劝说其息诉息访，避免因信访人继续向司法机关无休止申诉，而导致司法机关重复工作，从而节约公、检、法司法资源，防止社会公众对信访权利的滥用，避免政府资源的无谓消耗。

　　（三）有利于弥补司法短板

　　人民群众遇到涉法涉诉问题，要反映情况、提出意见或者投诉请求，往往是希望“全能”的接待部门能够给予“一揽子”解决，但由于部门职能分工、业务相互交叉等方面原因，无法满足信访人要求，同时工作人员法律专业知识理解运用程度欠缺，使得接访部门的工作经常处于相当被动的局面。比如，信访人李某因交通事故涉及民事赔偿问题进行申诉，他自学法律相关的规定，对民事赔偿标准了如指掌，接访部门无法对其提出的问题进行答复，导致他对接访部门极不满意反复上访，问题越来越难以解决。而专业的法律服务人士中，律师专业能力强、服务范围广，律师参与涉法涉诉信访工作无疑是最佳的选择。

　　（四）有利于推进依法行政

　　随着依法治国不断深入，各级政府高度重视依法行政，推进了政府行为的法治化、规范化。但是，仍有一些政府部门存在行政执法水平不高甚至不依法行政的现象，也由此引发一些群众上访案件和行政诉讼案件。律师参与涉法涉诉信访工作，首先能够充分发挥律师的专业优势，及时并有针对性地提出建议或方案，确保涉法信访案件尽快、合理、合法的解决。其次，能够积极配合政府部门及时发现在依法行政工作中的不足，帮助政府部门及时改正不当行政执法行为，促进有关部门运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾，有效地提高了政府依法行政水平。再者，能对政府部门对依法行政工作起到有力的监督作用，通过代理行政复议、行政诉讼为信访人员争取应得利益，迫使政府有关部门反思其行政行为的正当性，在一定程度上有效避免行政行为随意性、以权代法等问题。

　　（五）有利于维护社会稳定

　　有的信访人信访诉求高且缺乏合法合理依据，有的信访人扰乱党政机关正常办公秩序，有的信访人长期情绪不稳定扬言报复社会，存在采用极端做法解决问题的可能性。这些方式显然不符合依法信访的原则，更不利于信访矛盾的解决。此时，作为律师可以充分发挥“懂法律，懂政策”的专业优势，运用法律手段引导群众信访，对来访群众进行思想疏导，分析利害关系，用法律来说服其回归理性，放弃采取违法手段信访的想法，促使信访人通过正常渠道、采取合法形式信访，避免群体性、重复性上访事件的发生，从而促进了社会矛盾的化解，维护了社会的和谐稳定。据公开资料，河北省有2000余名律师进驻全省各地信访局，在律师参与接待涉法涉诉信访中，有43.2%的上访群众表示不再上访，有37%的信访案件转入法律程序，取得了效好的社会效果和法律效果。

　　三、推进律师参与涉法涉诉信访工作遇到的问题

　　当前，律师参与信访工作已取得明显的社会效果，但也存在着一些不容忽视的问题。

　　（一）有效协调机制不够有力

　　目前，大多数地方已引入律师参与信访工作，但是有的政府部门仍然存在说起来重要、做起来不要的问题，没有真正将措施落实到位，相关工作配套机制尚未全面建立，律师的法律解答是一道可有可无的程序，甚至有的单位对律师存在偏见，不愿让律师过多的介入，从客观上限制律师参与信访矛盾化解的作用发挥，律师处理意见一定程度上成为摆设。比如，涉及拆迁信访，一般涉及被拆迁人（信访人）、拆迁人（政府或开发商）、拆迁委托人（拆迁实施单位）以及政府信访部门等主体，经办律师所需材料除了通过信访人主动提供的以外，绝大多数材料需要从政府、开发商、拆迁公司以及信访部门等处多头收集。如果缺乏有效的协调工作机制，各部门均从部门利益考虑，不提供或选择性相关信访材料，律师参与涉法涉诉信访案件的工作难度可想而知，将严重挫伤律师参与的工作积极性。

　　（二）律师介入时间严重滞后

　　在实践中，律师参与涉法涉诉信访案件中，几乎都是属于历年积累下来的老信访问题，信访人大多已经不断上访数年。也就是说，只有久拖不决的信访矛盾才要求律师介入。但从化解信访效果的角度看，上访时间越短，信访人越容易接受律师所提出的法律意见，上访时间越长，律师越难与这类信访人进行有效沟通。律师介入信访的时间直接影响到律师化解信访矛盾的效果。换言之，律师越早的被引入参与信访工作，越能有效的发挥律师化解信访矛盾的专业作用，越能有效引导信访人依法信访，使其信访诉求回归理性，最终起到成功化解信访矛盾的结果。比如，在一件涉法涉诉信访案件中，信访律师提出了信访化解方案，信访人王先生看了化解方案后坦言说，信访化解方案拖延了两年时间，增加了他的信访成本，于是他不能授受，需要增加信访成本补偿内容，不仅提高律师的化解难度，还增加了不少行政成本。

　　（三）律师参与积极性不高

　　从职业角度看，律师是依靠提供法律服务而获得报酬的，而当前律师参与涉法涉诉信访基本上是无偿的。同时，从时间成本角度计算，要认真化解一件信访案件所花费的时间，是律师处理一件简单诉讼案件所用时间的数倍。甚至，即使律师花费大量时间和精力开展调查工作形成律师意见提供给信访部门，有的部门单位没有认真研究律师意见或者不予采纳，律师意见权威性没有保障，律师辛勤工作得不到肯定。因此，信访律师大都是“完成任务型”，只解决接访过程中遇到的问题，没有将主要精力投入到参与信访中去，一定程度上影响了提供法律服务的质量和实际效果。比如，2017年1月上海市发展和改革委员会、上海市司法局联合出台了《上海市律师服务收费管理办法》，计件收费标准为每件1500-30000元，计时收费标准为200-3000元/小时，而一个信访案件从接手到最终信访终结的工作周期短则3至4个月，长则半年至一年时间，在办法中没有明确规定信访案件的收费标准，在实际操作中信访案件每件约3000元，与收费办法有较大差距。

　　四、推进律师参与涉法涉诉信访工作的思考

　　要实现律师参与信访工作的预期目标，必须建立健全新形势下律师参与涉法信访工作的长效机制，不断加以改进和完善。

　　（一）完善工作机制建设

　　一是各级党委、政府要加强对这项工作的领导，及时协调解决好工作中遇到的困难和问题，对律师在参与涉法信访工作中遇到的困难，及时协调解决。司法行政机关和律师协会要负责律师参与涉法涉诉信访工作的牵头组织和日常工作管理。法院、检察、公安等机关立足本职，做好涉法涉诉信访案件依法处理工作，需要律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的，及时向司法行政机关提出需求，积极支持律师工作，破解息诉息访难问题。二是各级党委、政府要健全律师参与涉法涉诉信访案件的人员选任、培训考核、日常管理、奖惩激励等办法，制定下发“律师参与信访工作”的规范性文件，明确律师参与信访工作的职责、任务、要求及保障措施，确保律师参与信访工作有法可依；同时要对律师阅卷、咨询了解案情等合理要求提供支持，对律师提出的处理意见认真研究，及时反馈意见，对未予采纳的，应当说明不予采纳理由，解决律师处理意见可有可无问题，树立律师处理意见权威；对确有错误或瑕疵的案件，应当及时导入法律程序予以解决；对需要多部门协调的，及时召开联席会议研究确定。三是要注意总结工作、交流经验、宣传推广，不断健全、完善相关工作机制，努力让信访群众感受到法律服务的便捷和诉求解决的顺畅，着力提高依法解决涉法涉诉信访案件的法律效果和社会效果。比如，湖南省司法厅、省律师协会在全国范围内首创工作机制、人才选用、办公环境“三个规范化”，中央政法委将“湖南特色”经验在全国范围推广。

　　（二）规范工作运行模式

　　一是要建立值班接访制度。一定层面上说来律师是充当了“消防员”的角色。然而，相对于“救火”，律师同样擅长“防火”。因此，要建立律师参与各级政府信访部门值班接访制度，解决律师介入时间严重滞后问题。通过律师参与接访，把大量的涉法涉诉信访人引导至司法机关反映诉求、解决问题，减少在行政机关上访的上访量。对涉及大众切身利益的重大决策要搞好事前社会稳定风险评估，请律师等专业人士对决策的合法性进行审查，从源头上预防和减少信访矛盾。据报道，陕西省推行律师参与信访接访制度后，2016年前三季度超级信访量下降45%，法院系统受理各类案件同比增长17.25%，呈现“弃访转法”的良好势头。二是要落实保障机制。要建立政府购买服务与律师服务机制，解决律师参与涉法涉诉信访工作所需经费预算问题，明确报酬标准，规定经费的来源，保障经费及时到位，以确保第三方参与信访工作的有序展开，解决律师参与积极性不高问题。比如，湖南省对律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作机制、工作保障、组织管理和工作责任作出了明确的规定，并协调省财政厅将律师参与涉法涉诉信访工作纳入年度经费预算，及时足额保障工作开展。三是要规范工作方法。律师参与涉法涉诉信访工作，应当坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，依法规范诚信履行职责，切实维护信访人合法权益、促进司法公正。同时，要通过制订一系列可操作性强的律师参与涉法涉诉信访案件的工作规程和办法，规范值班律师接待接访、法律援助、申诉代理、案件评析等标准化办理流程。比如，律师接谈信访人时，应认真听取信访人陈述，详细阅读信访材料，准确了解信访人诉求，既要依法疏导情绪，解疑释惑，又要符合政策方针，服务社会稳定的大局。

　　（三）加强律师队伍管理

　　一是建立信访律师人才库。各级司法行政机关要把政治坚定、公道正派、业务精通、热心公益的律师纳入涉法涉诉信访案件律师人才库和名录，引导优秀人才参与到加强普法宣传教育、代理司法申诉案件中去，提供及时有效的法律帮助，为信访群众提供良好法律服务。比如，陕西省遴选了60名专业律师，作为省级律师库入库律师，统一颁发聘书，开展专业培训，规范工作流程，明确工作纪律和具体要求。二是要加强信访律师业务培训。美国著名大法官霍姆斯有一句名言：法律的生命不在逻辑而在经验。被业内推崇的大律师无一例外的拥有较丰富的办案经验以及孜孜不倦的学习热情。要邀请富有信访核查工作经验并取得不错信访矛盾化解的资深律师为年轻律师进行培训和交流，迅速帮助信访律师掌握信访矛盾化解工作的要求和方法。在律师参与信访案件方面，律师协会可以定期举办相关的培训班和交流研讨会，增强律师专业素养，提高参与涉法涉诉信访案件水平。三是要严肃工作纪律。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，应当遵守相关法律规定、职业道德、工作原则。不得泄露化解和代理中知悉的案件信息以及依法不能公开的信息，不炒作有关敏感、复杂信访案件，严禁支持、唆使、组织信访人采取违法方式反映问题。与案件有利害关系的律师，应当回避相关信访案件的化解和代理工作。对违反执业纪律的律师，取消其参与化解和代理涉法涉诉信访案件的资格，并视情由主管部门依法依规做出相应处理。

　　五、结语

　　律师作为第三方参与信访工作具有十分重要的作用和价值，有利于推进阳光信访、责任信访、法治信访建设，提高信访工作公信力；有利于充分发挥律师职业优势和第三方作用，引导信访人通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决纠纷、运用法律武器维护自身合法权益；有利于提高相关部门运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力，增强依法行政的自觉性。希望通过不断推进，能够摸索出一套行之有效的律师参与涉法涉诉信访工作制度模式，解决当前一些地方信访部门“用80%的精力解决不到20%的人的诉求”信访工作困境，努力达到“用20%的精力解决80%的人的诉求”的效果。