我国古代对冲自然灾害风险的“荒政”探析 自然灾害的特点

　　[摘要]荒政作为中国古代应对自然灾害的政府行为，包涵着丰富的原始风险意识。而从认识灾害的规律、以平籴法应对灾荒，到设常平仓自觉地转移、分摊灾荒风险，再到仓储的多元化、养恤的互保化和救灾的预案化，中国古代荒政逐渐成熟的过程也反映了中国古代应对自然灾害的风险管理的大致轮廓。
　　[关键词]荒政 风险管理 常平仓 预案
　　[中图分类号]K207　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2009)07-0122-06
　　
　　我国是世界上自然灾害发生最多、最频繁的国家之一，因此也曾被称为世界上饥荒最频繁的国家。1921年美国人马罗利考察了当时中国北方的大饥荒后深有感触，把中国看成为“饥荒的国度”。据史书记载：“古往之时，四级废，九州裂；无不兼覆，地不周载；火燔炎而不火，水浩洋而不息。”这是我国远古时代发生的水灾、地震、火山爆发等自然灾害的真实写照。古人在长期与自然灾害抗争的实践中遗留了大量的灾害史料，积累了丰富的救灾经验。殷墟甲骨文字为目前所见我国最早的灾荒文字资料，后来的《竹书纪年》和《春秋》中已有比较规范的灾荒记录，而自《汉书・五行志》出现以后的2000年中有关灾荒及荒政的资料连绵不断。西周以后，史书更是记录了大量的水、旱、地震、蝗、疫、霜、雹的灾害。据统计，我国古代从殷商时代到上世纪30年代将近4000年间，各种灾害共计5258次，其中水灾1058次，旱灾1074次，地震705次。这种无年不灾的情况，固然有其自然条件的因素，但社会因素也不可低估。灾荒频繁的直接后果是大量人口的流移死亡和农民暴动。因灾荒所引起的人口流移和饥民的死亡，动辄达数十百万之多。据有关史籍统计，仅清朝嘉庆十五年(1810年)至光绪十四年(1889年)的79年间，灾荒中死亡的人口合计为6278万人。人口是经济生产力的基础，大量人口死于饥谨，农业劳动力锐减，耕地面积萎缩，赤地千里，饿莩遍野。在此情况下，为饥馑和生存所迫的农民不得不铤而走险，揭竿而起。因此，灾荒往往成为农民起义反抗封建剥削的直接原因。
　　由于灾害频繁对社会的震动和影响，就产生了中国古代特有的“政府行为”――荒政。荒政，顾名思义，荒，主要指自然灾害导致灾荒；政，即统治阶级采取的各种救济灾荒的政策和措施。救荒和荒政思想古已有之，是中华民族的先民们在与灾害长期斗争的实践中对救灾经验的总结和升华。实行荒政则稍晚，它首先要有实施荒政的主体――国家政权的产生和存在，其次要有实施荒政的客体――在统治者意识中百姓地位的上升，也即要有把百姓的生死存亡与国家和政权的治乱兴衰联系在一起的观念。荒政兼有政治和经济两方面，灾荒可能引发政治动乱也或许是社会动乱所致的后果，但就治荒本身来说主要是经济手段。从现代的眼光来看，中国古代的荒政大多具有补偿、分摊和转移意外损失，带有一定社会保障意义的经济手段，包涵着丰富的原始风险意识。
　　 一、认识和应对灾荒：荒政雏形期的风险管理萌芽
　　
　　追溯起来，中国的荒政可及于上古时期。相传大禹疏导九川，排洪治水，可算是已知最早的救荒活动。据先秦史书所载，夏人已认识到积谷备荒的重要：“天有四殃，水旱饥荒。其至无时，非务积聚，何以备之?”[41(PIt6)商汤七年旱，“汤以壮山之金铸币，而赎民之无粒键卖子者”。周文王以“有十年之积者王，有五年之积者霸，无一年之积者亡”来教育太子武王，要懂得积蓄对巩固政权的重要性。武王克商后，向周公姬旦问政，旦日：“送行逆来，振乏救食，老弱疾病，孤子寡独，惟政为先，民有欲蓄。”当权者如能把积蓄用于“振救”，百姓则视为朝廷的仁政。天灾的风险始终存在，不可避免，如何尽可能地在事先作好准备，减轻灾害所带来的损失和危害，是当时的统治者显然已经考虑到的问题，只不过他们主要还是因为要巩固自己的统治，此即所谓周文王口中“王”、“霸”、“亡”的意义所在，他们“振救”百姓的目的也在于此。由此我们大致可见中国荒政的性质：目的往往是为了政治；然手段或过程则是经济的，而且客观上这种为稳定政局而注意积蓄粮食，也使当灾害来临时施惠于民的思想具有了社会保障的最初雏形，也是中国历史上“委积”政策的起源。在此基础上，西周时期“大荒”，则“舍用振穹”，“开口同食”。“大荒、大札，则令邦国移民、通财”。《周礼・地官・司徒》又称，“凶札则无力政，无财赋，不收地守、地职。”在这里，中国早期为减轻天灾风险的救荒思想与措施依稀可见。而至迟在春秋战国时期，则可以肯定已出现了古代荒政思想和荒政的雏形。
　　首先，是萌发了探索灾荒规律的思想。为了预测灾害，通过掌握灾害的规律，统治者一方面想控制灾害风险；另一方面，更主要的是想有备无患，未雨绸缪，尽可能避免或减轻灾害的风险。显然，用现代眼光来看，先民对灾荒规律的探索大多并不科学，有的甚至是荒谬的。但这些或许来自民间的思想无疑也影响了当时的当政者，使当政者面对着这些有规律的灾荒时不得不考虑荒政的问题。这时期人们探索灾荒规律的思想主要有：一是过度成灾的思想。 《左传》是将阴阳与五行首次结合起来论述灾害的著述，《左传・昭公元年》载：“天有六气，降生五味，徵为五色，征为五声，淫生六疾。六气曰阴、阳、风、雨、晦、明也。分为四时，序为五节，过则为灾。”在古人看来，六气对人类社会具有非常大的影响作用，这种作用是双重性的，既有积极的有利作用，也有消极的不利作用。利害之间存在着一个度的转换，适度就是利，有益于人类社会的发展，“过则为灾”，将会破坏人类社会的生产和生活。《尚书・洪范》对这个度的表述更加明确，几种基本的自然因素过多过少都会产生消极的不利后果：“庶征：日雨，曰呖，日懊，曰寒，日风，日时五者来备，各以其叙，庶草蕃庑。一极备，凶；一极无，凶。”过度(过多或过少)即为灾害的理念是先秦认识灾荒规律的思想之一。二是失时为灾的思想。如同过度会导致灾害一样，失时在当时的人们看来也是灾害发生的一个重要原因。失时包括先时和后时两个方面，各种自然因素如风、雨、阴、晴、冷、暖等都存在失时的可能，先时则成灾，后时也会成灾。《管子・七臣七主》日：“夫凶岁雷旱，非无雨露也，其燥湿非其时也。”失时可能是人为的过错，也可能是自然的结果。自然的失时表现为气候反常、四季无序等，《吕氏春秋・情欲》日：“秋早寒则冬必暖矣，春多雨则夏必旱矣。”论述了自然万物运行失时的结果：“天行不信，不能成岁，地行不信，草木不大。春之德风，风不信，其华不盛，华不盛，则果实不生。夏之德暑，暑不信，其土不肥，土不肥则长遂而精。秋之德雨，雨不信，其谷不坚，谷不坚，则五谷不成。冬之德寒，寒不信，其地不刚，地不刚，则浆冻闭不开，天地之大，四时之化，犹不能以不信成物，又况人事乎?人为的失时多与国家政策有关，诸子百家都鼓吹政府要“使民以时”，《荀子・富国》说：“罕兴力役，无夺农时，如是，则国富矣。”《管子・山国轨》说：“春十日不害耕事。夏十日不害芸事。秋十日不害敛实。冬二十日不害除田。”《孟子》也说：“不违农时，谷不可胜食也；……勿夺其时，数口之家可以无饥 矣。”应该指出的是，过度和失时成灾的思想是与后世曾长期影响中国社会历史进程、同时也是重要的荒政举措的“重农”思想密切相关的。三是灾害循环的思想。计然在春秋时期“五行”学说基础上提出灾害三年、六年、十二年循环发生的理论：“岁在金，穰；水，毁；木，饥；火，旱。旱则资舟，水则资车，物之理也。六岁穰，六岁旱，十二岁一大饥”，“三岁处金则穰，三岁处水则毁，三岁处木则康，三岁处火则旱”。白圭提出了农业灾害演变的12年周期说：“太阴在卯，穰；明岁衰恶。至午。旱；明岁美。至酉，穰；明岁衰恶。至子，大旱；明岁美、有水。至卯，积著率岁倍。”岁即岁星，指木星，太阴亦指木星，其运动轨迹以12年为一周期。源于想控制、减少灾害的认识不失为一种风险意识；认识灾害的结果是灾害的不可避免，荒政由此也应运而生。
　　其次，养民引发了荒政。真正的荒政起源于这一点。如前述，统治者主要是为了维护自己的政权，但灾荒促使统治者不得不关注“民”的多寡及其去来存亡，以保证兵役、徭役的征发。这就使得先秦各国竞相采用种种“徕民”、“安民”的养民之法。为了徕民、安民，灾年救饥则成为必不可少的统治政策。史载，“景公之时，霖雨十有七日。公饮酒，日夜相继。晏子请发粟于民，三请不见许。……遂分家粟于氓……徒行见公日：‘……怀宝乡有数十，饥氓里有数家，百姓老弱，冻寒不得短褐，饥馁不得糟糠……故里穷而无告，无乐有上矣。饥饿而无告，无乐有君矣。’……再拜稽首，请身而去……公下车从晏子日：‘……请奉齐国之粟米财货，委之百姓。’……晏子乃返，命察巡氓家有布缕之本而乏食者，使有终月之委；绝本之家，使有期年之食。……三日，吏告毕上：贫氓万七千家，用粟九十七万钟”。这是古代早期的灾赈。赈济之法也有多种，后世的工赈、粥赈、移粟就民等法已有雏形，尤可称道的是，魏文侯时李悝行“平籴法”来应对饥荒：视岁之上、中、下熟乘进，使民适足，价平则止，“小饥则发小孰之所敛，中饥则发中孰之所敛，大饥则发大孰之所敛，而粜之。故虽遇饥谨水旱，籴不贵而民不散，取有余以补不足也。”这一做法不但开后世常平仓之先河，而且可以说是我国最早的社会保障制度和社会风险管理的萌芽：按不同的情况取眼前之“有余”以补未来“饥谨水旱”时之“不足”。齐国为了养民也按年成丰歉不同来变化赋税制度：“上年什取三，中年什取二，下年什取一。发饥不税，岁饥弛而税。”成书于战国时期的《周礼》则把已行于世的救荒之法加以归纳总结，再加上作者自己的构想与设计，提出以散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几、眚礼、杀哀、蕃乐、多昏、索鬼神、除盗贼等12项荒政措施来收聚万民的政策，这不但从理论上与实践上奠定了后世荒政的格局，其中不少也与“平籴法”一样，面对着灾荒的风险，运用了原始的风险管理方法。
　　
　　二、官设的常平仓：荒政形成期对灾荒的有意识对冲
　　
　　自秦汉至魏晋南北朝，古代荒政逐步形成并得到明显的发展。其中，从民间到官方有意识的消灾、减灾思想的出现，足以看出现代意义的对冲灾荒风险的思想和行为已初露端倪。
　　一是官府委积备荒已成舆论。灾荒威胁着人们生存的本质问题是粮食问题，所以中国荒政的核心也始终与粮食有关。受灾害循环说的影响，贾谊认为“五岁小康，十岁一凶，三十岁而一大康，盖日大数也”。既然年有丰歉，国家就有必要多积贮以备荒，“比若家人治生，有畜积多者，虽邂逅逢承负凶年不收也，固固而自存。大多畜积之家，虽连年遭恶岁，犹常活。小有畜积之家，遭连年不收，饿而死尽。常贫之家，遭一年凶，便尽死。”他在上文帝之《论积贮疏》中针对汉初“背本而趋末，食者甚众”。“生之者甚少而靡之者甚多”，以致于西汉在建国近40年的时间里出现“公私之积犹可哀痛”的情形，指出：“不幸有方二三千里之旱，国胡以相恤?卒然边境有急，数十百万之众，国胡以馈之?”因此，他强调指出：“夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为而不成?以攻则取，以守则固，以战则胜。怀敌附远，何招而不至?今殴民而归之农，皆著于本，使天下各食其力，末技游食之民转而缘南晦，则畜积足而人乐其所矣。可以为富安天下，而直为此廪廪也，窃为陛下惜之!”晁错、董仲舒、淮南王刘安、刘向、杨震、仲长统乃至道教经典《太平经》等，都对积贮备荒作了许多论述。如晁错强调“贵粟”：“贵粟之道，在于使民以粟为赏罚。今募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。”认为如此则可以达到“广畜积，以实仓廪，备水早，故民可得而有也”。刘向借楚王之口说：“困仓粟有余者，国有饿民；……余衍之蓄，聚于府库者，境内多贫困之民”，俱为“失君人之道”。刘安也在《淮南子・主术》中将国家积贮的丰、薄作为国家穷乏与否的标志，说一个国家若“无三年之畜，谓之穷乏”。为达到国有蓄积的目的，他主张“清静无为”、“廉俭守节”，如此“则天与之时”、“地生之财”，百姓“自取富焉”。)仲长统则要求增加农民的赋税，恢复十一制税率：“今通肥饶之率，计稼穑之入，令亩收二斛，斛取一斗，未为甚多。一岁之间，则有数年之储”，主张“画一定科，租税十一，更赋如旧”。而以前那种三十税一的低税制，势必使国库储备空虚，一旦“盗贼凶荒，九州代作，饥馑暴至”，国家则力不济，“立望饿殍之满道”，损失必然惨重。如果说先秦的“平籴法”还是一种旨在养民、聚民的权宜之计和限于局部应对灾荒的方法；那么值此荒政逐渐形成的秦汉以后，以委积和仓储来“积谷备荒”也随之成了实至名贵的“荒政”举措，即上文所说的“政府行为”。
　　二是平籴法发展为“常平仓”。首先提出常平仓的是耿寿昌，《汉书・宣帝纪》称：宣帝五凤四年(前54年)春正月，“大司农中丞耿寿昌奏设常平仓，以给北边，省转漕”。《汉书・食货志》载：五凤年间，耿寿昌奏云：“故事，岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人。宜籴二辅、弘农、河东、上党、太原郡谷足供京师，可以省关东漕卒过半。”宣帝纳耿之议，随后“寿昌遂白令边郡皆筑仓，以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减其贾而粜，名日常平仓。民便之”。
　　耿寿昌常平仓思想的核心是“谷贱时增其贾而籴”、“谷贵时减贾而粜”，追溯起来是与战国时李悝等“平籴”之法一脉相承，李悝认为：“籴甚贵伤民，甚贱伤农；民伤则离散，农伤则国贫。故甚贵与甚贱，伤其一也。善为国者，使民毋伤而农益功。”所以“善平籴者，必谨观岁有上中下孰。……大孰则上籴三而舍一，中孰则籴二，下孰则籴一，使民适足，贾平则止”。这种“取有余以补不足”的“平籴法”具有兼备荒、恤农的双重意义。即在丰歉变化中，既不使谷贱伤农，也不使谷贵伤民，其目的与上述养民、聚民的初衷分不开。故在具体做法上，与李悝视岁饥之大、中、小程度的不同而通过分别发大、中、小三熟所敛而粜之来实现“平”有所不同，耿寿昌所言之“平”则是国家以财政补贴的形式，通过增、减谷价来达到的。虽然两者都达到了“平”的目的，但“常平仓”本质是属于官仓，因此显然两者效果也不同：前者通过丰、歉之年的“平籴”、“平粜”，国家从中获利收益，故是法“行之魏国，国以富强”：后者由于靠官府斥资这一途径来实现“常平”，常设谓之“常”，“令边郡皆筑仓”，由 官府调产粮区的粮食充实库存，或增或减“其贾”的差价都由官府来补贴。它在荒政中的功能，就是遇到荒年时，官府用常平仓积谷减价卖给贫民，以减轻其负担，受益者乃百姓，故谓“民便之”。这种有意识、有组织的积储来赈济的政策无疑具有一定的社会保障意义，在当时的历史条件和生产力水平下，极大程度地对冲了经常发生的自然灾害而引发灾荒的风险，这种自觉的风险意识实在难能可贵。自汉朝建立常平仓始，到清朝的千余年间都实行这种仓储制度。如唐朝开元二年(714年)诏谕全国各州、道普设常平仓。宋朝淳化三年(993年)，太宗遣派使臣在开封府四城门各设一场所，收高价所籴之谷储于近仓。等到有饥荒时，减价粜与贫民。到真宗景德三年(1006年)，各地已遍设常平仓。清朝乾隆五年(1740年)，命地方积谷备用，以惠济贫民，收成较好的各省，应及时办理积蓄之政。虽然，在耿寿昌提出常平仓时遇到了刘向“囊漏贮中”和萧望之粟“臧于民”等积储于民间的不同委积思想的挑战，但常平仓作为一个有组织、有意识的备荒和对冲灾害风险的方式，以事先的积聚有效地转移和分摊了灾害风险之不测，对后世影响巨大，经不断完善，它成了历代政府备荒救荒的重要举措。
　　
　　三、互保化和预案化：荒政成熟期的风险管理机制
　　
　　隋唐两宋，古代荒政日臻成熟。其主要标志是：第一，委积仓储制度趋向多元。汉代常平仓创设后，历代皆仿行，但兴废无常。唐初恢复常平仓，至玄宗时修常平法，令诸州普遍设仓，谷贵时减时价十之二出粜，贱时加时价十之二收籴。仓谷亦准百姓赊籴，至粟麦熟时征还。唐后期常平仓谷也渐用于赈济，至此确立了常平仓的基本原则。在隋代始又创设“义仓”，开皇五年(585年)根据工部尚书长孙平建议，令诸州百姓及军人，劝课当社，共立义仓。收获之日，按贫富量力交纳粟麦，于当社造仓窑存贮，由社司掌管。遇有灾年，即以此谷充赈。因立仓于社，或称为社仓，但实与社仓有别。社仓为南宋朱熹创置于乾道四年(1168年)，设仓于社，以州郡若干常平米为谷本，夏季听民借贷，入冬征还，每石取息2斗。息米超过谷本10倍时将谷本还官，以息米出贷，并减其息，石米取3升作为耗米。淳熙八年(1181年)经朱熹奏请推广于各地。自武德元年(618年)至开成五年(840年)的222年间，共发赈济136次，其中义仓占106次，将近2年赈济一次。唐代义仓的社会保障功能比较突出，是与气象恢宏的唐代盛世相联系的。此外，宋朝还实行了“广惠仓”。广惠仓不是荒年赈济灾民，而是以赡养社会老幼为其职能的后备仓储制度。具体做法是，将夏秋所得税米贮藏于仓，分留给各州县，以备赡养老、幼、贫、病不能自我生存者，[3](P104)具有社会保障性质。但后来其赡养职能被日益削弱，到南宋时期便徒具空名了。常平仓、社仓、义仓、广惠仓的创立与完善，大大丰富了古代荒政的内容，并使应对灾荒和分摊灾荒风险愈趋多元高效。第二，救荒措施日趋完善。这一时期，赈济方面赈谷、赈钱、赈粥、工赈并行；蠲免方面有免赋、免役、免调、免积欠、缓征；调粟方面有平粜、截漕、移民就粟；仓储方面有常平仓、社仓、义仓及广惠仓、惠民仓、丰储仓；还有贷种、贷牛、居养、赎子、葬死、入粟拜爵、度僧、募富民出钱粟等养恤、劝分、帮民等救荒措施。而且自唐宋时起，一些救荒措施开始有向制度化发展的趋向。第三，荒政书的出现。唐代以来，尤其入宋，统治阶级越加认识到荒政的重要性，论及治国之道必言救荒。杜佑、苏轼、王安石、曾巩、司马光、欧阳修、吕祖谦等一代名臣都有传世之专论，对荒政问题进行精辟的阐述，或指陈时弊，或倡行新法。在荒政不断发展的基础上，南宋董熠写出历史上第一部记载救荒史事、综述救荒措施的荒政专书《救荒活民书》，说明救荒工作逐步程序化，标志着古代荒政走向成熟。分摊风险的多元仓储和走向程序化、成熟化的荒政等这些有效地应对自然灾害的风险管理措施，无疑是使当时社会稳定繁荣的重要原因。
　　自元至清，古代荒政在继承了前代成果的基础上继续发展，其发展程度是逐步递进的，经过明代的发展，到清朝渐至鼎盛阶段。总的来说，此后的荒政具有以下特点：首先，重视荒政已成为社会上下的共识。历朝统治者已视荒政为维护其封建政权的一项基本国策。除了常平仓等“积谷备荒”仓储制度以外，“重农说”、“赈济说”、“调粟说”、“养恤说”、“除害说”等等一整套系统的原始防范风险思想日益深入人心，逐渐演变、发展成为制度。其中的养恤说还促进了人身保险的萌芽。明、清两代的学者在论及养恤说时，提出了对灾民给医施药以及对死者埋葬的必要性。明代的林希元说：“时际凶荒，民多疫病，极贫之民，一食尚艰，求医问药，于何取给?……臣欲令郡县博选名医，多领药物，随乡开局，l临症裁方，多出榜文，播告远近。但有饥民疾病，并听就厂领粟，赴局支药。遇死者给银四分，令人埋葬，生死沾恩矣。”清代的陆曾禹也说：“民之大事，生死而已……不幸死矣，苟不助银令人速掩，血泪染尸，兽餐初毙，青磷夜泣，白骨飘零，生不能充肠而足食，死复暴露于荒郊，遭此惨伤，可云保民之政无歉欤?治民病，掩骼，埋黹，皆大典也。每岁宜然，况饥年乎?”历史事实证明，大灾之后，往往病疫随之发生，政府为灾民治病和埋葬死者，不致暴尸荒野，是必须“急行”的大事。但民众的生老病死不可能全靠政府，于是民间百姓自筹资金组织“长寿会”，用宗族祠堂公产组织的“宗亲福利会”等民间自助互保组织应运而生，当其成员死亡时，便由会中支付寿金，埋葬死者和抚恤遗族。这种人身互保组织与明洪武五年(1372年)开始在各地开设的养济院不一样，后者属于专门收容孤苦无依者的社会救济机构，要解决的是已经存在的问题，多数属灾荒的后果；前者则是为未来将要发生的事情作准备，要解决的是可能发生的问题，是对灾荒的后果预作对冲和安排。这种互保化的民间养恤方式可以说是一种早期人寿保险的维型。其次，荒政制度更为完备。救荒措施至这一时期逐渐制度化，其各项规定更为详尽完备。除了承继前朝的赈贷、赈粜之法以外，强调逢灾必蠲，元代规定“损八以上，其税全免；损七以下，止免所损分数”。明孝宗弘治三年(1490年)，议准《灾伤应免粮草事例》，始定全灾者免七分，灾九分者免六分，八分者免五分，七分者免四分，六分者免三分，五分者免二分，四分者免一分。止免存留，不免起运。报灾之法，洪武时不拘时限。弘治中，始限夏灾不得过五月终，秋灾不得过七月终。万历时，又准沿边各地，夏灾改限七月，秋灾改限十月内。报灾过期或匿灾不报，均予惩处。明、清两代荒政制度化的突出标志是荒政书籍大量出现。据不完全统计，明代约有荒政书15种左右，到清代就猛增达60余部之多。这表明，自宋朝荒政工作逐步程序化以来，中国古代传统的荒政理论已臻成熟。诚如法国学者魏丕信看到当时国家制度建设对救荒书编纂的影响时所说：“这个时期创立的一整套制度(既有国家的，也有省一级的)，其目的在于使得荒政中的国家行为完全预期化。”这些以则例、律例等规范为报灾、勘灾、抚恤(急赈)、核赈、正赈、加赈(展赈)等基本程序及安抚 流民、蠲缓、劝捐等配套措施构成了荒政程序的主要内容。救荒书也因此出现了条例化的趋势，不仅“精细地勾勒出既定则例、律例中的每一个步骤”，而且有努力为当代政策合法、合理寻找历史依据的倾向。官员也时常为拥有这样一套制度和程序而自豪。与此同时，清代救荒书的编纂也因此越来越程式化了，到清代中后期，把每一次受灾记录在案，成为一种例行公事的做法，救荒书日益沦为“单纯为了记载而记载的形式化文字。”阎因此，清代救荒书编纂形式的多样化和内容的详细化与其说是荒政理论发展的结果，不如说是清代官僚行政实践发展的结果。
　　如果说清代的荒政理论较明代有什么进步的话，那么可以认为，18世纪以来的则例、律例使得既有的荒政程序更加规范化，不管是官府统治者还是民间精英，在面临灾荒时都会自觉或不自觉地启用这一荒政程序。魏丕信把它称之为“荒政中的国家行为完全预期化”。用今天的话来说，这种趋于自动的程序化本质上就是如今所说的“预案”化。当然，这些近乎“自动化”的理论和制度资源本身就是一种强大的精神和文化的力量。清代荒政书的发展和繁盛以及整个救荒制度的程序化，充分显示了传统荒政制度的鼎盛，也反映了中国古代应对自然灾害的风险管理的大致风貌。
　　
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