关于建立健全我省涉法涉诉信访依法终结制度的思考
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关于建立健全我省涉法涉诉信访依法终结制度的思考
近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”甚至“以访压法”，既严重损害司法权威，又影响正常有序的涉法涉诉信访秩序，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决迫在眉睫。目前中央已经建立涉法涉诉信访依法终结制度，对涉法涉诉信访案件的处理程序进行了规范。我省应根据自身情况，遵循该制度运作的基本原则，探寻解决问题的合理路径，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立健全我省涉法涉诉信访依法终结制度。
一涉法涉诉信访的概念
涉法信访，是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的信访人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。
2004年4月，最高人民法院在长沙召开的全国法院信访工作会议上，首次提出涉诉信访概念，专门与涉法信访进行了区分。涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。
2005年中央政法委出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》，其中第2条指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”
二涉法涉诉信访终结制度
（一）涉法涉诉信访终结制度的基本概念
涉法涉诉信访终结制度，是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件，在符合合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决等相关终结条件的情况下，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按照有关规定作出终结决定，退出涉法涉诉信访工作程序，各级政法机关不再受理、交办、通报的信访工作制度。
何谓涉诉信访终结机制，简言之，就是指将一个涉诉信访案件置于既定的涉诉信访解决程序下，在案件审查严格依照法律程序进行、充分保障上访人合法权益的前提下，坚决落实司法程序穷尽原则，对于经法定复查、再审后认为没有错误的上访案件，不再将此案作重复处理，对于最终认定为无理上访的，不再定位于法院的审判工作。
（二）涉法涉诉信访终结制度的提出
2005年，国务院《信访条例》和中央政法委印发的《涉法涉诉信访案件终结办法》初步建立了涉法涉诉信访终结制度。对信访事项实行三级终结，即办理、复查、复核。《信访条例》的亮点之一就是确立了信访三级终结制度，然而这一制度并未全实现其在信访运行中的应有价值和功能。
2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次在中央层面提出建立涉法涉诉信访终结制度，系统规定了涉法涉诉信访问题的终结对象、程序及责任主体等内容。
2012年，中央政法委员会出台《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》，具体规定了涉法涉诉信访终结制度的重要意义、基本原则、责任主体、审核认定、后续工作和责任查究六大问题。
2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”该决定首次在中央层面提出了涉法涉诉信访终结制度的法治化问题，提出了涉法涉诉信访终结制度改革的新思路。
2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》）提出建立涉法涉诉信访依法终结制度。《意见》强调：中央政法机关按照修改后的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》及其他相关法律法规，修改完善涉法涉诉信访终结办法；对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定；对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序；各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。
三建立健全涉法涉诉信访依法终结制度的意义
一些信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序，耗费了大量司法资源和行政资源，是困扰政法机关的一个难题，同时加重了信访人自身的身心负担，在一定程度上影响了社会稳定。建立健全终结制度，有利于合理利用有限的司法资源，维持现行的权利状态以维护社会稳定，同时可督促司法机关在规定的程序中尽可能彻底地解决信访人的诉求，有利于维护信访人的合法权益。
（一）建立健全涉法涉诉信访终结制度有利于维护司法裁判的终局性和权威性
从法治的角度说，法院的裁判不应该存在“对”与“错”的问题，而只存在是否“合法”的问题，否则就会陷入对裁判者需要进行再裁判的无限循环的怪圈。因此，司法活动所具有的现时性、终极性特征必然要求涉诉信访具有终结性。
美国大法官杰克逊说过：“不是因为我的判决正确才具有终局性，恰恰相反，是因为我的判决具有终局性所以才正确。”这说明，司法的权威不是源自它判决案件的正确性，而在于它不可改变的终局性。如果不对涉法涉诉信访建立健全终结制度，在司法之上始终凌驾有一种终极性的权力，则司法权的权威性必然大打折扣。因此，需要建立健全终结制度以维护生效裁判的既判力，维护司法裁判的终局性和权威性。
（二）建立健全涉法涉诉信访终结制度有利于节约司法资源，提高司法效率
随着群众法律意识的普遍提高，越来越多的群众开始选择通过诉讼解决纠纷。而现有的司法资源有限且重要，难以满足群众日益增长的司法需求，如果不建立健全涉法涉诉信访终结制度，将导致涉法涉诉信访工作过多地占用司法机关有限的人力、物力、财力，造成司法资源的极大浪费。建立健全涉法涉诉信访终结制度，能够使司法资源在信访和诉讼间得以有效平衡分配，从而节约有限的司法资源，提高司法效率，促进各项司法工作全面有序地开展。
（三）建立健全涉法涉诉信访终结制度有利于减轻信访人自身的负担，节约信访人的资源
长期信访的人都有一种不达目的誓不罢休的偏执想法，如果任由长期信访，势必会造成信访人经济状况恶化。信访人以信访为生，把信访当作生活常态，没有固定收入，且信访时间越久越对信访诉求产生过高期望。如果信访诉求最终得不到满足，反而使其蒙受经济损失和遭受身心打击。建立健全涉法涉诉信访终结制度，并在处理信访案件时做好告知和劝说工作，能够使信访人的心理预期合理化，更加易于接受处理结果，从而提高息诉罢访率，保护信访人的现有生活状态和生活积极性。
（四）建立健全涉法涉诉信访终结制度有利于促进民族团结进步，维护社会稳定
我省的经济社会发展水平较低，贫困人口较多，同时作为一个多民族共存的省份，民族结构的复杂性使得促进民族团结进步和维护社会稳定成为政法机关的重要工作任务。我省的信访案件中，有一定比例的案件信访人为少数民族群众，成熟的涉法涉诉信访终结制度，在解决各民族信访人信访诉求的同时，能够有力地促进民族团结进步，维护社会稳定。
四建立健全我省涉法涉诉信访终结制度的具体机制
建立健全我省涉法涉诉信访终结制度的具体机制，必须在保障信访当事人的合法权益与维护司法权威之间找到一个平衡点，决不能为了维护司法权威而损害信访当事人的合法权益。因此，在实践中应当按照严格的程序和标准进行。
（一）涉法涉诉信访终结的原则
坚持穷尽司法救济原则，对于群众的涉法涉诉信访，确已穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。
坚持保障信访人参与权原则，保障信访人的参与权、知情权，让信访人参与，使信访人切实感受到信访权益得到了充分保障，让信访人真心接受终结决定。
坚持终结决定普遍有效原则，涉法涉诉信访终结决定应普遍有效，终结决定作出后，信访人不能再申请信访，否则，涉法涉诉信访终结决定就失去了存在的意义，涉法涉诉信访终结制度也无法真正建立。终结决定普遍有效原则要求信访人以同一事实和理由继续信访的，有关部门不再受理。
（二）建立统一数据库、听证制度和公示制度
建立涉法涉诉信访终结案件统一数据库。录入涉法涉诉信访案件终结信息，建立涉法涉诉信访案件终结信息资源共享系统。各部门在信访接待时 应首先查询信访案件信息资料，防止因机关之间信息不对称，导致这个机关已经登记终结的涉法涉诉信访案件，另外一个机关又受理进行复核的情况发生。
建立信访复查听证制度。对重大信访案件进行公开的复查听证，运用听证会方式处理涉法涉诉信访问题。听证会应让人大政协委员、律师、新闻记者、群众代表等参加，做到公开、公正。通过对信访人知情权、申诉权的充分尊重，满足信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障，促使信访人放弃过多或无理要求。
目前国家政策与制度中， 参与信访听证的听证参加人主要是机关组织的人员， 特别是涉法涉诉信访听证， 解释和引导功能比较强， 参加人员中非官方机构的人员较多， 造成信访人的本能的防范甚至逆反心理， 许多群众会在“官官相护”的猜疑中消解信访听证的公信力， 因此， 应当在组织涉法涉诉信访听证时， 公开公告， 邀请一般群众参与听证， 提高群众参与度。因为具有同类问题的群众对此会比较关心， 虽然不是专门为他们组织的听证， 但是， 如果允许他们自由有序地参加， 是有助于得到预防、宣传、自我息访等“一听多效”的效果。
建立涉法涉诉信访终结决定公示制度。政法机关在作出终结决定后，应通知原办案单位，由原办案单位书面告知信访人。终结决定可在有关信访场所公布。影响较大的无理信访案件，可将案件事实、终结决定、信访人的不合理要求等，通过媒体向社会公示，增强涉法涉诉信访终结工作的透明度和社会认可度，确保涉法涉诉信访终结决定的公信力，最大限度地实现法律效果和社会效果的统一。
（三）涉法涉诉信访终结的条件
根据《涉法涉诉信访案件终结办法》规定，涉法涉诉信访终结有以下情形的，可以终结：
1.经复查后作出的决定、鉴定、判决、裁定等认定事实清楚，证据充分，程序完备，定性准确，处理意见合法适当，当事人又提不出新的证据的。
2.当事人的合理诉求已经依政策、法律法规妥善解决但仍坚持信访，所提出的要求超出政策、法律法规规定的。
3.信访反映的问题已妥善处理，当事人明确表示接受处理意见，又以同一事由重新信访的。
4.经认真工作，限于客观条件，案件仍无法侦破、无法执结或犯罪嫌疑人暂时无法抓获，当事人又不能帮助提供新的证据或线索的。
（四）涉法涉诉信访终结程序
涉法涉诉信访终结建立在司法部门对信访人正常权利予以维护、对信访事项依法作出相应处理决定的基础之上。否则，在对信访事项作出草率处理甚至确实存在对信访人合法权益的侵害的情况下终结信访程序，与涉法涉诉信访终结制度建立的初衷相背离。
假如涉法涉诉信访终结没有的具体程序，不具备可操作性，那么涉法涉诉信访终结制度就无法真正建立。所谓没有救济就没有权利，同样没有涉法涉诉信访终结的具体程序规定，涉法涉诉信访终结制度就无法在司法实践中真正运行，也就无法满足实务需求。
涉法涉诉信访终结后，各级法院、检察院、公安局、司法局、不得再将其涉法涉诉信访诉求作为申诉审查、复查，以维护司法裁判的权威性、终局性；信访机构不再向下级司法机关交办、转办和通报，以维护终结决定的稳定性和严肃性；省党委、省政府可以此为依据认定无理信访、违法信访，并根据其新的违法信访事实，依法对信访人予以处罚。
1.受理登记
受理登记涉法涉诉信访终结申请的机关为信访人反映问题的原受理机关，包括法院、检察院、公安局和司法局。
2.复核申报
受理登记涉法涉诉信访终结申请的法院、检察院、公安局和司法局，应当对案件进行复核，必要时进行调查核实，认为对信访人合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的，应申报终结，分别报请省法院、省检察院、省公安厅和省司法厅审核，申报时应当一并提交复查报告和案卷材料。
3.审核决定
省法院、省检察院、省公安厅和省司法厅必须对案件进行全面认真的复核，重点审查信访反映问题的解决情况，必要时进行调查核实，由省法院审判委员会、省检察院检察委员会、省公安厅厅长办公会和省司法厅厅长办公会分别讨论后作出是否予以终结的决定。凡决定终结的案件，必须以书面形式正式作出决定，在作出决定后5日内通知原办案部门。
4.组织听证
对具有较大社会影响的案件，省法院、省检察院、省公安厅和省司法厅在审核过程中应组织公开听证、公开答复、公开质证，以保证最终处理决定的正确性。
5.建档归库
省法院、省检察院、省公安厅和省司法厅应对涉法涉诉终结信访案件建档归库，输入统一数据库。以后欲受理登记涉法涉诉信访的机关，要进入数据库查询欲受理登记涉法涉诉信访是否已经处理终结，如果已经处理终结，则不予受理登记，反之则应受理登记，进行审核处理。
6.通知公示
原办案机关应当在接到终结通知后5日内，告知信访人，并通知信访人所在机关、乡镇和街道。告知信访人案件终结结论时，要耐心细致地做好法律解释和思想教育工作，劝其息诉罢访。
7.通报备案
省法院、省检察院、省公安厅和省司法厅应将涉法涉诉信访终结决定报省委政法委员会和省信访局备案。
四结束语
近年来，群众涉法涉诉信访一直呈上升趋势，各地群众到省委政府等机关上访、越级上访、集体上访的数量不断增加，已经引起相关政法机关的重视和反思，而若要利用有限的司法资源妥善彻底地解决信访诉求，化解信访矛盾，涉法涉诉信访终结制度的建立健全势在必行。根据中央关于涉法涉诉信访终结制度的规定，结合我省的经济发展、民族构成、社会建设等实际情况，坚持保障当事人的合法权益与维护司法权威兼顾，建立健全涉法涉诉信访终结制度，将使得涉法涉诉信访工作在法制轨道内得以有序良好地进行。
