消化农村义务教育债务的调查与思考
时间：2021-09-24 10:36:55 来源：达达文档网 本文已影响 人 
义务教育阶段的教育经费投入是公共财政支出的重要组成内容，政府投入，政府办学，为所有适龄人口提供接受九年义务教育的条件和机会，是各级政府所应承担的责任与义务。近年来，我市基础教育事业有了很大发展，截止目前，全市已有8个县区完成基本普及九年义务教育任务，人口覆盖率达78.8%，全市共有普通中小学2195所，在校学生506446人。在发展的同时我们看到，义务教育尤其是农村义务教育面临着许多迫切需要解决的困难和问题，最为突出的是当前教育负债严重，沉重的债务负担已成为阻碍农村教育发展的一大顽症，这一在贫困地区带有普遍性的问题，应引起各级政府和部门的高度重视。
一、我市教育债务的现状及债务结构
我市教育债务集中表现为“普九”欠账、“危改”欠账、教职工工资欠账三大块。据我们核查，截止2004年底，全市义务教育各类欠账总额达15842万元，其中“普九”欠账6654万元，“危改”欠账4270万元，教职工工资欠账4918万元，债务结构为：
1、“普九”欠账6654万元。按欠账类型划分，其中银行贷款1277万元，施工队垫支3456万元，干部群众垫支1104万元，其他817万元；按债务主体划分，其中学校欠账2200万元，乡镇政府欠账2405万元，县政府欠账2048万元。欠账学校涉及907所，其中初中187所，小学720所。
2、“危改”欠账4270万元。按欠账类型划分，其中银行贷款755万元，施工队垫支2562万元，干部群众垫支397万元，其他556万元；按债务主体划分，其中学校欠账1415万元，乡镇政府欠账1703万元，县政府欠账1152万元。欠账学校涉及647所，其中初中124所，小学523所。
3、教职工工资欠账4918万元。主要是农村中小学教职工工资收归县管以前拖欠的职工工资。
二、教育债务形成的原因
上述沉重的债务负担，加剧了教育经费供需矛盾，严重制约了农村义务教育事业发展。教育债务形成的时间长、年代久，情况较为复杂。
1、“普九”欠账。上世纪九十年代中后期开始的“普九”及“两基”达标，以当时各县区薄弱的财力与中省较低的补助标准来看，距离任务的完成有较大差距，但为“普九”、“两基”达标等任务地完成，各县区在无可靠财力支撑的情况下，普遍“举债普九”，形成了“低水平的普九、高负担的债务”的局面，“普九”通过验收，债务随即形成。为什么县乡政府、学校以及教师个人都敢于积极大胆地去负债搞建设？一是当时“普九”作为一项必须完成的重大政治任务，各级党委、政府高度重视，提出了“一年普九，三年还账”的口号，这一目标在当时允许向农民集资办学、征收农村教育费附加的政策支持下，是有一定保障并有可能实现的，县乡政府和学校敢于承担债务风险；二是县级政府以“以奖代补”政策鼓励各乡镇增加“普九”投入，谁投入多，就给谁奖励补助多，这一政策起到了激励乡镇加大“普九”投入的效果，但同时也导致为争取上级的资金支持，脱离实际，超规模、超标准、超预算建设的问题，造成资金缺口，形成债务负担。
2、“危改”欠账。据调查统计，目前我市共有薄弱中小学校1215所（占全市中小学校总数的55.7%），这些学校办学条件基础差，土木结构校舍比例高，尤其是村级学校基本都是土木结构校舍，抵御自然灾害能力很差，危房自然增长率高。由于自然灾害的原因，2002年全市新增危房校舍3.5万平方米，2003年全市新增危房校舍18.3万平方米。截止2004年底，全市共有危房校舍32.2万平方米，其中d级危房占52.7%，为16.9%万平方米，需全部拆除。像##这样的贫困地区，危房改造任务大，新增危房不可预见性大，2001年全面开展的“危改”工程又缺乏足够投入，旧账未还又欠新账，形成沉重债务。
3、教职工工资欠帐，这部分欠账主要是2000年以前教职工调整工资增资部分，由于县乡财力匮乏，未按时足额兑现，2001年全市实行教师工资县级统发后，未出现新的拖欠。
随着2002年农村税费改革的全面实施，取消了农村教育费附加和各种教育集资，“一事一议”筹资实施难度大，使各县区可用于教育的资金减少，加之“农村税费改革财政转移支付资金的50%要用于农村义务教育，其中40%用于危房改造、校舍建设及补充公用经费不足“的政策落实普遍不到位，致使教育债务包袱愈来愈重。
三、沉重债务对义务教育事业发展的影响
贫困地区可用财力严重不足，还债能力十分有限，沉重的教育债务加剧了教育经费供需矛盾，已成为制约义务教育事业发展的重要因素。
一是县乡政府承受巨大压力。由于教育欠账涉及的范围广、面积宽、对象多、数额大，不但严重制约着义务教育事业的健康发展，而且随时可能引发社会矛盾和不稳定因素，县乡政府不得不重视而又无力独自解决这一问题，承受着巨大压力。
二是学校举步维艰。实施“普九”、“危改”工程，学校是最直接的受益者，但同时学校也成为最大的债务人。面对沉重的债务和有限的教育经费，学校始终跳不出“年年还债，年年欠债”的圈子，缺乏资金能力搞建设，现代化教学手段严重滞后。因为欠债，学校被告上法庭的事件时有发生；因为欠债，校门、房门被锁的事件时有出现。学校的正常发展乃至正常教学活动深受影响。
三是教师苦不堪言。农村学校教师大多家在农村，一家的希望就依靠工资，但受教育欠账影响，一方面多年的拖欠工资得不到兑现，另一方面因以个人名义为学校建设贷款而成为经常被人追债的债务人，自尊心受到伤害，家庭生活受到影响，工作积极性受到打击，苦不堪言。
四是工程队陷入尴尬。工程款的拖欠，形成了学校欠施工队的，施工队欠农民建筑工的，农民建筑工又需工资给孩子交学费的债务圈。每到开学初这些矛盾就越发突出地表现出来，学校正常的教学秩序受到很大影响。随着有关法规的完善，“锁门事件”是有法可治了，但工程队欠农民工的钱怎么办？工程队陷入了十分尴尬的境地。
四、解决教育欠账的思考与对策
近几年，通过国家优先发展教育战略的实施，贫困地区农村教育事业得到长足发展，教育教学条件和育人环境得到较大改善。但教育债务问题为何迟迟未得到有效解决？我们认为主要有五个方面的原因：一是农村税费改后，禁止了教育集资，取消了农村教育费附加，税改教育转移支付资金中用于公用经费的40%部分落实不到位，切断了还债资金来源；其次是教育改革，贫困县农村中小学实行一费制后，使学校可支配收入总量减少，降低了学校的还债能力；三是地方财力有限，自身还债能力低；四是随着高山移民、退耕还林以及中小学布局调整等项目实施，形成新一轮新建、改建、扩建学校高潮，无力挤出资金还债；五是2001年开始的大范围排危延缓了还债进程。
要有效解决教育债务问题，我们认为应采取“两腿”走路、多策并举的办法，即坚持内部与外部相结合、近期与长远相结合、整体与局部相结合。
1、认真处理好三种关系。一是处理好还债与发展的关系。债务对农村义务教育发展制约很大，但不能因为债务而影响教育的整体发展。要一边消化减轻债务负担，一边积极谋求发展；二是处理好还债与经费安排的关系。各级要切实增加义务教育资金投入，落实教育经费增长比例，确保学校公用经费。学校要精打细算，压缩开支，逐年安排资金还债；三是处理好还债与收账的关第。撤并学校的校产或变卖资金，要足额划归学校，或采取异地置换的途径，用产权抵消债权。同时可以学校餐饮、食品、零售等项目经营权转让的方式抵消债权。
2、充分发挥三大优势。首先是发挥各级政府和社会各界重视、支持教育的优势，充分利用当前大力发展教育的有利时机，积极筹措资金，缓解教育债务危机；其次是合理发挥好现有教育资源的优势，合理配置和有效利用现有教育资源，树立“艰苦奋斗，精打细算”的思想，挖掘学校内部资源潜力，积极筹资还债；三是发挥好群众渴求教育的潜在优势，充分利用”一事一议“筹资渠道，吸引民间资金，改善办学条件。
3、明确各级还债责任。应按照农村义务教育“分级管理，以县为主”的管理体制，明确各级消化教育债务的责任：教育债务的消化以县为主，教职工工资欠账由县级消化，“普九”、“危改”欠账省、市给予补助，如果能形成省、市、县5：1：4比例分担为最好；市级应通过调整财政支出结构和增加转移支付加大义务教育的投入，县级应通过调整财政支出结构为义务教育提供基本经费保障，保证各类教育经费的安全、有效运行。同时县级要负责搞上去好还债的总体规划、还款步骤、责任落实以及债务清理，市级要负责全市的债务核查。
4、确定消化债务的具体方案。一是各县、乡镇对现有债务进行清理核定，实行分类处理，登记造册，根据债务性质，逐步偿还；二是区分债务类型降低债务成本，属银行贷款的，可协商实行挂账停息；属个人集资的，按国家规定利率计息或停息还本；属拖欠工程队的，先进行工程决算审计，挤掉债务“水份”；属学校已垫支的应从债务中剔除；三是按欠债责任落实主体，属于村组学校组织实施的项目债务，由村集体或通过“一事一议”分年偿还；属于乡镇挪用农村教育费附加及专款形成的债务，由乡镇政府偿还；属学校自行建设形成的债务、由学校自行负担；四是因农村税费改革因素形成的债务应通过省、市财政补助，县级财政消化，其他资金补充的方式，建立偿债专项基金，市、县都应设立偿债财政专户，并与“两基“巩固提高、“危房改造”等系统工程相结合。
5、从市情出发，确定合理的发展目标，杜绝产生新的债务。义务教育的重要性，不管如何强调都不过分。但发展义务教育不能不从市情出以，不能不考虑全市经济的实际发展水平。贫困地区义务教育既有投入不足问题，也有局部过分超前问题或者说盲目追求高标准问题。基础教育质量的高低，既受经费投入水平的影响，但也不完全受制于此，因此，发展基础教育，一定要因地制宜，结合当地经济发展水平和财力状况，应本着坚固安全、经济适用的原则，制定切实可行、符合市情、县情的城乡学校建设标准，切忌搞不切实际的中小学建设，盲目投入，盲目攀比，严禁不切实际的评比和验收。省、市应明确要求：从2005年起，农村中小学坚决不得再搞举债建设，在安排项目规划时，必须量力而行，保证重点，坚持“分级办学，分级管理”、“谁举债谁偿还”的原则，新增债务一律由县级自行负担。
为有效消化减轻贫困地区农村义务教育债务负担，加快农村义务教育发展，提高农村义务教育经费保障水平，教育问题应“特事特议”，我建议：一是请省上研究适当提高贫困县”一费制”收费标准，增进学校可支配经费；二是针对目前农村税费改革财政转移支付资金用于教育公用经费资金落实到位难的的状况，建议自2005年起，将40%的农村税费改革义务教育财政转移支付资金从省级财政设立专户，与其他转移支付资金单列开来，省、市、县纳入财政教育专户进行管理，“直通车“拨付，以保证资金足额到位和专款专用。
（作者系##市非经营性国有资产管理局局长）
