设区的市立法后评估的价值与实践

康建胜 吴琼 吴灵玲

一、设区的市地方性法规立法后评估的法定性

立法后评估在我国常称之为“立法回头看”，是立法评估的一种[1]。立法后评估一般是指在法律法规制定出来以后，由立法部门、执法部门及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本与效益计算等多种方式，对法律法规在实施中的效果进行分析评价，针对法律法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮。立法后的评估，旨在评估立法对经济、社会和环境的实际影响，是提高立法质量的有效手段，是维护国家法制统一的有效措施，是促进我国社会主义法治完善的重要工作[2]。

2015年《立法法》修改后，地方立法权的扩大，立法主体迅速增加，地方法规的数量也将迅猛增长。当前设区的市地方性立法面临两个大的难题：一个是立法能力问题，另一个是立法效率问题。社会主义法律体系不仅要求门类齐全、规范齐备，而且要求体系内部逻辑严谨、和谐统一，如何在立法的快车道上保证地方立法的质量，保证社会主义法律体系的统一完备，就设区的市地方性法规进行立法后评估对于保障立法质量意义重大。

（一）上位法关于立法评估的规定

现有的法律和地方性法规对于立法后评估大都有明确的规定，表明立法后评估不仅具有提高立法质量的促进模式，而且往往具有法定性。

《立法法》第六十三条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会专门工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常务委员会报告。”《立法法》使用“可以”表明国家层面的法律[3]对立法后评估并不具有强制性，但可以看出具有倡导性，所以被认为是立法机关的重要工作。

《甘肃省地方立法条例》第五十七条也有类似的内容，并具体规定了评估对象为“实施满两年”的地方立法，第五十八条规定了评估机构包括“高等院校、科研机构、立法研究咨询机构、中介组织和行业协会等机构或者单位”。第五十九条规定了评估报告包括四方面的内容：一是地方性法规实施的基本情况;二是地方性法规对经济、社会、环境等产生的影响;三是地方性法规存在的问题;四是对地方性法规的实施、修改、废止等提出处理意见和建议。第六十条对于评估后认为需要改废的地方性法规，可以由有提案权的提案人依照法定程序向省人民代表大会或者常务委员会提出修改、废止的议案，也可以由省人民代表大会或者常务委员会直接修改或者废止。总而言之，《甘肃省地方立法条例》对于评估的开展、评估机关、评估内容、评估后改废程序等都作了比较全面的规定。

（二）甘肃设区的市关于立法后评估的具体规定

目前，甘肃省有14个市、州都通过了立法条例或者立法程序规则，其中10个对于立法后评估有规定，临夏回族自治州、嘉峪关市、陇南市、酒泉市等4个市、州没有明确规定。

立法后评估是一种开放性、包容性制度，除立法机关、行政立法机关外，也不排除其他机关、机构和人员研究、开展这项工作[4]。甘肃省设区的市关于立法后评估的规定大致上分为立法机关的评估和实施部门的评估。

可以看出，对于立法后的评估，与《甘肃省立法条例》相比较，设区市对于立法后评估的规定更加严格（5个市用了“应当”，1个市没有明确用词，但从上下文可以推导出是“应当”;4个市明确规定实施部门应当进行立法后评估）。在立法后评估的时间节点上，普遍采用了实施满两年的标准，但也有1个市（张掖市）规定“法规施行一年后，由法规主要实施部门和单位向常务委员会书面报告实施情况”。

为了完善立法后评估，有些市制定了专门的评估办法，比如2015年5月兰州市人大常委会通过《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》。立法后评估的法定化，有助于立法后评估工作的规范开展。

二、設区的市地方性法规立法后评估方法

（一）调研范本的选择

本次甘肃省设区的市立法后评估的调研对象为庆阳、平凉、金昌和张掖四地。

庆阳市的《庆阳市禁牧条例》是甘肃省设区的市第一部实体性地方性法规，已经实施满两年。平凉市秉承稳妥的立法思路，由市人大常委会法工委直接起草了《平凉市烟花爆竹燃放管理规定》，目前这种做法在甘肃设区的市地方立法中比较少见。金昌市的立法工作有着激进、开放的显著特点，其并没有严格按立法计划进行立法，多依据社会经济发展的需要随时调整，其立法程序在11个市中（除去两个自治州及原本有立法权的兰州市）出台最晚，但却后来居上迅速出台了《金昌市养犬管理条例》《金昌市市政公用设施管理条例》两部实体法。而张掖市与金昌市相反，其立法步骤严格遵循先程序后实体，借鉴其他设区市的经验，十分扎实的制定了《张掖市立法条例》，而后严格按照其立法条例的规定进行后续实体立法，立法工作紧扣立法计划。自2015年至今仅制定了《张掖市城市道路交通管理条例》一部实体法，其立法工作具有显著的谨慎、稳健的特点。

（二）调研工作的开展

评估过程中，在前期准备阶段，课题组搜集了相关资料，组织成员学习相关的法律文件，并搜集其相关上位法和其他设区的市的相关立法进行比较;制订了立法后评估工作方案，对调研的对象、评估的方式、调研的内容、人员分工以及时间经费等作出安排;设计调查问卷，确定数据收集来源，并对其进行反复论证，最终形成调查问卷定稿。在实地调研阶段，课题组奔赴庆阳、平凉、金昌和张掖，与当地立法人员、执法人员进行座谈，了解立法具体过程及立法背景，以及法规实际执法数据和执法中的障碍困难;在当地广场小区等发放调查问卷，与当地人民进行访谈，了解立法后法规的实际实施情况以及人民对于地方立法的建议与意见。

（三）整体主义的研究方法

本文是针对全省设区的市地方性法规立法后评估的“整体性”研究，目的是指导即将举行的全省较大范围的立法后评估。但是“整体性”的思考与结论又离不开具体个例的分析，因此笔者通过选取不同类型的典型样本，先进行个例分析，然后汇总普遍性的问题。但由于“整体性”的出发点，对于个例的研究不如专门针对某一部立法的专项评估那么细致和具有针对性。

俞荣根教授曾提到立法后的评估要坚持文本评估和效益评估相结合的路径[5]。对于地方立法的合法性、合理性、协调性、技术性的评估都要立足于文本自身，可见对于文本的评估是立法后评估中不可或缺的一部分。所以在立法后评估中也要着重关注地方立法在实施过程中的成本和效益。

因此在本次评估中笔者采取文本分析与效益评估相结合，定性分析与定量分析相结合的方式。主要采取语义分析法、系统分析法以及比较分析法，来评估地方立法文本本身的质量。采用语义分析法考察文本用语是否准确，以及能否在实施中被执法者和守法群众正确理解;采用系统分析法来评估其文本是否与上位法存在冲突，以及是否能够与整个法律体系相融;采用比较分析法将评估立法与其他设区的市的相关立法相比较，考察其文本是否准确科学，且符合本地实情。在效益评估中主要采取实证分析法，通过问卷调查、执法访谈等方式，了解地方立法在实施中遇到的障碍以及执法的成本与效益，尽量采用更加客观化的定量分析来让评估结果更加直观和准确。

三、对设区的市地方性法规立法后评估问题的思考

本文通过问题的汇总，对问题的产生和解决进行评析并提出建议。

（一）关于立法能力

通过调研发现，甘肃省设区的市已经具备了相应的立法能力，尽管各地的立法风格和工作模式存在一些差别，但立法目的清晰、适用范围明确，立法依据和政策规定充分。条文之间未发现明显的冲突，没有发现与上位法相抵触的情形，设置的各项制度与国家相关法律法规的立法精神、立法原则相符，没有超越地方立法权限。立法是一项复杂且慎重的工作，经过省市两级人大、党委的努力，地方立法工作已经步入正轨。

立法工作的政治性、专业性、理论性、实践性都很强，高素质的立法队伍是做好立法工作的前提和基础。随着设区的市立法工作的不断开展，对立法质量的要求也越来越高，进一步加强立法队伍建设，培养高素质立法工作人员，是完善地方立法的必然路径。

同时笔者认为，立法工作需要经验的累积，必要的容错机制不可或缺。任何立法不可能开始就臻于完美，需要在实施过程中发现问题，通过立法后评估不断地修改、发展。应该给予立法工作一定的容错空间，不能过分地强调对上位法的“必要重复”，要坚持地方特色，这样才能在实践中提高立法水平。

甘肃省设区的市地方性立法工作刚刚起步，在评估中笔者也发现了一些问题。通过对四个条例的研究发现，在地方立法中要更加紧密的结合地方特色，解决本市特有的问题。此外在涉及文本方面也存在个别条款界定不清晰，对执法主体的职责权限规定过于笼统，表述不规范、不严谨，未设置管理相对人的救济渠道，也缺失对执法行为存在争议时的处理规定等问题。立法程序方面也存在一些问题，例如有的市的立法规则在省人大常委会批准生效之前就通过了实体法。

在与立法人员的座谈中，立法人员也表示经验尚有欠缺，在立法权限内即要保持与上位法精神一致又要避免与上位法重复，更要体现地方特色，这对他们的文字表述功底和立法技术提出了很大的挑战。以金昌市人大常委会法工委为例，相关工作人员缺乏法学背景，多是一些转岗、外调的人员，其人员构成虽然行政工作经验丰富，但专业化程度不高，在立法过程中多为边学习、边工作，工作难度大，且难以提升效率。

（二）关于立法效率

立法是一项谨慎的工作，与行政注重效率的思维有所不同。一部好的立法，需要时间的锻造，立法计划的制订、立法调研的开展都不是一蹴而就的。即使到了立法文本的审议阶段，也需要字斟句酌，考虑多方因素。所以地方立法要处理好效率与质量之间的关系，坚持宁缺毋滥的思维，不是很成熟的立法不要匆忙出台。在调研中，笔者发现有的市的立法工作基本上秉承行政思维，在缺乏计划及前期调研的情况下，匆忙立法，政绩立法。此外还存在地方立法与地方的实际需要并不一致，将原有的政府规章上升为地方性法规的必要性不足等问题。

笔者认为，立法的稳定性与普遍性等特性，使得立法不能完全按照效率原则来制定，应该采取极为审慎的态度，不成熟的不立，可立可不立的不立，缺乏立法计划的不立。

（三）关于可操作性

设区的市的立法是连接上位法到达基层“最后一公里”的重要一环，其要贴合本市的具体情况，具有较强的可操作性。调研的地方立法基本上起到了这方面的作用，比如《庆阳市禁牧条例》实施以来，庆阳市共清理羊畜345群，18469只，警告训诫345人，立案查处3人，收缴罚款11000元，更换不尽职护林员37人。从条款设计内容分析，《庆阳市禁牧条例》所称的禁牧就是禁止放养羊、牛、马、驴、骡子等草食动物的管护措施，一方面肯定了禁牧所具体指向的对象，加强了执法人员的执法效率;另一方面排除了其他类型的动物，增强了禁牧对象的针对性。第五条对禁牧区域的详细划分，解决了禁牧区域含糊不清、执法不力的问题。第八条明晰了县乡政府、行业监管部门职责，靠实了工作责任，为进一步推进依法治林提供了有效的法律保障，为林业基层执法、规范放牧行为提供了基本遵循，使得违规放牧和破坏林草资源现象得到有效遏制。

但在調研中，通过与执法部门相关人员的座谈，笔者发现在地方立法中仍有某些规定难以实施，在执法过程中有着较大的障碍。例如《庆阳市禁牧条例》中的举报制度，以及执法过程中市县两级林草系统执法队伍力量不足;《金昌市养犬管理条例》中，流浪犬的捕捉收容机制，给地方财政和城管部门造成了巨大的压力，也带来了反对者的舆论压力。在制定条例时就应结合当地具体情况，考虑财政实力，和当地人的认识水平，避免在执行中遇到这些桎梏。《金昌市市政公用设施管理条例》因缺乏巡查人员，故对于破坏公共道路的行为难以及时进行执法。因此在立法中应该依据本地区的实际情况做好制度设计，与相关执法部门充分沟通，将相关内容具体化、细节化，提高立法的可操作性以便其能够得到真正的实施。《平凉市烟花爆竹燃放管理规定》第十五条规定了法律后果，其罚款金额保持了与国务院《烟花爆竹安全管理条例》完全一致的设定，即“一万元以上五万元以下”和“一百元以上五百元以下”。《烟花爆竹安全管理条例》的适用范围是全国，我国地域辽阔，各地社会、经济发展状况差别较大，因此设定了较宽的罚款范围，预留了较大的自由裁量空间，但《平凉市烟花爆竹燃放管理规定》作为地方性立法，其适用范围就是平凉市，社会、经济的发展状况是确定的，作为地方性立法，也负有根据本地特点将罚款数额明确化的责任，因此，该《规定》对罚款的设定过于宏观，不够具体，留给执法主体的自由裁量权过大，缺乏操作性。

（四）关于公众参与

人民是国家的主人，立法权是民主政治的重要组成部分，公众参与是民主立法的要求。给予设区的市地方立法权的价值在于结合当地实际情况进行立法，突出地方特色。因此在设区的市立法过程中应该有更多的公众参与，来真实的反映当地实情和当地需求。以《平凉市烟花爆竹燃放管理规定》为例，在该《规定》制定的过程中，坚持广开言路，民主立法，草案征求意见稿除向社会公开征求意见建议外，还有目的、有重点、有针对性的发函147件，召开座谈会广泛征求了相关方面的意见和建议。总的来看，设区的市地方性立法过程中通过各种渠道和方式较好的征求了公众意见，较好的体现了民情民意，在立法过程中贯穿了民主立法的原则。

在同各地立法机关的座谈中，立法工作人员表示，在立法的过程中他们曾举办座谈会等邀请立法涉及方的人民代表参与座谈，了解各方呼声。但是邀请代表参与座谈，往往使信息的来源范围十分的狭窄，也易带有某种偏向性，难以反映最全面真实的情况。这就可能会导致立法的可操作性差，在实施过程中出现障碍。在立法过程中，要尽量避免因为程序中心而带来的公众参与的“形式主义”，将公众的真正而实际的意见收集到，需要做大量细致的工作。

在立法中没有扩大公众参与，也会增大普法过程中的难度。在调研中我们发现，对相关立法的宣传还存在欠缺，往往立法出台后普通民众对于该立法并不了解。因此在立法过程中，就应扩大公众参与度，组织立法部门以及以后的执法部门等深入群众，通过访谈、问卷等多种形式全面深入的了解公众的意见，从而使立法更具有操作性，更易被人民人可，同时降低普法宣传的难度。

（五）关于法规宣传

地方立法的目的在于实施，在于能够得到人民的认可，从而影响人们的行为，服务于社会的治理和发展。因此地方立法只有宣传到位，被人民所知晓熟知，才便于人们自觉守法從而达到规范社会发展的作用。

四市都非常重视立法通过后的宣传工作，比如《庆阳市禁牧条例》实施两年多来，庆阳市共召开宣传培训会85场（次），宣传培训干部群众195万（人）次，聘用专（兼）草地管护员9659名。《平凉市烟花爆竹燃放管理规定》实施后，平凉市人民政府很重视，平凉市司法局积极印发并分送了法规单行本，公安局、住建局、生态保护局、执法局等部门结合宪法宣传日，组成法规宣传小组，组织开展了大型的法规宣传教育活动。

虽然各地的工作人员都进行了积极的宣传，但是实际效果并不理想。调查问卷中反映出人们对于地方立法的了解程度不高，例如对于《张掖市城市道路交通管理条例》，就连与其息息相关的出租车司机对该条例也是知之甚少，甚至不知道该条例的出台[6]。《金昌市市政公用设施管理条例》通过问卷发现过半数的调查对象对于条例不熟悉，只有19%的调查对象表示大致了解，19%的调查对象表示非常了解。宣传效果不好，难以得到人们的认可和自觉遵守，对于守法和执法都将带来一定的困难。因此应该继续加大宣传力度，着重加强对和条例密切相关人员的宣传，同时应该调整宣传的固定思维，以往简单地通过电视台、发传单、发文件和要求相关单位学习等方式并没有起到良好的作用，要创新宣传形式，利用网络、微信公共号、手机短信等大众便于接受的方式进行宣传。

注释：

[1]早在2000年，山东省人大常委会将“立法回头看”列为工作要点，在人大法制委员会的牵头组织下，先后对《山东省私营企业和个体工商户权益保护条例》《山东省产品质量实施办法》等进行了立法回头看。参见李高协：《地方立法工作研究》，甘肃人民出版社2015年版，第240页。

[2]汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版，第9页。

[3]此处专指全国人大及其常委会制定的狭义上的“法律”。

[4]李高协：《地方立法工作研究》，甘肃人民出版社2015年版，第248页。

[5]俞荣根：《地方立法后评估指标体系研究》，载《中国政法大学学报》2014年第1期，第47页。

[6]《张掖市城市道路交通管理条例》通过问卷调查发现民众对《条例》非常了解占到了10%，22%的受访人表示大致了解，不太熟悉的44.67%，完全不了解的23.33%。在对出租车司机的访谈中，21人中只有2人知道此条例的出台。

（作者分别系兰州大学法学院副教授，兰州大学2018级法律硕士研究生，兰州大学2018级法律硕士研究生）