1998年洪灾以来国内洪灾防治新进展

程子浩 黄方圆 邓心怡 杨现坤

摘  要：1998年的长江、珠江、松花江等中国主要江河爆发了特大洪水，对流域内地区造成了严重的损失。文章概述1998年洪灾和防洪措施存在的主要问题，并对1998年洪灾之后在洪灾防治上的新进展进行探索，认为近20年国家在城市防洪、水利工程建设、流域生态修复和水文监测技术革新等防洪措施方面发展迅速，反映了国家对洪灾防治的重视和对人民生命财产安全的关注。同时指出当前防洪中仍存在一些不足，需要进一步完善，才能从根本上防控洪灾，保护人民生命财产安全。

关键词：1998年洪灾;暴雨;洪涝;洪灾防治;水文监测

中图分类号：TV87          文献标志码：A      文章编号：2095-2945（2020）15-0063-04

Abstract：
In 1998， major floods broke out in the Yangtze River， Pearl River， Songhua River and other major rivers in China， which caused serious losses to the areas in the basin. This paper summarizes the main problems existing in 1998 Flood and flood control measures for it， and explores the new progress in flood prevention and control after the flood in 1998. It is considered that the country has developed rapidly in flood control measures such as urban flood control， water conservancy project construction， river basin ecological restoration and hydrological monitoring technology innovation in the past 20 years， which reflects the country"s attention to flood prevention and the safety of people"s lives and property. At the same time， it is pointed out that there are still some deficiencies in the current flood control， which need to be further improved in order to fundamentally prevent and control floods and protect the safety of people"s lives and property.

Keywords：
1998 flood; rainstorm; flood; flood prevention and control; hydrological monitoring

1 概述

1998年因气候异常导致长江、珠江、松花江等国内多条主要江河爆发了全流域性的大洪水，造成4150人死亡，直接經济损失2551亿元。虽然洪水破坏性强，并呈现出水量大、受灾范围广、持续时间长等特点，但在受灾情况上，与1998年之前的洪水相比得到明显控制。如与1954年长江流域洪水的灾情相比，无论在死亡人数还是洪水淹没范围上，都显著减少。但仍没有最大程度上降低洪灾的影响，其暴露出来的诸多洪灾防治问题仍对现在洪灾防治具有重要的警示意义。

关于1998年洪灾成因与灾害防治已有诸多学者进行探索，如赵思雄等着重研究了引发长江流域“二度梅”暴雨的成因;谭术魁则找出当时长江流域土地利用的不足，并对未来土地利用方案进行了初步的探讨;许士国等针对嫩江流域在1998特大洪水受到的环境影响进行分析，并从积极和消极两方面对洪灾进行较客观的分析。但这些都只是针对单个流域，对多流域的防洪共性问题缺乏探讨，并对近20年在洪灾防治发展和创新上缺乏详细分析。

本文对1998年受灾最为严重的长江、珠江、闽江和松花江这四个流域进行对比分析，找出洪灾防治的共性问题，同时，从防洪技术、水平、意识的提高等方面探索近20多年的防洪新进展，指出在当前背景下洪灾防治的重点关注方向。

2 1998年各流域洪灾受灾情况

1998年，受天气原因，暴雨集中在长江流域，导致干流的水位不断上升，多处河段超过警戒水位。宜昌站的洪量达到1215亿m3，汉口站1648亿m3。高发的洪峰频率，长时间的高水位，都是形成全流域性大洪水的重要原因。此外，在洪水的作用下诱发出溃垸、山洪、泥石流、山体滑塌等灾害，导致长江流域附近地区受到影响，是继1954年之后灾情程度最严重的洪灾。江西九江是全国受灾最严重的地区之一，经济损失114.7亿元。统计表明，长江全流域内有23.9万hm2耕地被大水覆没，总受灾人口达231.6万，死亡总数共1526人，有212.85万间房屋坍塌，严重影响到人民群众的正常生活，带来巨大的经济损失，见图1。

1998年6月在珠江流域出现的长达13日的强降水导致流域内大部分河流出现持续高水位，部分水电站及水库测得的水文数据超过历史最高，如桂林青狮潭水库出现了建库以来最高水位226.56m;梧州水文站涨水长达268小时，达到历史最高。广西壮族自治区受灾人口共计1231万人，约有9.15万间房屋倒塌，农作物受灾面积达到73.1万hm2，毁坏的路面累计达960.4km，造成的直接经济损失共109亿元。广东省共有323万人受灾，约9.3万间房屋受损，15.7万公顷的农作物受灾;因洪灾导致全停产或部分停产的工矿企业共7407个，毁坏路面共407km。

闽江流域受降水的影响，主要流域出现百年一遇的特大洪水。诸如竹岐、延福门、七里街等站点测得的最大洪峰均超过实测历史最高水位，其中延福门站超出警戒水位11.37m。在6月15日至25日进入水库的洪水连续出现7个洪峰，最大流量达3.7万m3/s。洪水受灾范围波及南平等6个地市共597.6万人，因洪灾死亡和失踪176人，造成直接经济损失82.76亿元。

1998年6月松花江流域受到冷涡天气系统的影响，出现连续性暴雨，雨区大且连续，流域内出现165.7mm的月平均降雨量，同比增长43.3%。吉林省西部、黑龙江省中部及内蒙古自治区东部的受灾情况比较严重，受灾人口高达1733万人，淹没33×104hm2的农田，导致粮食减产1151.5×104t。本次洪水是东北地区有史以来最严重的洪涝灾害，给东北地区造成严重损失。

3 防洪措施存在的主要问题

洪灾过后的诸多指标表明本次洪水与气象异常，降水过多有很大关系。但除了自然因素，也暴露了诸多人为的防洪问题。探索这些共性问题对现在洪灾防治仍具有重要警示意义。

3.1 防洪标准普遍不高，病险防洪设施较多

我国河流的防洪标准普遍偏低，水库在错峰调节上的作用不大，长江中下游平原的堤防堤身、堤基存在很多隐患。如长江荆江仅可防御40年一遇的洪水，長江中下游的防洪标准普遍为10-20年一遇。在日本，一级河流的重要河段的防洪标准为100-200年一遇;而美国主要水灾河流的密西西比河达到150-500年一遇，在其他流域对保护城市和重要经济区的堤防多采用100年一遇;在欧洲多瑙河沿岸的国家，河流的防洪标准多为100年一遇。由此可见，我国的防洪标准远低于国外。在用于防洪的8万多座中、小型水库中，有工程质量问题和不达标的占40%。截止至1990年底，全国共计3242座水库历年失事，因防洪标准偏低而漫坝失事的共计1641座。从洪灾后的抢险情况看，基础险情尤其突出，其中九江市城区的长江大堤、安造垸等溃决都是由基础隐患造成的。同时大中型的控制性水利工程在嫩江中上游干流的缺乏，导致洪水得不到控制，不能进行调峰和错峰。

3.2 水文监测技术有待提高

3.2.1 水文设施设备未满足测报洪水要求

由于投入水文建设资金有限，偏远地区流域的水文站未能及时维护更新，很多设施老化残损或超出服役时间，影响正常监测工作。监测设施购置时间早，技术未发展成熟，相对于同时期国外使用的非接触式雷达水位计、超声波水位计、ADCP声学多普勒流速剖面仪等，测验的水文信息精度小，不能满足测报大洪水的要求。1995年，黄河流域的测验缆道报废数占总数70%，多数水文站仍用20、30年前的水准仪、六分仪等仪器。在98年洪水灾害期间，西江流域多处的缆道、水尺等设施被冲毁或出现故障，无法开展测验工作。

3.2.2 水文站点空间分布不足

1998年洪水灾情反应出现有的水文站数量不能及时反应复杂的珠江水情，无法为中下游地区做正确的防洪决策提供实时水情信息的问题，导致预报工作出现较大的偏差。比较关键的上游区域，如长江、黄河、澜沧江的发源地青海，水文站网密度小，水文空白区域多，历史数据不完整，给分析和模拟洪水发生过程及其影响造成障碍。与发达国家相比，我们仍有很大差距，即使在2004年与美国水文站18站/万km2的密度相比，我国水文站网总体密度仅为4.8站/万km2，有的省区尚不足2站/万km2。

3.2.3 洪水预报手段简单，报汛设施老旧

在1998年，大部分基层报汛站采用人工报汛，多为有线电话和无线对讲机报汛。但在洪水灾害期间，电话线路易损坏，水情信息不能及时传达;使用的报汛电台多为短波电台，设备陈旧、功率低，且暴雨天气易影响信号，通话质量差。如广西梧州分局所属测站的电台在洪灾期间基本无法使用，电话线路也中断，水情信息难以向外界传达。同时，国内缺乏水情检索和查询手段，预报洪水方式缺少科学性。珠江流域仍以经验作为主要预报方法，缺乏科学预报模型。没有建立水情专有数据库、水情地理信息系统，在面对洪水灾害时，无法为中下游决策提供实时的最高水量、洪水发展趋势等信息。

3.3 生态问题

3.3.1 大规模围湖造田

1998年洪水揭示出国内众多流域生态问题的严重性，大规模的围湖造田降低了湖泊的调蓄能力。洞庭湖在经过建国后的大规模围垦，到1977年为止，湖泊个数由解放初期的1060个减少至326个，虽然在1978年政府明令禁止围垦活动，但到90年代湖泊仍减至99个，总面积相比建国初期减少约70%。洞庭湖的萎缩直接导致其在1998洪水中不但没有分流调蓄，反而以35100m3/s的流量流入长江，导致大量洪水从荆江河槽直接下泄，使得长江干流水位居高不下，加剧灾情。

3.3.2 乱砍滥伐

乱砍滥伐导致水土流失严重，泥沙下泄后河床抬高，增大防洪难度;长江上游地区，50至80年代的森林覆盖率下降迅速，以清江地区为例，清江北岸的森林覆盖率由1959年的50%锐减至1997年的20%，导致上游水土保持能力下降。其次，长江三峡地区山高坡陡，耕地较少且多为坡耕地，农民为了获得更高的收益便大肆毁林开荒，在1993年湖北西部三峡库区的归、兴山开垦面积占统计总面积的84.6%和80.0%。由于坡度大，一旦遇到降雨，表层土易随水流走，水土流失剧烈。在1957年时，长江流域水土流失面积约36.4万km2，而到了90年代则增长到56.9万km2，一定程度上导致1998年洪水位高出两岸地面10至16m的严重情况。

3.3.3 人为盲目改变河道形态

在没有科学理论指导下，人为改变河道自然状态一定程度上恶化了流域内的生态环境。黄河滩涂地区的居民在黄河河槽沿线修建大量生产堤，人为的缩小黄河汛期的分洪区，隔断了滩槽之间水沙交换的通道，使河流失去自动调节滩槽淤积的能力，无法将横比降控制在合理范围内，导致河槽越来越高，形成地上河。

3.4 资金投入与管理问题

3.4.1 资金投入不足

我国在1998年之前，平均每年投入的防洪资金为60-70亿元，而其他发达国家，如日本在1992到1996年中，投入资金达2500亿人民币。除1998年根据特殊情况调整资金投入为358亿元，国内防洪投资长期不足制约着防洪标准提高。比如在1980年长江中下游防洪座谈会上确定的18个重点防洪工程，到1997年底，完工的工程虽在1995和1996年经历了洪水的考验，但并没有完全达到预定标准。据统计，若要工程全面达标，除去前期投入的43.2亿外还要再投入171.24亿元。在嫩江流域诸如甘河、归流河等支流以及干流在50年代规划的水库直到1998年洪水来临仍未完工，导致流域中上游缺少控制性水利工程，加大了下游的抗洪难度。

3.4.2 工程监管疏忽

防洪工程质量监测与管理仍存在不少问题。在98洪灾中，长江干堤九江段因工程质量不达标而溃口。经过调查，堤防墙体处理不符标准、施工过程中存在质量未达到设计要求。除此之外，我国流域的病险坝库较多，防洪能力有限。以陕西省无定河为例，据当地水保局90年代的调查数据，该流域共建淤地坝11631座，其中约90%为70年代之前修建，到90年代的病险坝数量占到总数的75.8%。国内在大跃进和“文革”时期共修建库容一亿立方米以上的水库259座，其中存在安全隐患的病险库占到约44.8%。

4 近20年防洪措施新进展

4.1 城市防洪新方法

4.1.1 海绵城市建设

1998年洪水期间，南昌市因排涝能力不足，昌北、朝阳洲等地区长时间处于洪水浸泡。2013年，习主席在《中央城镇化工作会议》的讲话指出建设海绵城市的城市防洪概念。在2015及2016年，国家两次公布海绵城市试点地区，北京首钢工业改造区较早的将“生态海绵”理念运用在规划中，包括对屋顶进行绿化建设屋顶花园，在广场和道路使用透水砖铺装，在公共绿地进行生态湿地、景观池改造等规划方案。目的是建立以景观为核心的综合利用系统，有效增强对雨水的利用，缓解内涝问题。

4.1.2 生态护坡理念

在1998年大洪水之后，各地多采用传统硬质化的方式进行护坡，虽有利于防洪与排涝，但对生态平衡和城市景观产生负面影响。随着对传统护坡的深入认识，生态护坡理念越来越多地得到重视。例如，2015年南京市秦淮新河工程中运用到这一理念，该工程在平台上坡铺有草皮护坡，平臺下则填充多孔无砂混凝土预制块，其中的孔隙供植物生长。采取这种护坡方式能有效兼具保护河道生态与营造景观的功能。格宾石笼是指采用具有一定抗拉性，耐腐蚀性的钢丝构成的蜂巢格网箱笼，并在笼中加入土壤、碎石等填料，碎石间的孔隙供植物生长，是一种生态护坡的方式。在汾河太原城区段治理美化、青岛市大沽河堤防工程治理等全国多地广泛应用。

4.1.3 管网建设雨污分流

自改革开放以来，中国城市化进程加快，在建设城市过程中，城市污水管网的建设和管理有待提高。当时城市下水道系统是合流制的排水体系，污水管网中雨水混接，在洪水灾害期间，污水管容量小，无法及时排放雨水，易导致城市内涝。2015年以来先后有深圳、南京等多个大城市实施雨污工程并采取分流制的排水体系，旨在为减少洪灾或暴雨来临时城市受涝灾影响，规划雨水调蓄系统，排蓄结合，增加城市水源，减轻城市防洪压力。

4.2 水利设施及工程建设

4.2.1 蓄滞洪区规划

新中国建立后，我国重要江河蓄滞洪区建设基本上经历了三个阶段，在1998年之前，前两个阶段已取得了一定的成果，逐步建立起水库、河道和蓄滞洪区共同组成的防洪工程体系。而第三个阶段是针对在1998年特大洪水中暴露出的问题做出治水思路的转变。98洪灾后，长江流域在洞庭湖区新建了澧南垸、围堤湖等三处蓄洪垸的分洪闸，其中澧南垸在2003年澧水大洪水时分洪效果显著。在松花江流域上规划设立的胖头泡和月亮泡蓄滞洪区，显著地降低哈尔滨市及其下游的防洪压力，有效地将哈尔滨市的防洪标准从100年一遇提高到200年一遇。除此之外，我国将治水思路由控制洪水向洪水管理转变，将蓄滞洪区的管理也作为水利建设的一项重要任务。

4.2.2 加强堤防

要整治河湖，首先要建筑堤防。在1998年汛期，洞庭湖抢筑子堤1470km，子堤最高挡水1.7m;有缺陷问题的堤防共有2000余km，有30000余处的险情。政府加快建设蓄洪垸堤防的加固工程，在2007年举行的洞庭湖开发与保护汇报会上，编制了《洞庭湖区综合治理规划》，明确指出要加固堤防905km，疏浚175km洪道，提升当地湖区蓄洪垸的防洪能力。

在98洪灾后，政府为进行松花江的灾后重建，整治河湖、加大水利建设的规模。仅1998、1999两年，松花江的防洪建设投资超过“九五”投资的总和，共有26项堤防工程审查通过，总长2685.43km，共投资86.37亿元。

4.3 流域生态恢复

4.3.1 退田还湖

洪水过后，国务院针对本次洪灾暴露出的问题提出了防洪治水32字方针。其中强调到的“平垸行洪，退田还湖”是为解决大肆围垦导致的水体退化、湖泊调蓄能力降低的问题。在洞庭湖实施退田还湖后，洞庭湖调蓄面积与1978年相比增加779平方公里，增强湖泊蓄水防洪能力，恢复湖泊的水体存储空间。江西省实施鄱阳湖区退田还湖工程，在1999年出现的仅次于98年的大洪水中，鄱阳湖周围76座退田还湖圩堤共蓄洪6.75×108m3，使湖中洪水位涨幅减小。

4.3.2 退耕还林

自1999年开始，我国在四川、陕西、甘肃三省率先开展退耕还林试点，通过保护林地、恢复生态来保持水土，减少水土流失、泥沙下泄对下游防洪工程的影响。四川省是长江上游水土流失面积最大的地区，也是上游泥沙的主要来源地。自工程实施以来，以屏山站与宜昌站在2002至2005年的数据为准，长江上游和金沙江流域的年输沙量和年平均含沙量都呈明显下降趋势，说明退耕还林工程对水土保持的效果显著。地处黄土高原的榆林和延安两地年平均输沙量达6.96亿吨占到黄河三峡16亿吨沙量的43.5%。工程实施后，黄土高原的水土流失情况有了明显改善，生态环境逐渐恢复。在正常年份的降雨情况下，2008年和2009年的输沙量降至1.34亿吨与1.98亿吨，而2015年则为1亿吨，该数值大致等于中国宋代之前所记录的黄河输沙量。

4.3.3 水土保持

水土保持能防治水土流失，保护、改良并合理利用水土资源，有助于流域建立良好生態环境。从1998年起，凌源市对水土流失进行大规模的综合防治，集中在坤都沟等9条小流域。5年间，投入的治理资金达3842.9万元，治理13333.3hm2水土流失面积。年土壤侵蚀模数比1997年降低了2754t/km2，水土流失面积占流域总面积的百分比，比治理前下降了49.1%，中度以上的侵蚀面积占流域总面积的比例由42.1%下降到3.7%，极强度侵蚀面积完全消除。安徽省在大别山实施水土保持建设工程，四年治理了344.3km2的水土流失面积，初步形成较完善的水土保持综合防护体系。截止2013年，土壤侵蚀模数比2008年之前下降了1100t/（km2·a），减沙率达70%以上，防洪减灾效果明显。

4.3.4 河流生态恢复

河流生态恢复强调人工干预和自然恢复结合，对河流水文水质条件的改善与提高，对河流地貌以及生物种群的恢复。在具体修复方法中强调对水利工程设施进行科学拆除、修复河岸带、修复河道和控制污染物排入四个方面。该理念应用在2004年对上海浦东机场镇河岸带的生态修复中，通过种植沉水植物、挺水植物以及湿生植物对河岸进行修复，10个月后土壤剪切力和生物多样性有较明显改善。

4.4 水文监测技术革新

4.4.1 水情信息处理系统普及

水情信息处理系统实现信息自动化传输与实时处理，减少人工操作造成的误差。2005年后在国家水利部推动下，各水利委员会陆续建成水文监测网络，布设无人值守自动遥测和预报设备，增强洪水监测和预报能力。海河流域的潘家口水库水情信息处理系统在2005年开始运行，软件可以自动处理信息，确保水情信息及时、准确传达。

4.4.2 应用实时水情传输处理系统

江苏省根据历史水情信息和特点，创建实时水情传输处理系统，目前已在江苏省省中心和19个水情分中心推广应用，并与10个外省交换实时水情信息，实现水情信息共享。诸如信息电话系统解决了在传输水情信息过程中字和数字混编的情况，及时传送准确有效实时水情信息。

4.4.3 建立洪水水情预测分析信息系统

通过洪水水情信息系统可快速查询历年河流流量，经数学模型验算，推算流量何时即将超过警戒线水位，直观地看到洪水演进过程。为中下游堤防建设、防洪规划、防洪决策等提供重要水情信息，做好预警、调动、撤离等准备工作，减少灾害伤亡和财产的损失。

5 结束语

综上所述，虽然在98洪水中出现了诸多人为原因导致防洪工作无法顺利开展，但洪灾过后政府正视问题，在结合科学技术发展与各流域流量规律的基础上，积极完善防洪手段，提高流域防洪能力。在城市防洪建设、水利工程建设、生态环境恢复、水文站点技术革新等方面都做出巨大创新和改进。在防洪减灾手段不断革新的当下，一定切忌目光短浅，盲目开发，诸如裁弯取直、植树造林等都要结合实际具体问题具体分析后再实施。及时反思，总结经验，吸取教训，更好加强对洪灾的防治。

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