义务教育优质均衡发展多主体治理困境及消解路径

义务教育优质均衡发展多主体治理困境及消解路径

《中华人民共和国义务教育法》规定我国实施“国务院领导、省域统筹、以县为主”的三级管理体制，县级以上政府作为义务教育的责任主体，实际承担着推进优质均衡发展的主治理角色。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　《中国教育现代化2035》明确提出，要把“形成全社会共同参与的教育治理新格局”作为面向2035的主要发展目标之一，相比于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（xx—xx年）》中“构建政府、学校、社会之间新型关系”的提法，突出了“全社会共同参与教育治理”对于教育事业的重要价值，折射出新时代教育治理目标的进阶和治理理念的升华。义务教育优质均衡发展与建成建好亟须良善的治理格局，而善治的核心要义是多主体参与共治。但多元主体所扮演的角色不同，在治理目标、方式以及功能上往往会出现不一致的现象，影响多主体治理的广度和效度。本研究从义务教育优质均衡发展相关治理主体的角色、功能及其对“优质均衡”认识与实践的差异出发，研究义务教育优质均衡发展的多主体治理困境及消解路径。

　　一、义务教育优质均衡发展多主体治理体系框架

　　在治理实践中，国家、地方、学校和社会组织是重要的相关利益者。各主体在治理体系中迭绎无序地自由博弈，或主动参与或被动卷入、或冲突或妥协，形成了国家、地方、学校和社会组织对“优质均衡”的不同认识和实践。受古德莱德课程层次理论启发，本研究将义务教育优质均衡划分为国家元治下的“规定的优质均衡”、地方政府主治下的“正式的优质均衡”、学校自治下的“实施的优质均衡”和社会组织辅治下的“体验的优质均衡”，它们在具体实践中各自发挥着独特的功能与价值。

　　（一）国家层面“规定的优质均衡”在多主体治理中发挥着价值引领作用

　　教育领域的政府“元治理”遵循着“元治”的基本原则，发挥着教育治理体系中的首位功能。中央政府作为最高公共权利的合法拥有者，具有配置公共教育资源的最高权威，掌握着治理机制的开启、关闭与调整，在教育治理中发挥着核心作用，承担着元治理角色。国家元治集中体现在：明确优质均衡发展目标和基本标准，为多主体参与治理提供方向和行动指南；凝聚教育价值共识，做好教育领域社会利益博弈的“平衡器”，最大化维护公共利益；制定优质均衡发展的公共政策与规则制度，明确多主体参与治理的权力与边界。由此形成国家层面“规定的”优质均衡，并在优质均衡多主体治理中发挥价值引领作用。

　　规定亦称“规定性”，是决定此事物之所以为此事物以及同他事物相互区别的特性。事物的基本规定有“质的规定性”和“量的规定性”，质的规定决定事物的性质，量的规定决定事物的数量界限，一切事物都是质的规定和量的规定的具体统一，义务教育优质均衡也不例外。首先，优质均衡质的规定性指向发展更加公平、更高质量且人民满意的义务教育，而优质均衡发展的“质”是由义务教育在新发展阶段人民日益增长的对更加公平、更高质量的教育需求和不平衡不充分教育发展之间的矛盾决定的。其次，量的规定性具体分为义务教育发展的外延量和内涵量。外延量指义务教育优质均衡要实现的规模，即广度的标志，包括实现群体间、城乡间、区域间优质均衡，甚至包括全国范围的总体优质均衡，主要涉及教育资源配置和政府保障程度两个维度；内涵量指义务教育优质均衡要实现的程度，即深度的标志，也即努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，让每个孩子都有人生出彩的机会，主要涉及教育质量和社会认可度两个维度。以中共中央、国务院为主体制定的义务教育优质均衡发展政策即“规定的优质均衡”，其深蕴党和国家对教育发展的价值追求、治理意图，是义务教育改革和发展在应然期待和实践结果上的美好愿景，对优质均衡治理具有价值引领、标准规范作用。倘若过分关注标准规范而忽视其价值引领作用，很容易走向唯标准治理的困境。

　　（二）地方层面“正式的优质均衡”在多主体治理中担负着主导运行责任

　　《中华人民共和国义务教育法》规定我国实施“国务院领导、省域统筹、以县为主”的三级管理体制，县级以上政府作为义务教育的责任主体，实际承担着推进优质均衡发展的主治理角色。地方主治角色集中体现在：保障县域教育经费均衡且充分的投入；提高薄弱学校教育质量，调控县域内教育差距；保障适龄儿童入学；保障和改善教师工作待遇；均衡配置区域内学校师资力量；负责学校设置规划等。从权力关系上看，教育治理过程中中央与县级政府本质上是一种垂直的“委托—代理”关系，县级政府作为落实“规定的优质均衡”的代理人，是“正式的优质均衡”的关键执行者和首要责任方。因此，县级政府对国家规定“合乎一般公认的标准”的理解和操作便成为一种“正式的优质均衡”。

　　“正式的优质均衡”只是“规定的优质均衡”中被地方政府理解并操作的部分，二者并非始终处于“质”和“量”的全等关系，等值的大小取决于地方政府的治理水平和治理能力。在严格的督导体制之下，正式的优质均衡与规定的优质均衡在内容和数量上并无实质差别，但在具体实践样态方面存在一定区别，主要表现为以下三种类型。第一种，追求“基本均衡+更加公平”的“高均衡优质均衡”，如《xx市创建全国义务教育优质均衡发展县实施方案》是在基本均衡成果尚待巩固的情况下制定的，该种类型的关注重点是缩小城乡、校际和群体差距，在巩固基本均衡成果的同时提升公平程度与内涵。第二种，追求“基本均衡+更高质量”的“高质量优质均衡”，如《平阳县创建全国义务教育优质均衡发展县实施方案》将工作重点转向学校布局质量、办学水平、教师队伍建设以及素质教育等内涵建设上来，该种类型旨在通过内涵建设实现质量跃升，以满足人民群众对高质量教育的需求。第三种，追求“基本均衡+社会认可”的“高品位优质均衡”，如《昌平区加快推进义务教育优质均衡发展实施方案》提出“促进每一名学生健康成长和全面发展……多样化、个性化教育需求得到更好满足”的质量一流、群众满意、社会认可的高品位优质均衡，该种类型更加注重实现教育现代化与人的现代化。由此可以看出，各地出台的实施方案集中体现了以县级政府为治理主体的“正式的优质均衡”的具体内涵，它们之间既有同质性，也有较大的异质性，且不具备操作上的可比性。倘若地方政府脱离教育实际采取“高大全、多快省”的治理策略，较容易走向唯效率治理的困境。

　　（三）学校层面“实施的优质均衡”在多主体治理中反映结果的实然样态

　　学校是办学的直接主体，学校办学权源于政府分权，产生学校自治可能。尽管当前中小学校自治还存在一定程度的制度和规范障碍，但在义务教育优质均衡治理上中小学校仍在有限空间内发挥着自我治理的角色功能。学校自治集中体现在自主建设学校章程，规划学校发展蓝图；组织实施教育教学，制定学生管理和发展规划；制定教师成长计划；开发校本课程；探索教育教学模式改革，走特色化发展道路；统筹管理、使用本单位的经费和设备等各个方面。面对优质均衡督导任务，县级政府委托学校具体落实完成指标，学校自然成为落实“正式的优质均衡”的代理方和“实施的优质均衡”的执行者与责任方。

　　“实施的优质均衡”指的是在优质均衡建设中学校实际实施呈现的优质均衡，它是优质均衡在真实世界中存在的实际样态，是“规定的优质均衡”与“正式的优质均衡”的落地版。本研究对xx省xx市24所城乡中小学校的调研发现，学校面对优质均衡创建工作而呈现出的“实施的优质均衡”大致可以分为三种类型：第一种，内生式主动创新型。此类学校以优质均衡创建为契机，不仅重视以“校园文化”“校园生态”为内容的“学校品位”建设，而且重视以“学生学习体验”“教师教研氛围”“师生校园生活质量”为内容的“学校质量”建设，主动优化教育资源配置，创造性提升学校的教育教学质量，将学校建成孩子家门口的优质学校。第二种，外援式被动等靠型。此类学校在优质均衡创建过程中存在诸如学生少、师资流失、位置偏远等自身难以解决的现实困境，另外部分学校领导也存在创造性不足的问题，难以达到优质均衡创建的标准，大多采取等、靠、要的方式，接受“救济”或“扶助”。第三种，积极追求达标型。此类学校数量较多，它们完全遵循政府行政指令，对于政府下发的优质均衡指标任务，不管现实条件如何，都会照单全收并“因标施策”，积极完成建设标准任务。当然，在这种“唯指标”的治理逻辑之下，实际实施的优质均衡很有可能走向“同质化”或“扭曲化”。事实上，在优质均衡治理中，学校与政府仍然处于一种典型的“外在控制式”的“婆媳关系”之中。学校在标准考核的压力之下，通常以评估指标为准绳，处于被指标支配的地位，较难言说具有实质的治理自主权，完成指标任务成为学校的“不能承受之重”。

　　（四）社会层面“体验的优质均衡”在多主体治理中扮演着反馈中介角色

　　社会组织作为教育治理主体的出场有其历史发展逻辑、现实需求逻辑和合法性逻辑，当前社会组织在义务教育优质均衡发展中扮演着以治理参与者、服务供给者、效果评估者为重点的辅治角色。社会组织参与义务教育优质均衡治理是一种具有广度和深度的结构性变革，是基于自身组织属性和功能的参与。一方面，社会参与治理能够进一步健全现代学校制度，推动学校减负增效。另一方面，它既有区别于政府行政性活动的中立性和客观性，也有区别于市场营利性活动的非营利性和公益性，能够在治理互动中与政府建立信任关系，促进政府与社会的良性互动。为此，政府要在法律许可的范围内向社会释放义务教育治理权力和治理空间，激发社会力量参与义务教育发展的积极性和创造性。

　　作为一种“保优式”均衡，优质均衡是“体验得到”的内涵式均衡。体验在哲学意义上如同“感觉”，具有直接性、具体性和表面性等特点，有一定局限性。因此，人的认识不能停留在体验阶段，而是要进一步由体验认知发展到理性认识。由于教师、学生和家长置身义务教育发展之中，对优质均衡的体验会过于直观、表象和主观，难以形成理性认识和判断，这也是本研究没有将教师、学生和家长的体验作为研究内容的主要原因。而教育类社会组织作为教育发展的参与者和监督者，专业化程度较高，能够利用专业知识和专业技能对义务教育优质均衡发展质量和发展水平进行客观分析，做出理性判断，提出专业建议，所以“体验的优质均衡”特指专业化社会组织对义务教育优质均衡发展的体验结果。然则，义务教育优质均衡发展的主导力量仍然是政府，社会力量“体验的优质均衡”在教育治理中只能表现为一种“补偿式参与”。换言之，以专业化社会组织为主的体验的优质均衡较容易停留在专业式自我感受和配合式治理层面，并不能完全真实地反映优质均衡的社会认可度和实际水平。

　　二、义务教育优质均衡发展的多主体治理困境

　　优质均衡与基本均衡是义务教育发展的不同阶段，国家、地方、学校和社会组织作为治理主体理应采取与以往不同的治理策略，实现治理逻辑和执行方式的阶段性转换，以适应新阶段任务。然而，受主体角色、功能和治理惯习的影响，四大治理主体采取简单化策略，继续沿用基本均衡阶段的治理逻辑和手段，导致义务教育优质均衡发展陷入多重交叉的治理困境。

　　（一）国家层面“标准化治理”对优质均衡多元发展指导乏力

　　标准是一种可监督的规范、配置资源的工具和量衡工作质量的尺度，是国家指导、规范义务教育优质均衡发展的重要依托。标准化作为一种治理机制是标准本质属性的充分体现，它通过技术理性的方式传达政府治理的价值追求，实现工具理性和价值理性的统一。与此同时，作为政策工具的标准化还能提供制度价值和执行动力，保障政策执行的科学性。在基本均衡发展阶段，国家着手以标准化手段解决县域内校际差距问题，推进义务教育基本均衡进程。2012年印发的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》从入学机会、保障机制、教师队伍等方面对基本均衡的最低标准进行了明确界定。伴随着义务教育进入优质均衡发展新阶段，国家又相继印发了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（以下简称《评估办法》）《义务教育质量评价指标》等文件，将工作重点转移到“高质量”发展上来，即从硬件投入转向内涵提升、从指标合格转向群众满意、从数量规模转向质量效能。尽管优质均衡与基本均衡在目标内涵上有本质区别，但本研究梳理发现，国家依然以“指标”“标准”为指挥棒，试图继续沿用硬性标准化手段来实现高质量发展目标。

　　在实践中，当“标准”的衡量尺度功效超越了价值尺度意义，标准化则容易陷入“唯标准”。优质均衡与基本均衡不同，它追求特色化与内涵式发展，部分要素是不可单纯依靠标准化手段进行度量的，因此，继续沿用旧式的标准化手段可能会产生三种隐患。其一，“手段式”评价标准异化为“目的化”执行指标。标准是实现均衡发展的手段而非目标，它是一把尺子，能使均衡发展水平更加“可测”，也是一面镜子，能使学校的短板更加“可见”。《评估办法》采用“校际差异系数与指标水平值”均达标的“双达标评估法”衡量地方优质均衡达标情况，这种缺乏弹性的“双达标”运用到实践中容易异化为“双唯标”，地方政府易陷入“指标囚徒”的困境。其二，“标准化”评价手段诱使学校走向“同质化”。学校建设应坚持的标准化是建立在特色化基础之上的标准化，须秉持“标准化寓于特色化之中”的理念，否则容易走向“同质化”“脸谱化”。其三，“兜底式”评价标准缺乏对高位优质均衡发展的指导。在优质均衡阶段，“兜底式”评价标准对均衡化程度较低的地区尚有较强的指导意义，但运用在发达地区高位优质均衡的评估中则容易失去发展性评估价值和政策效力。

　　（二）地方层面“唯效率治理”造成重结果轻过程的优质退让

　　改革开放以来，我国在经济建设实践中形成的效率优先的经营逻辑深刻影响着地方政府的治理选择。作为中央政府的区域代理人，地方政府既要完成上级下达的政治任务，追求最大化风险规避，又要考虑“多快好省有成绩”，实现最大化政绩收益。同时，在压力型体制之下，地方政府既要完成自上而下的发展任务，还要面临横向同级之间“政绩锦标赛”的压力。在这种体制下，地方政府走上“效率主义”的优质均衡治理道路就成了无奈且可行的选择。

　　在任务驱动下，达成指标、规避风险是地方政府在优质均衡治理过程中的首要选择。为完成指标任务，地方政府借用经济管理方法、照搬经济模式指导教育治理，或者照搬企业管理手段指导学校管理，容易忽视教育发展规律和育人规律，打“效率优先、兼顾公平”的擦边球。其将工作重点置于优质均衡硬达标的标准化建设之上，轻视学校育人环境、师资队伍和教学改革等关乎过程质量的软环境建设，最终完成的是一份“原地踏步式”的优质均衡答卷。另外，为提升教育的社会认可度，部分政府利用教师、学生和家长间的“权力—利益”关系，寻求家长的配合，以应对上级的认可度考核。因此，这种评估调查实际演变为地方政府“导演”，学校、家长和学生“参演”的一场表演秀，影响督导结果的真实性，损害了学校和学生的发展权益，造成了绩效主义下的优质退让。

　　在利益驱动下，地方管理者过分追求优质均衡，在教育投入上更偏好“什么有用”“什么显著”，而忽视具有理性价值和长远收益的“怎样有效”的要素投入，必然造成“唯教育GDP”、伪创新和伪优质的结果。实现短期收益最大化成为在位者非理性追求，部分地区的决策者会利用在县级范围内分配项目资金的权力，将相当部分用于乡村学校建设的资金截留在城市，用于对县城学校进行高标准建设，以呈现义务教育优质均衡发展的“繁荣”景象，应对督导考核，捞取周期业绩和政治资本。这实际加剧了城乡和校际的不均衡，背离了优质均衡发展的核心目标，造成政绩主义下的优质退让。

　　（三）学校层面“治理指标症”加剧了学校的“表现性危机”

　　指标具有决策工具与治理技术两重属性，其生产与应用被视为一个科学导向的过程。然而，学校在依据指标开展治理活动的同时经常会被指标俘获，产生指标依赖，最终形成独立于指标而无所适从的惯习，即“指标症”（与指标癖、指标囚徒、指标围城等词的意思相近）。首先，在指标的规训之下，学校管理者逐渐失去了对教育治理价值的追求，将个人的感知让位于制度化的评估检查，将优质均衡治理置于一个由数字指标缔造的环境之中。所有人都在制造数据系统，依据“数据化生存”和“数字化生活”，所有人都要看数据说话，尽管数字不一定代表真相。其次，在指标的诱导之下，学校管理者在不知不觉中放弃对日常经验的体察与事实价值的觉知，逐渐形成“学校的意义只在于符合要求”的观念。同时，学校管理者将关注点聚焦在能给自己带来安全感、可观感的可测量数据上，不由自主地成为“指标症”的一员，推波助澜而不自知。

　　“指标症”的直接危害是无形中制造了“表现的学校”，加剧了教育的“表现性危机”。有研究者指出，一所学校的表现如何，核心活动是包装和打造，做得好只是一个基础，如何包装得好，如何将成绩打造成显性的、有冲击力的“标志性成果”才是关键。在优质均衡治理过程中，“表现”的学校为获得承认和肯定，不用政府督促，自己就会主动表现自己。为取得好的表现，学校会对照标准层层分解，具体到学校可用的每一份资产上，每位教师、每间教室甚至花草树木都具化为可测量的数字，如有不及，则伪造数据、编制材料，只为能呈现“最好的一面”。这种只关注可见的显性部分，而忽视具有隐性价值部分的“唯指标”治校方式，导致学校无法主导自己的治理活动，丧失治理自主性。同时，学校弱化了立德树人使命定位，造成教书育人价值的迷失，使教育成为由各种光鲜亮丽的浮标组装而成的空心躯体，加剧了教育的“表现性危机”。

　　（四）社会层面“配合式治理”难以形成府校社三方共治合力

　　治理理论认为，合理的教育治理体系包括以政府为代表的决策者、以教育行政部门为代表的管理者、以学校为代表的实践者以及以学生和家长为代表的利益相关者。这种多元主体民主参与的模式是教育管理现代化的重要特征，是实现义务教育优质均衡发展的必经之路。事实上，改革开放以来，以社会组织为代表的社会力量在基础教育改革与发展过程中发挥了不可忽视的作用，如民办中小学校的举办对基础教育有着很好的补充作用。但受计划经济管理思维的影响，政府有时管得过多、统得过细，导致市场机制、社会组织发育缓慢，社会参与教育治理的能力相对薄弱是不争的事实。有研究者指出，社会组织参与教育的缺位并非客观的完整事实，只能说由于它们的教育治理主体身份没有得到确认，导致其在基础教育“治理”上存在缺失而呈现的一种“为存在”而配合的定位。

　　社会组织乏弱的“治理性”造成的“配合式”治理具体表现在两个方面：一是社会组织的独立性和自主性较弱，参与优质均衡治理的力量有限。社会力量参与教育治理的关键在于厘清其与政府间的权力边界，明晰自身的角色定位和权责。当前我国教育制度呈现的是“嵌入性治理”特征，多数教育类社会组织以官方或半官方的形式存在，甚至有时需要借助政府的中介力量才能与义务教育学校建立联系。由此可以看出社会组织参与教育治理的“先天性”不足，社会组织难以发挥作为第三方的独立监督作用。二是社会组织参与优质均衡治理的专业性不强，较难与政府和学校形成互补关系。由于政府的教育决策并非尽善尽美、合理专业，所以为确保决策的合理性和专业性，政府需要在决策时广泛听取社会公众的意见，尤其是专业权威的意见。长期以来，由于政府和社会组织权力的非对称性配置，社会力量汲取资源的能力低下，专业能力建设没有得到有效跟进，使得社会组织参与教育治理的专业程度发展缓慢，造成社会组织缺位，社会组织的治理效能难以发挥，不能很好地弥补政府和学校在优质均衡治理过程中的不足。

　　三、义务教育优质均衡发展多主体协同治理的实践选择

　　义务教育优质均衡发展是办好人民满意教育的基础性支撑，承载着人民对美好生活的愿景。作为一项系统工程，优质均衡发展需要中央和地方、学校和社会等多元主体超越路径依赖，通过构建多维弹性评估标准、强化政府治理过程质量监控、重视学校的内涵式建设、增强社会组织的专业能力等方式，有针对性地纾困，形成义务教育优质均衡发展治理的利益共同体，推动义务教育优质均衡的高质量发展。

　　（一）重塑标准：构建兜底基础上的多维弹性评估标准，满足多样化发展需求

　　与基本均衡不同，优质均衡的焦点是质量均衡，注重学校特色办学和学生个性发展，因此，单维的、线性的评判标准已经难以全面指导优质均衡发展的实践。尽管从减少成本和提高管理效率的角度出发，统一的教育政策方案是一种方便且无奈的选择，但鉴于义务教育发展的区域高度不平衡特征，至少在现阶段的教育发展背景下，我们无法在全国范围内执行完全统一的义务教育优质均衡发展评估标准。进入新时代，实现义务教育分梯度、多面向的优质均衡发展，有必要重新厘定科学合理、开放多元的评估标准。

　　基于此判断，本研究建议借鉴《标准化法》中的标准类别划分方案，将优质均衡评估标准进行多维再分类。从权属层面分为国家标准和地方标准，从效力层面分为强制性标准和推荐性标准，交叉形成国家强制标准、国家推荐标准、地方强制标准、地方推荐标准四种类型。需要强调的是，在同一效力层面，地方标准的底线要高于国家标准；在同一权属层面，推荐标准的底线要高于强制标准。在目标追求上，四个层级的标准各有侧重，即国家强制标准用以兜底线、保合格，指导全国范围优质均衡的基本实现；国家推荐标准用以指路向、树标杆，引领优质均衡发展的潮流和未来路向；地方强制标准用以调水准、提质量，确保区域内优质均衡齐步共进；地方推荐标准用以立特色、促多元，为高水平优质均衡发展提供探索与示范。各地结合本地实际，因地制宜厘定地方标准，并报教育部备案后落实。各学校根据自身条件选择地方标准类型，如若没有地方标准则执行国家标准。这就可能出现同一地区采用不同标准的交叉共进局面，既能保障国家标准执行不走样，又能充分调动地方和学校建设的积极性，这完全符合《教育部关于完善教育标准化工作的指导意见》提出的“处理好必要性和可行性、统一性和特色化、刚性约束和鼓励创新的关系，充分考虑区域特点和城乡差距，给基层探索创新的空间”的基本精神，为实现区域内义务教育优质均衡发展提供制度可能。

　　（二）调整理念：正视效率功用，强化过程质量监控，实现过程性教育治理

　　效率是人类存在的基础，缺乏一定效率的社会既难以存在，也无从发展。地方政府作为落实国家“规定的优质均衡”的地方代理人，应正确处理优质均衡发展过程中的效率与质量、结果与过程的关系。国家推进义务教育优质均衡发展有明确的时间表，高效、准时完成优质均衡发展任务是建设高质量教育体系、办人民满意教育的基本要求。因此，在保证发展质量的前提下，提高效率依然是义务教育优质均衡发展的关键取向。

　　义务教育优质均衡发展治理应兼顾效率与质量，质量蕴藏在治理过程之中。过程质量反映优质均衡发展阶段性建设成效，是以投入产出互动为核心的过程性特征，也是义务教育优质均衡评估的重要考量维度，能够预测和影响优质均衡的发展。强化过程质量监控既可以对“唯效率、轻质量”倾向及时纠偏，也能够将过程建设置于考核内容中，兼顾效率与效度的统一。一方面，要制定提高优质均衡过程质量的行动指南，明确地方治理的行动路径，完善优质均衡发展的过程质量监测体系，进而验证治理行动的实践成效。另一方面，政府应持开放态度，吸纳学校、家长和第三方评估机构等主体，组建互促团体，凝聚互促关系，形成互动机制，在强化优质均衡过程质量行动中提升政府的现代化治理水平。优质均衡过程质量提升成效是政府、家庭和第三方评估机构等不同利益相关者共同协作的结果。

　　（三）超越形式：消弭治理“指标症”，建设兼具形式与内涵的优质学校

　　义务教育优质均衡应超越通过资源投入而实现的“形式”均衡，转向关注均衡效度兼教育质量的“内涵”优质。在建设高质量教育体系的背景下，“实质”的优质教育是不可能通过硬性指标评估出来的，它需要关注学生全面发展和社会满意度等要素。因此，在优质均衡发展的治理过程中，学校要摆脱“指标症”的限制，超越基本均衡阶段“唯指标”。治理主体必须转变治理思路，既关注形式的均衡，也重视实际的优质，通过抓标准、抓管理、抓队伍和抓文化四位一体建设优质学校，在超越形式优质的基础上，实现优质回归。

　　一是抓标准化建设。标准化是个性化的基础，学校在标准化建设中应摆脱同质化影响，明确核心理念，结合地方特色，依循历史传统，因时、因地建设有个性的标准化。二是抓现代化管理。现代化管理应从制度管理和精细管理入手，建设一套行之有效的规章制度，以形成良好的运行秩序，调动学校员工的积极性，提高学校的工作效率；精细管理强调人人有事做，事事有人做，在精细与精致管理中克服粗放管理的弊端，规避人浮于事、资源浪费等问题。三是抓高素质队伍。一所学校是否优质关键看教师队伍素质，高素质教师队伍应具有师德师风优良、专业技能过硬、创新意识突出、精神风貌高昂和梯队层次衔接等特点，不同学校应在校本培训、校本教研、磨课赛课等活动中锻造教师队伍。四是抓特色化文化。校园文化是一所学校的灵魂，作为一种教育力量影响着师生的健康成长。优质学校建设要充分发挥师生的聪明才智，集思广益，建设有特色、有个性和相对稳定的独特校园文化，形成别具一格的文化气质。

　　（四）赋权增能：增强社会参与教育治理的独立性，提升专业治理水平

　　社会组织参与教育治理的方式和尺度取决于其治理职权的边界。在优质均衡治理中，社会组织的主要职权体现在对区域和学校教育优质均衡的知情、参与、监督以及评估方面，并且社会组织需要接受政府的合理规制与监督。因此，社会组织参与义务教育治理绝非形式上的配合式“举手”“鼓掌”，而是应发挥智库作用，从实质层面“出智”“出力”。第三方评估机构应着力促进机构自身的规范化和制度化建设，通过建立和完善综合服务体系，提供专业化的服务。一方面，社会组织要广泛开展调研，了解社情民意，掌握区域和学校教育发展实际，分析优质均衡发展中的现实困境和问题成因，为政府治理与科学规划提供决策建议；另一方面，社会组织作为政府和市场的中介调节机制，在双方出现治理失灵时有效弥补“治理真空”，平衡利益分配，深化与政府的合作，推动义务教育优质均衡良性发展。

　　为进一步克服“配合式治理”局限，社会组织还应加强自身参与治理的专业能力建设。首先，加强专业人才制度建设。建立健全专家支持体系，采取专兼职相结合的方式，吸纳退休的督导专家和优秀的专业技术人才，并强化专业人员的理论与实践知识储备，建设一支数量充足、专兼结合、业务精湛的专业化队伍。其次，加强现代法人制度建设。社会组织要不断完善内部治理结构，制定规范的组织章程，健全规范的运行机制，明确主体职责，民主科学管理，不断提升参与教育治理的组织公信力。