中小学校长“党政一肩挑”管理模式的实践变迁与思考

中小学校长“党政一肩挑”管理模式的实践变迁与思考

“党政一肩挑”是指中小学校校长同时兼任党组织书记，是校长负责制框架下的一种特殊管理模式。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　“党政一肩挑”是指中小学校校长同时兼任党组织书记，是校长负责制框架下的一种特殊管理模式。2022年中共中央办公厅提出建立中小学校党组织领导的校长负责制，对“党政一肩挑”管理模式也提出了新要求。通过回顾“党政一肩挑”管理模式的运行实践、分析当前运行这一管理模式的现实意义和重点，有助于形成与学校新领导体制相适应的内部治理体系。

　　中小学校党组织领导的校长负责制，是党对基础教育全面领导的根本制度，意味着施行三十多年的校长负责制进入了一个新的阶段。作为校长负责制框架下的一种特殊管理模式，“党政一肩挑”在新的领导体制下也必须与时俱进，不断调整与优化。本文基于党组织领导的校长负责制的新要求，从历史与现实的视角对中小学“党政一肩挑”管理模式进行回顾与思考，以期促进中小学内部治理体系的不断完善。

　　一、中小学校长“党政一肩挑”管理模式的实践回顾

　　“党政一肩挑”是指中小学校校长同时兼任党组织书记，是校长负责制框架下的一种特殊管理模式。“党政一肩挑”的产生有一定的时代背景与缘由，在优化校长负责制实施机制方面发挥了重要作用。同时，这一管理模式本身在运行中也产生了一些问题与争议，和所在区域的校长在实践中曾对完善这一模式进行了探索，取得了一些成效。

　　中小学校长“党政一肩挑”管理模式的产生

　　自1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》颁布之后，全国中小学领导体制逐步实行校长负责制。在校长负责制实施过程中，根据校长的基本情况、学校的办学基础、党建基础，产生了学校领导体制形式上的多样化，如党政分设制、党政交叉任职制和党政兼职制等。

　　在“党政分设”制的学校里，党支部书记和校长分别由两人担任，他们的行政级别是平级的。党组织负责人若是不兼任行政职务的，即完全独立于学校行政管理体系之外；若党组织负责人兼任行政副职的，在行政体系中则处于学校校长的职务权力之下。无论是两种情况中的哪一种，党组织在学校行政管理体系中的影响作用都比较弱，影响了基层学校党组织发挥政治核心和保证监督作用。

　　中小学校实行校长负责后，理顺“三驾马车”内部之间的隶属关系存在事实上的困难和机制上的矛盾。学校行政权力和责任高度集中于学校行政负责人，实行“党政分设”制的中小学，校长与书记间存在“既难以理顺党政关系，也难以保证学校监督的有效性”的矛盾较多。学校内部存在两种组织体系：一是由书记领导的党组织体系，发挥政治核心作用；二是由校长领导的行政管理体系，负责落实办学要求，开展学生教育教学工作。两个体系各司其责，看似有序，但在学校实际工作中却存在相互交叉、重复指令或各行其是、要求不一致的现象。有不少中小学党政关系不和谐，甚至出现“一边倒”现象：或者校长说了算，或者书记说了算。

　　因此，“党政一肩挑”管理模式的产生，是为了加强基层学校党组织政治核心作用的发挥，将基层党组织“嵌入”行政管理体系之中，用一个人、两种角色的方式，即校长以行政管理和党组织双重负责人身份实施学校管理行为，也实现基层党组织负责人直接运作学校管理权利，从而建立一种“党政和一、政表党里”的管理机制。

　　完善中小学校长“党政一肩挑”管理模式的实践

　　“党政一肩挑”管理模式在中小学校得到大范围推广，实践证明，这一模式为解决党政分设制存在的“扯皮”现象等各种弊端发挥了重要作用，进一步强化了校长行政管理权力的有效行使，促进了学校的和谐稳定和教育事业的发展。但同时，这一模式在运行中也产生了一些问题与争议。2010年，所在学校和区域内同类学校的校长一起曾经通过完善学校制度来优化“党政一肩挑”的运行，以期解决这一模式的弊端。

　　1.解决“制衡机制缺乏，监督运作存在障碍”的弊端

　　实行“党政一肩挑”后，由于书记、校长一人兼任，决策、执行、监督三项职权的最高点集于一人，权力缺乏制衡，不利于对校长权力运行形成一定的制约作用，不利于发挥党组织对学校工作的监督保障作用，容易形成一言堂和个人独断的局面，甚至滥用权力的问题。特别是在利益当头、制约机制不够健全、民主集中制有所削弱的情况下，容易滋生个人腐败。针对这一问题，实践中部分学校建立了以下两种制度来加强权力的制衡与监督：

　　（1）票决制——民主议事的程序保证。教代会票决制，是指教代会在审议有关议题时，对能否通过相关议题采取无记名投票的方式进行表决的制度。JN学校通过制定《学校教代会票决制实施细则》，教代会在审议如学校教职工聘用和考核奖惩方案、教职工规章制度等涉及教职工切身利益的议题时须采用票决的方式进行表决。票决制因广泛听取各类人员的意见，确保了教职工代表大会作用的落实，切实发挥民主管理的作用，不断扩大基层民主，有助于克服“党政一肩挑”的集权弊端。

　　（2）参事制——教职工民主参与管理的体现。教职工代表大会是学校教职工民主参与管理的组织。但教代会的召开每学期只有一至二次，为了加强“党政一肩挑”模式下教职工民主参与的机会，HS中学设立了教代会常规运作机制——教师参事制度，参事人员包括学校教代会代表、党员教师、青年团员等。参事职责具体为及时反映师生对学校建设和日常管理的意见及建议，为学校发展进言献策。参事制度是教职工参与学校日常管理的机制，它的实施运行，使学校教职工参与管理的人次大大增加，也加强了“党政一肩挑”管理者和教职工的沟通与了解，强化了学校民主管理的氛围。

　　2.解决“个人作用为主，组织角色比较模糊”的弊端

　　“党政一肩挑”虽有利于提高行政决策的效率，减少扯皮。但在实践中，容易出现大事小事“一人说了算”，拍脑袋决策等轻率做法，淡化了集体领导与分工负责相结合的原则。如果仅仅把“党政一肩挑”模式当成“校长书记一长制”“个人领导”，会造成组织角色模糊，容易使“一把手”自觉或不自觉地从教职工队伍中孤立出来，容易漠视党组织和工会、教代会等群团组织的作用，影响学校党、政、工、团整体功能的充分发挥。为此，部分学校完善了校务会议制和联席会议制：

　　（1）校务会议制——权力运行公开和集体决策的载体。学校校务委员会是学校最高决策机构，校务会议是学校实施决策的重要机制，也是校务公开的载体之一。“党政一肩挑”管理者既是校务公开的第一责任人、又是校务公开的第一执行人。校务会议的落实，也是“党政一肩挑”管理过程中体现权力运行的透明度和实现集体决策的重要机制。

　　“流程图”反映了学校权力运行公开和集体决策的过程。校务会成员集体对问题开展分析，并结合学校实际，拟出制度草案，交教职工征求意见，根据情况的不同，决定征求意见的范围和形式。校务会根据反馈的信息再次讨论，修改完善并形成制度意见，由教代会和家委会审议通过后正式运行，要求全体教职工落实。

　　（2）联席会议制——职能整合机制。联席会议制是“党政一肩挑”运行中学校管理者整合组织各职能的有效机制，“党政一肩挑”学校管理者在党政工联席会议上的角色得以自然转换。个人作用淡化，党、政、教代会等人员分别代表各自的组织，凸现了组织角色和作用，同时职务权力与职责关系做到了对等，因此它是破击“一言堂”质疑的良好手段，也是使“党政一肩挑”下学校组织得以健康运行的有力措施。在图2中，管理者居顶，行政副职、工会主席、支部委员等居底，校务公开会议、校务会、支委会、联席会议形成了立锥体式（四面）工作框架，它既发挥了学校管理者的锥心作用，又有效地将学校最高权力机构、党支部的领导和教代会的参与整合在一个组织结构中。

　　3.解决“党政兼顾有限，双重职责落实困难”的弊端

　　党政一人兼任，由于工作多、任务重、压力大，因而可能会分散管理者精力，导致“重心”掌握不准，出现重政轻党现象。同时，日常行政工作应接不暇，而党建和思想政治工作具有迟效性，所以只要不是迫在眉睫的事情，党建和思想政治工作就往往被置于次要地位，容易受到削弱。实践中，一些校长认为工作太多，难免出现厚此薄彼或顾此失彼的情况，有时出现行政工作能主动考虑特色建设，党建工作仅完成“规定动作”的一手硬、一手软现象。部分学校通过“直选”制来增强“一肩挑”干部的党组织角色意识。

　　“直选”，即：基层党组织通过党员大会直接选举基层党组织的委员、书记和副书记。“党政一肩挑”的党组织参与“直选”，是期望加强“党政一肩挑”干部在基层中的威信、夯实其作为基层党组织领导人的群众基础，增强组织角色意识，重视党组织和党建工作。同时，“党政一肩挑”管理者由党员选举产生，真正把德才兼备的优秀党员确认为“党政一肩挑”管理者，从而提高广大党员和群众对“党政一肩挑”领导班子的公认度，提升“一肩挑”校长的加强党建的主动性、责任心，也进一步增强了“党政一肩挑”模式下党组织的创造力、凝聚力和战斗力。

　　二、新领导体制下优化“党政一肩挑”管理模式的现实意义

　　2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（后文简称《意见》），中小学校全面开启领导体制改革。《意见》规定：“党组织设置为党支部的中小学校，党组织书记、校长一般由一人担任”。这意味着党组织设置为党支部且党政分设的中小学校，除校长为党外人士的，今后将面临着实行“党政一肩挑”模式的挑战；而已经运行“党政一肩挑”的学校，按照文件新要求，也要积极落实中小学校领导主体的变化和领导方式的转换，对原有的内部管理机制进行调整，推动学校治理结构的转型。因此，在中小学校新领导体制下优化“党政一肩挑”管理模式具有重要的现实意义。

　　落实党组织的全面领导

　　加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证。中小学校党组织领导的校长负责制，明确了党组织全面领导学校工作，履行把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责；党组织在学校中的核心领导地位，既表现在对学校内部各个组织的领导，同时表现在落实基层党组织“两个全面”“六个过硬”的要求上。“党政一肩挑”管理模式需要回答好两个核心问题，一是如何落实党对教育工作的全面领导，要摒弃“自己领导自己、还是自己说了算，换汤不换药”的想法，要以健全学校内部制度体系为保障，以完善学校党组织的工作机制为重要途径，使党组织强大的政治功能组织化、制度化。二是如何领会党组织领导的职责，通过明晰在学校重大事项实施的关键环节中党组织的职责、权力及运行方式与程序，完善党组织推动落实学校中心工作的举措，充分发挥“党政一肩挑”管理模式优势，进一步健全党组织在课程体系建设、教育教学管理、评价体系建设、校园文化建设等教书育人环节中发挥政治把关作用的长效机制，促进党建与中心工作深度融合，从而提高中小学党建工作质量。

　　完善学校内部治理机制

　　建立党组织领导的校长负责制，既突出了党组织领导的根本性，又强调了校长负责的重要性；既要把握好学校党组织集体领导与校长负责之间的辩证统一关系，也要理清党组织会议讨论决定事项与校长办公会议研究拟订事项和执行落实之间的权责边界。“党政一肩挑”管理模式的运行，要消除对校长、书记“一个人说了算”“个人领导”的争议，需要促进学校内部治理机制的进一步完善，包括：健全发挥学校党组织领导作用的体制机制，凡属学校重大事项、重要问题，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织集体讨论决定；明确党政职责、健全议事决策制度和协调运行机制，规范权力运行，形成党政分工合作、协调运行机制，做到各司其职，各安其位，各尽其责；建立健全师生员工参与民主管理和有效监督机制，对照“一肩挑”权力清单，全程接受师生员工的日常监督，避免“一肩挑”干部“大权独揽”“一个人说了算”，从而体现决策的合法合规，提高决策的科学性和民主性。通过中小学校领导主体的变化和领导方式的转换，推动“党政一肩挑”学校治理结构的转型，推进学校治理体系和治理能力现代化。

　　强化党组织体系建设

　　党组织领导学校全面工作要靠严密的组织体系去实现。现实中，相较于完善的学校行政组织，有的学校党组织体系还不健全，设置层级和组织结构相对简单，党的全面领导向下覆盖和延伸有差距。按照“党政一肩挑”管理模式的特点，需要以组织体系建设为重点，实现上下贯通、左右联动，分工合作、步调一致，最大程度发挥好党的组织优势。

　　一是要按照党性和教育管理素养“双优”的标准，选配“一肩挑”干部，党政班子成员，即副校长和支委会会员实行交叉任职，通过组织或法定程序，分别成为学校党组织、校务会成员，激发党政之间的优势力量，发挥着正面叠加的效应；二是建立学校党务运行机构，“党政一肩挑”学校的党组织设置为党支部，按照文件规定一般不单独设置党务工作机构，须统筹设置或者安排专兼职人员从事党务工作，实现党组织与行政相应机构的合署办公；三是坚持“支部建在连上”，把支部（党小组）建在年级组或教研组，强化党支部的阵地建设，在教书育人第一线发挥先锋模范作用。

　　三、新领导体制下优化“党政一肩挑”管理模式的再思考

　　在党组织领导的校长负责制下，实施“党政一肩挑”的中小学校要认真学习文件精神，着力于明晰多重角色的职责边界，进一步理顺个人与组织、党与政之间的关系，不断优化党政工发挥作用的方式，形成与学校新领导体制相适应的学校治理机制。

　　正确处理好新领导体制下的几种关系

　　在党组织领导的校长负责制下，“党政一肩挑”管理模式需要处理好以下关系：

　　1.强化双重角色，落实两个“全面”

　　“党政一肩挑”干部兼具学校党组织书记和校长的双重角色，书记是学校党组织的负责人，学校党组织“全面领导”学校工作；校长是学校的法人代表和行政主要负责人，在学校党组织领导下，“全面负责”学校的教育教学和行政管理等工作。“党政一肩挑”干部在实践中对自身双重角色的感受比较明显的呈现为：工作时大多数状态下校长的角色意识比较强，而书记的角色意识比较弱，有时候两种角色都有，很难分清。角色意识和管理行为有密切关系，书记角色意识较弱是在实际工作中“重行政、轻党建”的客观反映。因此，优化“党政一肩挑”的运行必须要正确处理好双重角色与两个“全面”落实之间的关系，增强书记角色意识和党建工作意识，落实党建责任制，通过强化党建工作和行政工作同步抓，坚持两岗都要抓，两岗都要出成绩，确保“全面领导”和“全面负责”两大系统的作用发挥，保证“党政一肩挑”模式优势的发挥。

　　2.明晰职责边界，注重运行对接

　　党组织领导的校长负责制明确规定了书记和校长的职责分工：书记主持党

　　组织全面工作，负责组织党组织重要活动，督促检查党组织决议贯彻落实，督促党组织班子成员履行职责、发挥作用；校长在学校党组织领导下，依法依规行使职权，按照学校党组织有关决议，全面负责学校的教育教学和行政管理等工作。在“党政一肩挑”管理模式中，党政虽有一人兼任，但需明确两个不同岗位的职责边界，履行好两个岗位的职责，避免出现以党代政、党政不分的问题。同时，为了发挥“一肩挑”党政融合优势，在运行中要推进党、政、工的有效对接，例如：“党的建设与学习改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织书记及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，实现体制对接、机制对接、制度对接和工作对接，推进学校党建与教育教学业务一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查。将党的组织活力转化为学校的发展活力，将党组织的向心力转化为学校的向心力，以学校改革发展成效检验党的建设工作成效”。

　　3.坚持程序独立，融合管理目标

　　党组织领导的校长负责制要求建立“党组织领导、校长负责、多方参与、全员育人”的全新治理格局。在这个治理格局中，党组织、校务会、教代会三者相互独立，有各自的权责划分、以及独立的运行程序，以保障学校依法治理得到实现，但其最终的目标是一致的，即在党组织统一领导下，通过分工合作，聚焦学校发展目标，协调学校各方力量的运行实现学校教育的高质量发展，提升育人实效。在“党政一肩挑”管理模式中，“一肩挑”干部需要处理好程序独立与目标融合之间的矛盾，一方面，党政必须区分，程序独立，各司其职，不能为了追求议事决策的效率和目标的达成，简化或者省略应有的程序，出现以党代政或党政不分的现象；另一方面，也不能只是机械地执行程序、搞形式主义，导致党建重心与行政中心不一致，出现“偏心”（弱化党建）、“离心”（疲于应付事务性工作，精力无法集中在重大发展目标上）现象。要在坚持程序独立的同时，实现党建和育人工作的有机融合，坚持 “围绕中心抓党建，抓好党建促中心”，让党建工作的成效体现在教改实绩和育人成果上，体现在良好发展氛围的营造上，体现在师生员工的切身感受上。

　　完善“党政一肩挑”管理模式运行的支持体系

　　基于新领导体制的要求，中小学要聚焦关键，不断完善“党政一肩挑”管理模式运行的支持体系，从而促进其独特优势的发挥，提升学校治理体系和治理能力的现代化水平。

　　1.建立健全议事决策制度

　　实行“党政一肩挑”管理模式的学校要充分领会党组织领导的校长负责制精神，对完善学校议事决策程序进行探索，从制度上实现党对中小学校的全面领导。

　　“党政一肩挑”的学校需要完善党组织和校长办公会议的议事决策范围、议事决策原则和程序、议定事项执行和监督的制度要求，强调凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定。通过党组织会议前置机制，体现对学校重大事项的政治领导。涉及干部、人才、德育、师德等事项先由党支部（总支、党委）集体讨论，形成意见。涉及学校“三重一大”等事项，须由校务会按照民主集中制原则集体讨论，做出决策。涉及应以党组织名义决策的事项，按照党内规定由学校党组织会议研究决定。事关师生员工切身利益的重要事项，须召开教职工大会（代表大会）审议，听取师生员工的意见建议。

　　以完善学校党政议事规则为例，根据《上海市中小学校党组织会议议事规则》第三章“议事决策原则和程序”第六、第七条，《上海市中小学校校长办公会议（校务会议）议事规则》第三章“议事决策原则和程序”第八、第九条，第四章“议定事项执行与监督”第十七条的规定，结合“一肩挑”党政干部的实际，要做出相应的调整，使规则和程序的实施符合文件要求和学校实际。

　　2.完善领导班子沟通交流制度

　　“党政一肩挑”管理模式中党组织书记和校长由一人兼任，为了避免出现“一言堂”“个人说了算”的现象，必须充分发扬民主，完善领导班子的沟通交流制度，明确沟通形式、沟通内容及工作要求。首先，“一肩挑”干部要认真贯彻民主集中制，强化沟通协调意识，带头进行沟通，对于重大议题和重大决策，要主动与党组织主要领导、行政主要领导、以及分管相关业务的领导沟通，充分听取各方意见建议；其次，日常工作开展及有关重要信息要经常沟通交流，班子成员要主动通报校党组织会议、校长办公会议（校务会议）各项决议及重要工作的开展情况，提出需要协调交流的其他事项，要听取班子成员对自己分管工作的意见建议，发挥班子成员集体智慧解决分管工作中的重点、难点问题，及时掌握各方面的信息和情况；再次，“一肩挑”干部与班子成员之间、班子成员相互之间要按照实事求是、坦诚相待、交流互动、注重实效的原则，开展经常性的谈心交心，达到互相理解、凝聚共识、增进团结、促进发展的目的。

　　通过进一步健全和完善学校领导班子成员沟通交流机制，有利于促进领导班子成员在推进学校实际工作中的协调配合，切实发挥好“一肩挑”的合力优势和效率优势，提升重要决策和重大工作推进的质量与效率。

　　3.优化“党政一肩挑”干部的培养机制

　　确保党的教育方针政策贯彻落实，重点在于干部队伍建设。实施“党政一肩挑”管理模式，更需要选优配强“一肩挑”干部，完善培养机制，强化党务、行政岗位“双重”锻炼，不断提升“一肩挑”干部的专业能力。

　　一方面要加强对“党政一肩挑”干部的培训，为“一肩挑”干部开设独立的培训课程，使他们更好地了解自己所从事的工作的特殊性，指导他们进行角色转换，既要帮助他们构建管理知识结构，提高教育管理专业化水平，又要引导他们不断增强党的意识，加强“党政一肩挑”干部的党务知识培训。帮助“党政一肩挑”管理者把握管理特点，尽快熟悉工作方法，建立相应的学校管理机制。

　　另一方面，要重视“党政一肩挑”后备管理人选的培养，加大干部的轮岗锻炼力度。要有针对性地选拔优秀的年轻干部到不同类型的岗位上历练，多培养一些既了解党建工作，有较强的党性意识，又能兼顾行政工作，有较强的教育管理能力的干部。倡导青年党员干部在做好教学管理工作的同时，承担学校党组织的党务工作。对部分政治素质好、具有一定的组织管理才能的副校长，可安排到党建工作基础较好的兄弟学校挂职党务工作（助理），既提高他们的全局意识，锻炼能力，也可以进一步考察他们是否具有具备“党政一肩挑”管理工作的各方面的素质。通过党务干部流动机制和轮岗机制，加强后备干部的培养锻炼，为胜任“一肩挑”岗位创造条件。

　　总之，我们要深刻认识和把握中小学校党组织领导的校长负责制的科学内涵和实践要求，分析“党政一肩挑”学校配套制度建设与执行过程中的重点与难点，细化制度内容，强化可操作性和执行力度，从而进一步推动中小学校党组织领导的校长负责制在不同类型的学校落地、落实、落细。