德国社会民主党治国理政的基本经验探析

[摘要]二战以来，德国社会民主党分别在1969和1998年取得执政地位，治国理政长达20多年。在长期的执政实践中，社民党积累了丰富的治国理政经验：执政理论的与时俱进、执政政策的应时而变和政党建设的适时转型。这些经验对提高我党的执政能力具有重要的借鉴和启示作用。

[关键词]德国社会民主党；治国理政；经验

[作者简介]何强，燕山大学文法学院副教授，法学博士，河北　秦皇岛　066004

[中图分类号]D691　[文献标识码]A　[文章编号]1004—4434(2008)10—0087—05

第二次世界大战后，德国社会民主党分别在1969年和1998年取得执政地位，治国理政长达二十多年。在长期的执政实践中，社民党虽然因其改良主义性质不可避免地带有很大的局限性，不可能从根本上触动资本主义制度，消灭该制度固有的诸多弊端，但其在执政中显示出了较强的执政能力，推动了社会经济的发展，对提高劳动人民的生活水平起到了积极的作用。本文试就社民党在战后治国理政的过程中所积累的一些经验作一简单探析。

一、与时俱进：德国社会民主党治国理政的理论经验

理论纲领是一个政党的立党之本，是政党公开树立起来的一面旗帜。一个政党要想在当今社会中生存、发展和壮大，既要保证党的理论纲领的连续性，又要顺应时代潮流和国内外环境的变化及时地作出调整和创新。与时俱进的理论纲领是一个政党保持生机和活力的思想源泉和根本保障。

在德国社会民主党的历史发展过程中，为了迎合时代的变化和社会的发展，总是不断对自己的理论纲领进行调整更新，力求突出自己的政治特色。纵观二战后社民党的发展历程，重大的、标志性的理论更新与调整有两次。

(一)第一次理论更新：《哥德斯堡纲领》

德国社会民主党战后的第一轮理论调整以《哥德斯堡纲领》为标志。它的形成是有一定的历史背景的。首先，第二次世界大战后，社会民主党继续在理论上、纲领上习惯性地沿袭阶级分析的传统观点，但是在政治实践上已越来越认同资本主义的价值观，这样在其指导理论和执政实践之间产生了矛盾：作为争取成为执政党的主要反对党与它所宣称的“社会理想”之间无法合拍，它需要在保持“左”派的旗号和适应形势之间寻求一种可以自圆其说的理论，因而社民党陷入了理论矛盾之中。其次，德国社民党在20世纪50年代的历次选举中连续被右翼政党所击败，得票率始终超不过选民总数的三分之一，从未获得执政机会，党组织的发展由此也呈现出放慢甚至停止的态势。为了改善其政治形象，争取更多的选民，获得上台执政的机会，1959年，德国社民党召开特别代表大会，通过了战后第一个党的基本纲领，即《哥德斯堡纲领》，对自身的理论纲领、政治目标进行了重大调整与修正。其要点包括：第一，正式放弃了马克思主义的世界观，把自己所信奉的社会主义的历史渊源归结为基督教伦理学、人道主义和古典哲学，并尊重人们对信仰的选择，从而在纲领中正式确认了指导思想的多元化。第二，放弃原有“工人阶级政党”的性质，强调在居民已分化成为不同社会集团的复杂社会里，社会民主党“已从一个工人阶级的政党变成一个人民的政党”。第三，在经济和社会领域方面，社会民主党确立了其基本的原则：人人都能从不断增长的社会财富和国民经济收益中，得到公正的分配，享受一种摆脱了依赖关系和没有剥削的自由生活。同时强调实行“混合经济制度”，保护和促进生产资料的私有制，承认自由竞争和市场经济，限制大企业的垄断与统治，改进福利国家制度，扩大国家宏观调控，放弃“社会化”的要求，这样就在更大程度上接受了现行经济制度的框架。

德国社民党这次理论纲领的更新，大大突出了其原有的改良主义特征，改变了自身的政治形象，对扩大其社会基础和选民支持面、改善党的生存条件、适应形势新变化起到明显作用。在此推动下，党的组织力量逐步上升，党员人数也从1955年的58.9万上升到1965年的71万；党的选举成绩也不断改善，得票率从1957年的31.8％上升到1969年的42.7％，从而使德国社民党于1966年结束了漫长的在野生涯，参加了大联合政府，并于1969年成为主要执政党，继之连续执政达13年之久。

(二)第二次理论更新：“新中间道路”

从20世纪80年代开始，在经济全球化和新科技革命的推动下，德国的经济结构和社会结构发生了深刻的变化。在此形势下，社民党仍然固守一些较为僵化的社会公正、国家干预以及所有制原则等思想。这些理论既不能反映已经变化了的社会现实，也难以应对形势的新变化和新挑战，因而也难以对广大选民产生吸引力，在实践中不同程度地碰壁。从而社民党陷入了严重理论困惑之中，一度茫然失措，相当一段时间内处于彷徨徘徊之中，从而导致在联邦议会大选中连续失败。

在这种情况下，社民党不得不以变革求生存，力图在变化了的条件下通过积极的理论革新来摆脱困境，实现其重返执政舞台的目标。全党上下经过约两年之久(1992～1993年)的探讨和争论，在1998年的联邦大选中，提出了“新中间道路”，其主要内容是：

1．“新政治”。“新中间道路”强调要摆脱过时的意识形态，超越左右对立，放弃公有制和国有化原则，摒弃社会主义替代资本主义的目标和阶级政治。寻求跨阶级支持。在坚持自由、平等、公正、团结、互助等社会主义核心价值的同时，对其内涵进行了重新界定，强调机会平等，个人自由与社会义务的平衡，兼顾“效率与公平”、“发展与正义”，建立新的“个人与社会关系”。

2．“新经济”。“新中间道路”对经济既不采取放任主义，也不实行国家干预，创造一种“新的混合经济”，实现经济生活中的管与非管、社会生活中的经济与非经济的平衡。政府的任务是提高宏观经济的稳定性，为经济发展提供条件而不是指挥经济，并要利用市场的力量服务于公共利益。在经济全球化的背景下，各国政府只有加强国家间的经济政策协调和具体政策上的合作，才能弥补国家在全球化过程中渐渐丧失的对国民经济的干预能力。

3．“新福利”。“新中间道路”强调要更新对社会福利体制的理解，变“社会福利国家”为“社会投资国家”。要改变以前那种消极地向失业者和生活困难者发放救济和补助的做法，通过对职业教育的投入，提高就业者自身抵御风险和进入市场的能力，在风险与安全、个人责任与风险面前建立新的关系。

4．“新治理”。“新中间道路”强调政府与社会之间应实行新的政治分工，国家不能包办一切，社会和个人应承担更多的责任。关于政府与社会的关系，关键是“民主制度的民主化”，政府多一些“治理”，少一些“统治”，实行一种“广泛包容”的政策，向更加透明、法治、高效、负责的方向转变。而要实现这一目标，必须建立政府与市民社会各种组

织之间的合作互动关系，发挥它们各自在社会秩序中的能动作用。

“新中间道路”是德国社会民主党为了适应时代发展和资本主义新变化而作的调整和变革，是困境中的社民党为寻求生存和复兴之路而进行的理论创新。由于“新中间道路”不仅符合了当今世界发展变化的潮流和趋势，而且适应了德国社会变化的现实，因而使社民党走出了自20世纪80年代以来一直陷于其中的理论迷茫困境。在“新中间道路”的指导下，社民党成功地实现了历史性的转型，走出了长期的危机和困境，终于在1998年的联邦议会的大选中获胜，时隔16年再次上台执政。

二、应时而变：德国社会民主党治国理政的政策经验

“一个国家的政党制度，是否能促进和保障生产力的持续发展、经济建设取得成就和人民生活水平的提高，是考察其是否具有合理性、优越性的重要标志。”这个标准也同样可以用来衡量和考察一个执政党所实施的经济社会政策的最终效果。执政政策和措施能否同执政环境相适应，取得预期的成效，直接关系到社民党能否保持其长期执政地位。纵观二战后社民党的执政历程可以看出，其执政政策一直在不断地调整和改变，以适应变化了的执政环境，从而保持自己的执政地位。

1969年上台执政的社民党实施了一系列带有自身特色的经济政策。(1)在经济政策方面。首先，在坚持“社会市场经济”和“混合经济制度”下，加强国家对经济活动和发展过程必要的调节和干预。其次，保护自由竞争，限制垄断资本的经济权力。(2)在社会福利政策方面，社民党政府积极完善和扩大社会福利体系：扩大了养老金的领取范围；对医疗保险制度进行了调整；提高了许多单项救济金；对教育体制进行了改革。经过多年的奋斗，社民党在德国建立起较为发达的、覆盖面较广的、法制化、规范化的社会福利制度。(3)在国际政策方面，社民党政府实施了巩固和加强同西方国家团结与合作的“西方政策”；保持和发展同东方国家的政治谅解与合作的“新东方政策”；发展同第三世界国家之间的关系、推动南北对话与合作、减少国际性冲突和地区冲突的“南北政策”。在这其中，尤其以实施“新东方政策”为社民党政府对外政策的重心所在。

德国社会民主党的这些执政政策保持了主体经济政策的延续性，从而使德国整个经济能够正常发展；社会福利制度的完善与改革虽然未触动现存的社会经济结构和财产关系，但毕竟在一定程度上改善了社会下层民众的基本生活条件；以“新东方政策”为核心的对外政策，改善了联邦德国的世界形象，提高了德国在国际社会中的地位。这些成就的取得，使社会民主党在战后德国的历史上留下了深深的印迹，同时也给社民党带来了巨大的红利，使它能够连续执政达13年之久。

但是到了20世纪70年代，由于“石油战争”的爆发，西方国家陷入了世界性经济危机，德国也出现了生产停滞和通货膨胀并发的局面，社民党所实施的各项政策因此而遇到严重困难，正如德国社会民主党著名理论家托玛斯·迈尔指出的那样：“对经济发展的调控及其以政治决定支配经济机制的做法，社会福利国家及其福利保障和公共开支，通过高税额筹集再分配政策经费的做法，对雇员利益的保护和以此为宗旨的工会政策，所有这一切都被看成是阻止各民族国家的国民经济对全球竞争压力作出必要让步的障碍，因此在欧洲的政治舆论中，社会民主主义的改良纲领突然相当广泛地被看成一种道德上用意良好的、却带来灾难性经济后果的社会供应纲领。”

1998年，德国社民党执政后，为了治疗积重难返的“德国病”，社民党与绿党联合政府在题为“突破与图新——德国走向21世纪的道路”的施政纲领中，宣称要对国家与社会进行全面的现代化。为此，施罗德政府对国内外政策进行了深刻的调整，实施了一系列新的政策和措施。

在经济领域，首先实行广泛的税制改革，通过减税措施来刺激经济的增长，从而达到经济增长目的。施罗德认为：“社民党人过去一贯采取高税收政策，尤其是对企业。现代社民党人承认，在适当情况下实行税制改革和减免税收，对他们更广泛社会目标的实现可起重要作用。”因此他在组阁伊始，便在同绿党联合签署的《联盟协定》中提出三阶段的减税方案。施罗德政府希望通过此番税制改革，能切实减轻企业的纳税负担，增强企业扩大再生产的能力，促进经济稳定增长，从而提供更多的就业机会。其次着力解决失业问题。进入20世纪90年代后德国的失业率扶摇直上，三次突破400万大关。于是，红、绿联盟上台后就立即宣布：“降低失业是新联邦政府的最高目标。”为此它采取了以下一些主要针对性措施：成立由政界、经济界和工会高层代表组成的“劳动、培训和竞争力联盟”，协调劳动市场政策；加大经济结构改造的步伐，降低结构性失业，尤其要依靠高新技术和IT来加快结构改革的步伐；颁布青年就业“紧急计划”；引进终身学习体制，增加培训、进修和改行培训的机会，提高失业者的适应能力，以利于获得薪的工作；推动欧盟制定“就业公约”等多种途径拓展就业机会。

在社会领域，“红绿联盟”政府之所以进行大幅度改革，是因为德国正面临着来自两个方面的巨大压力：一是经济全球化及其给德国经济带来的日益激烈的竞争环境；二是德国社会老龄化加速，社会保障系统的财政基础难以为继。为了使德国走出经济连年疲软的阴影，“红绿联盟”政府不得不下决心对福利制度进行彻底改革。首先制定并通过了双重国籍改革与新移民法。放宽了外国人加入德国籍的条件限制，给予一些在德国出生的外籍居民以德国国籍，并允许一些特例的双重国籍。其次改革社会保险和养老金制度。施罗德政府积极推动议会通过了一些社会保障制度的调整法案。依据这些法案，逐步提高了个人交付的养老金比例；减少了社会保险开支；提高了儿童补助、病假工资、退休者和失业者的养老金、失业补助金和社会补贴。

在外交领域，面对全球化和多极世界的挑战，社民党政府对其外交政策进行了重新定位，并作出重大调整，使德国成为世界性政治大国是其外交战略的重要目标。希罗德政府认为，只有成为世界性政治大国，德国才能真正在未来世界格局中处于有利地位，才能更主动、更有效地维护其在世界各地的利益。(1)将欧洲一体化的目标置于外交政策的首位。施罗德上台后，不再满足于只充当欧盟经济发动机的作用，极力谋求德国在欧盟中的政治领导地位，加强其在欧盟内的政治领导能力，发挥德国对欧盟的“主导作用”。(2)实现政策全球化，加强发展与世界各国特别是与大国的关系，谋求加强其国际地位。如：借助美国，谋取世界大国地位；加强与俄国合作，推动其民主进程，发展伙伴关系；重视发展与中国的合作关系。(3)在联合国问题上，社民党政府为了使德国成为世界性政治大国，加强其国际地位，积极主张进行联合国改革，强烈要求成为联合国安理会常任理事国。

纵观德国社会民主党二战后执政政策的演变过程，可以看出，社民党之所以不断地调整和革新执政政策，就是使新的政策能够同新的执政环境相适应，符合时代发展的规律，以促进本国的经济稳定、持续发展，不断提高人民的生活水平，为自己赢得广泛的社会基础，从而取得或维持自己的执政地位。

三、适时转型：德国社会民主党的政党建设经验

德国社会民主党在其演变发展过程中，一直处在不停的发展变化之中，总是在根据客观条件的变迁，不断调整自己的理论、纲领、政策和策略，使自己能够紧跟时代的步伐，适时转型，做到与时俱进。

二战后，重建的德国社会民主党势单力薄，既要应对急剧变化的国内外形势，又要对付强大的竞争对手——联盟党，艰难的处境使社民党在1949年、1953年和1957年的三次大选中都以失败而告终。大选的接连失败，引起党内的广泛争论，他们普遍认为是党的政治形象不佳而影响了公众的支持率，社民党的当务之急是应该尽快制定一部新的纲领，改善党的公共形象，以争取更多选民的支持。经过艰苦努力，1959年11月举行的特别党代会上正式通过了《哥德斯堡纲领》。《哥德斯堡纲领》发生了一些引人注目的变化，它标志着战后德国社会民主党已发生了根本性的转折，已经从一个工人阶级的政党变成了一个人民的政党。它彻底地改变了德国社民党的形象，完成了社民党战后的第一次转型。社民党的此次转型，迎合了战后国家垄断资本主义发展的需要，适应了冷战对峙的国际阶级斗争形势，从而为自己赢得了广泛的社会支持，不仅取得了执政地位，而且连续参政和执政16年。

20世纪80年代后，由于经济全球化和新科技革命的迅猛发展，世界政治格局的剧烈变动，以社民党1982年下台为标志，德国政党政治进入了一个“右翼”占主导地位的时期。愈益艰难的政治处境给社民党带来了严重的后果：社会政治基础被削弱；党员人数下降、年龄结构老化；组织结构松散无力，从而造成了社民党连续四次大选失败。为了摆脱这一困境，社民党开始了艰难的第二次转型。

(一)大力丰富执政资源。实现社会基础的多元化

首先在政策上“立足中间，兼顾两头”。在新形势下，社民党不断调整政策，在代表本阶级根本利益的同时，积极协调全社会的利益，使本阶级和本党利益与全社会利益能取得一致。其次在组织上大量吸取新中间阶层的同时，也向特权阶层敞开了大门。社民党近年来力图通过“党内的组织和机构设置反映社会结构变化”，提高党的吸引力、凝聚力，以便根据实际需要和选举需要来制定政策，从而得到多个社会群体的支持，争取更多的选民，组建“在社会上和文化上更加复杂，更加多元化的公民联盟”。总之，德国社民党为实现社会基础多元化而变革的基本走向是“向中间靠拢”，其实质是在新科技革命推动社会经济结构深刻变化的条件下，在巩固已有的社会基础上，争取尽可能多的选民支持，以拓展本党社会基础。

(二)积极发展青年和妇女党员，实现党员构成的合理化

首先，社民党十分重视对青年人进行政治教育，通过改进宣传方式，向青年人介绍社会民主主义的历史与理念，增强青年的政治意识。在党的权力机构中吐故纳新，选举年轻有为的政治家作为党的领袖。其次，提高妇女在党内的地位。随着女权运动在西方的兴起，妇女的政治参与意识越来越强，成为决定各政党命运的一支重要的新力量。在这种情况下，社民党把妇女作为重要的力量来争取，把提高妇女地位作为一项重要的战略任务来实施。在党内设立了专门的妇女委员会，广泛吸收妇女入党，把更多的妇女提拔到领导岗位。

(三)变革党的组织体制，实现决策机制的民主化

按照总书记明特费林的设想，德国社民党主要从两个方面进行了组织体制的改革。其一，加强党的基层组织即地方协会的作用。要求党的基层组织要积极参加工会、各种协会和联合会的工作。在党的各个层次都要加强与党员的对话和联系，要加强与对政治感兴趣、却不受党的政策约束的人们的接触。其二，提高党的交往能力。为了满足组织现代化的要求，提高党的交往能力，社民党要求党各个层次的组织必须向党外开放，同党外人士交往。为此，社民党实施了庞大的党内培训计划，让普通党员和党的各级干部都能掌握展示自己、宣传自己的社会交往的本领，使党成为政治交往意义上的新型党。德国社民党还把“民主化”延伸到党外。将党的组织机构向社会开放，党内生活向社会公开，允许非党员参与党的政治生活。

(四)积极利用现代科技，实现组织沟通的信息化

自从20世纪70年代以来，人类社会进入了信息时代。以因特网为代表的现代媒体正在改变传统政党的运作方式和组织方式。为了保持党在信息社会中的旺盛生命力，社民党采取了积极的措施。首先从思想上加强对媒体工作的重视，加强党的总部对全党新闻工作的指导和协调。其次利用媒体和因特网有计划地出台党的重大决定，使媒体能够更多地关注党的活动，其中最为重要的措施是利用因特网技术，革新党的活动方式，扩大党的政治影响。德国社民党较早地意识到了信息时代媒介对于党的活动的重要意义。在20世纪90年代中期，该党就提出了运用网络技术加强党的组织和宣传工作，明确提出要建成“网络党”。1995年，社民党率先在因特网上建立了网页，并不断更新内容，扩展网页的服务功能。党的联邦干事长还专门发表文章，阐述网络对党自身建设的必要性和重要性。他认为：社民党必须适应当前形势发展的需要，及时抓住国内外政治领域中的发展机遇，不断学习和革新，提高应对媒体社会的交流能力和应对个性化社会的组织能力，走“网络化”之路。

经过深刻的调整，德国社会民主党的面貌大为改观：建立了较为广泛的社会政治基础，党员年龄结构趋于合理，决策机制的民主化加强了党的组织纪律，提高了党的工作效率，组织沟通迅捷、便利，从而使社民党终于实现了历史性的转型，以一个崭新的姿态出现在德国的政治舞台上。在1998年9月27日举行的联邦德国第十四届联邦议院选举中，社会民主党候选人格罗德·施罗德一举击败联盟党总理候选人赫尔·科尔。这一胜利，不但结束了“科尔时代”，而且使在野长达16年之久的社民党再次荣登执政党宝座。德国社会民主党的胜利是20世纪70年代末以来一直统治着西方的新自由主义的终结和欧洲社会民主主义的全面复兴的标志之一。

[责任编辑：周志华]