新中国华侨参政议政问题探讨

摘要： 新中国政府承袭民国时期华侨参政的传统，尊重和保障华侨的参政议政权。但与此同时，新中国华侨参政议政权的维护和实现也经历了一个发展和演变的过程。近年来，华侨可以“列席”各级政协会议，这是对华侨参政制度的有益探索。

关键词： 新中国； 华侨； 参政议政

中图分类号： K27文献标识码： A文章编号： 1671-6604(2011)06-0032-05

收稿日期： 2011-10-20

基金项目： 教育部人文社会科学青年项目（11YJC810041）

作者简介：张赛群，副教授，历史学博士，从事中国当代华侨史研究。

主持人简介：李良玉，南京大学历史学系教授、博士生导师，历史学博士，从事中国近现代史、社会史、中国当代史和中国近现代思想史研究。

华侨是指旅居国外，保留中国国籍的中国公民。从理论上说，所谓华侨参政议政，在当代意义上可做广义和狭义的区分。狭义的华侨参政议政是指他们依照法律的规定，被选举参加人大、政协组织，或者被聘请担任政府公职，参与有关政治管理、决策，或者讨论、制订政策的活动；广义的华侨参政议政，是指他们遵照国家政策法令，在国家政治生活、社会生活和自己所从事的社会活动中，所有发表意见或建议的活动。

华侨参政是近代以来随着海外华侨社会逐渐形成以及中国政府对华侨的日益倚重才出现的特有的政治现象。华侨获得在祖国的参政议政权是在晚清时期。这一时期，海外华侨社会逐渐形成，华侨经济实力明显提升，但绝大多数海外华侨在居留地仍处于政治无权地位，加之受其时国内政治运动和光宗耀祖观念的影响，他们中的一部分人对回国参政比较热心。与此同时，晚清政府对海外华侨社会有了进一步的了解，对其物力财力也有了更多的觊觎。从清同治五年（1866年）开始，清政府就通过卖官鬻爵的方式，逐步对海外侨民开放政治，至中法战争之后形成一种制度。至光绪后期，朝廷还对华侨奖售实官。在20世纪初“新政”变革后，朝廷不仅对学有专长的华侨子弟极力招揽，还规定咨议院中应酌荐华侨若干人，充当议员，并“附席陈述”[1]447。这一规定从国家政治体制的高度打破了长期以来海外侨胞低人一等、不得回国参政的限制，为近代以来华侨与国内公民享有同等的参政议政权开创了先河。当然，晚清政府土崩瓦解之后，华侨的参政议政未能真正付诸实践。

民国政府十分重视保障华侨的政治权利，1912年8月《参议院组织法》中正式规定：参议院要有6位华侨议员参与国政。至此，华侨参政作为一项制度被确定下来。而此后召开的中国国民党第一、二次代表大会均有华侨代表参加。南京国民政府建立后，华侨的参政议政权得到了进一步的发展。1931年4月《国民会议组织法》规定参加国民会议的华侨代表26名。1936年《中华民国宪法草案》（五五宪草）中，国民大会、立法院及监察院均设有侨民名额。这在1947年《中华民国宪法》中再次得以确认。

总之，近代以来，从把海外侨民当成“化外之民”，对他们采取遗弃的态度到允许侨民参政议政，从政府的“施予”变成《宪法》赋予侨民的一项基本权利，从一种临时、随机现象变成一种制度，这是华侨政治地位的一大进步。

一、 新中国华侨参政议政的历史演变

随着国内外政治、经济形势及侨情的变化，新中国华侨参政有一个发展演变的过程。

（一） 建国初期华侨参政权的实现

早在抗战时期，中国共产党就十分重视华侨参政问题。其时陕甘宁边区政府也吸纳了一些华侨参与政务活动，如在1941年成立的陕甘宁边区政府里，华侨代表李介夫被聘为边区第二届参议会参议员，这为新中国华侨参政议政提供了经验。

1949年9月中国人民政治协商会议第一次全体会议筹备期间，中共中央邀请陈嘉庚等爱国侨领回国参加。参加此次大会的侨界正式代表有23人，其中海外华侨代表15人[2]。当时海外华侨曾兴奋地评论道：“45单位代表，海外侨胞居其一，代表名额15人，证明新政协非常重视海外华侨。”[3]大会还选举陈嘉庚、司徒美堂、戴子良、蚁美厚、庄明理、费振东6人为政协第一届全国委员会委员，陈嘉庚为常务委员。新中国成立初期，国内的一些涉侨工作会议也经常邀请华侨代表参加。

之后，随着新中国各项制度的逐步建立，华侨的参政议政权利有了法律上的保障。1954年，新中国第一部《宪法》明确规定：“全国人民代表大会由省、直辖市、少数民族、军队和华侨选出的代表组成”。这在法律上确保了华侨的参政权。

如果说《宪法》是华侨政治权利的来源和根本保障，那么《选举法》就是华侨政治权利实现的途径和程序保障。1953年《选举法》明确规定：国外华侨应选全国人民代表大会代表30人。这个数字在第一届全国人大代表1 226名中约占2.45%[4]。其时全国人大代表相对较少，这一比例高过以后任何一届。而根据华侨代表选举办法的有关规定，一届全国人大华侨代表通过民主协商的形式产生，具体事宜交由中侨委主持。

（二） 华侨参政权向归侨参政权的转变

自1959年第二届全国人大开始，华侨代表名额不变，但其来源已由从国外华侨中选举产生改为“由归国华侨中选举”产生。这一做法在1963年全国人大二届四次会议上得以明确[1]672。而自1983年全国人大六届一次会议起，“华侨人民代表”正式改为“归侨人民代表”[5]。与此相对应，第二至四届全国政协会议中的“华侨”委员实际上也为归侨代表，1978年第五届全国政协会议开始正式改为“归国华侨”。

上述调整是顺应当时国内外政治形势和侨情变化的。新中国成立初期，出于对侨界人士支持革命的尊重，同时也因为百废待兴的局面亟须团结各方面的力量来建设新中国，因而政府广泛招揽华侨参政议政。但自20世纪50年代中期开始，我国政府通过外交谈判的途径，逐步解决了华侨的“双重国籍”问题，大量的海外华侨选择了所在国的国籍，海外华侨社会事实上已变成了华人社会；与此同时，大量海外华侨回国定居，成为归侨。到20世纪60年代初期，据不完全统计，已有80多万华侨回国定居[6]。因此，将华侨代表改“由归国华侨中选举”产生，有利于归侨参政。此外，这一做法也与其时复杂的国际背景和我国的外交策略有关。新中国成立以后，为了打开新的外交局面，新中国政府并不主张在国外进行相关的政治活动。在1952年1月《关于海外侨民工作的指示》还明确指出：“中共将不再在国外华侨中建立中国共产党的组织”，已经存在的也将“逐步做到最后取消”。同时也“劝告国内的各民主党派不要建立海外支部”[3]。这一规定显然舍弃了国共两党由来已久的在海外建立支部发展群众的传统做法，为收缩海外战线定下了基调。更进一步，将华侨代表改“由归国华侨中选举”也是大势所趋。当然，“归侨代表”和“华侨代表”各自代表的群体有明显差别，“归侨代表”代表的主要是国内归侨、侨眷的利益。

（三） 新时期华侨参政权的新规定

改革开放之后，华侨的参政议政权在制度上得以保障和继续发展。1982年《宪法》明确规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益。”这其中，当然也包括了华侨的政治权利。此外，1982年全国人大五届五次会议《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的若干规定的决议》还规定：“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举”。这一规定一直延续至今。自1983年全国人大六届一次会议以来，全国人大就一直设有“华侨委员会”这一专门机构。在全国政协中，第一届也设有“华侨事务组”，后相继改为“华侨组”、“华侨委员会”，1998年第九届开始并入“全国政协港澳台侨委员会”，作为全国政协常务委员会下设的九个专门委员会之一。此外，在全国政协中，1991年之前，“归国华侨界”是其组成单位；1991年以后，归国华侨界改为“中华全国归国华侨联合会”。

（四） 近年来华侨参政权的拓展

近年来，华侨应邀列席各级政协会议也是对华侨参政的有益探索。自2001年全国政协九届四次会议以来，共有247位海外华侨华人应邀列席全国政协会议。其中列席2010年全国政协十一届三次会议的有来自21个国家的38位海外华侨华人代表，人数创十年之最。地方政协也有海外列席委员或特聘委员，如2008年广东省政协十届一次大会就首次邀请了来自15个国家的18位海外华侨华人列席。2009年十届二次会议也有10位海外侨胞作为政协特聘委员与会，另外还有22位海外华侨华人作为列席代表与会。福建省2008年1月福建省政协十届一次会议也首次将18名华侨聘为特邀委员。

除了参加例行的“两会”外，华侨也被邀请参与一些大政方针的协商或一些特殊的政治活动。如从2005年起，全国政协委员会每年都邀请列席过政协大会的海外侨胞回国考察。政府也邀请华侨参加一些重大的政治活动。

近年来，各级侨联和侨办组织也聘请海外华侨华人担任其海外顾问或咨询委员。如2005年7月，中国国务院侨办成立“海外专家咨询委员会”，杨振宁、丘成桐等30位海外华侨华人受聘成为首批委员。

新中国成立后，华侨参政议政权的维护和实现有一个发展演变的过程。新中国成立初期，《宪法》和《选举法》均明确保障华侨的参政议政权，第一届全国政协和全国人大均将华侨纳入其中，华侨参政议政权得以体现；从20世纪50年代末开始，基于国内外政治经济形势和侨情的变化，华侨参政权逐渐向归侨转变；1982年之后，在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的华侨，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举。近年来，华侨也被邀请列席各级政协会议及一些重大的政治活动，这是对华侨参政权的拓展和有益探索。

二、 新中国华侨参政议政的成功实践和特点

实践中，自1954年第一届全国人大召开后，每届均有一定数量的全国人大华侨、归侨代表，第一至五届法定人数为30名，第六届开始为35名，但实际人数往往超出此数，具体情况见表1。

而自第一届全国政协会议后，每届全国政协都有侨界委员。其中“华侨”人数，第二至四届分别为16人、17人、17人，上述华侨代表实为归侨代表。第五届开始改为“归国华侨”，21人，第六、七届各31人，第八届改为“中国侨联”，25人，第九至十一届分别为31人、23人、30人。表1历届全国人民代表大会华侨、归侨代表

人数及所占比例表

届数华侨归侨人数全国代表人数所占比例（%）第一届321 2262.61第二届301 2262.45第三届303 0400.99第四届302 8851.04第五届353 4971.00第六届402 9781.34第七届402 9781.34第八届352 9771.18第九届352 9801.17第十届372 9851.24第十一届352 9811.17资料来源：张秀明《改革开放以来侨务政策的演变及华侨华人与中国的互动》发表于《华侨华人历史研究》2008年第3期，第8页。第一届为华侨代表，从第二届开始为归侨代表；第八、九届人数（原文无）见http:∥news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/18/content_695280.htm。1955年，在广东省政协第一届大会上，“华侨”就作为一个单独的界别，并有9位华侨委员；第二、三届也分别有9名和13名。在1977年的广东省政协会议上，“华侨”界别为“归侨”界别取代，后来又改为“侨联界”。近年来，浙江省还出现了经村民选举产生的“华侨村官”。当然，这些“华侨村官”实为归侨。

实践中，华侨的参政议政也取得了一些成就。如陈嘉庚出席第一届全国政协会议之时，提交了在全国各中学普设科学馆、设立各地华侨教育领导机构、救济华侨失学儿童、引致华侨回国投资等七个提案[7]，上述提案均被大会接受并交中央人民政府处理。又如司徒美堂1950年6月上旬将其年初南下广东了解到的土改情况写成政协提案，提交给全国政协一届二次会议。会后，他又写成《关于华侨土地问题的几点意见》。意见上交后，毛泽东批示将之在政协文件中刊登，中央负责人和中央土地改革工作委员会也要求中侨委在草拟文件时采纳司徒美堂的意见。1950年6月《中华人民共和国土地改革法》第24条对华侨土地和房屋的规定，以及同年11月政务院颁布的《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》，基本上吸收了司徒美堂的意见[8]。1951年11月，福建省政府也接受印尼华侨郭瑞人、林珠光等的倡议，筹备成立“华侨投资公司”，以吸引侨资发展地方经济。可见，新中国成立初期华侨的提案或建议受到了各级政府的重视，其中一些并化为政府决策，对当时中国的建设事业做出了贡献。

进入新时期之后，华侨列席委员也不负众望，积极参政议政，如法属圭亚那华侨郭胜华自从1998年当选为浙江省政协海外委员以后，曾先后提交提案30余件。一些委员的提案还获得表彰，如2010年福建省政协十届三次会议共收到特邀华侨委员提案13件，其中陈瑞平《解决新侨子女回国就学有关问题的建议》、蔡国伟《关于闽籍华商服务海西建设的几点建议》的提案还受到表彰，两名华侨委员也因此获得“优秀特邀委员”称号。一些华侨委员的提案还得以贯彻落实，如2003年全国政协十届一次会议列席代表高杰提出的建立“海外学人中心”的提案被北京市委采纳，北京海外学人中心于2008年正式成立。

新中国成立后，华侨的参政议政权得到了政府的尊重。在制度上，《宪法》、《选举法》等基本法均明确保障华侨作为中国公民所具有的各项政治权利。实践中，从中央到地方各级“两会”，早期华侨（后期为归侨）均占有一定的比例。这说明了华侨参政在我国具有制度化和真实性的特征。除此之外，新中国华侨参政议政还有如下特征：一是阶段性。新中国华侨参政议政权的实现经历了一个发展和演变的过程。在20世纪60年代以前，华侨、归侨的政治权利同样得到法律上的保障。但自60年代以后，归侨的参政议政权较受关注，华侨只有在直接选举期间在国内的才具有选举权。二是在海外华侨社会向华人社会转变之后，中国政府重点关注归侨的政治权益。而在新时期华侨队伍有所壮大之后，政府又允许海外华侨“列席”参政。这体现了政策的灵活性和务实性。

三、 新中国华侨参政议政存在的

主要问题及相关对策允许华侨参政议政，一方面可以使广大华侨感受到祖国对他们的关心和信任，增强他们的民族认同感和自豪感；另一方面，由于华侨散居海外，他们对居住地一些成功、成熟的民主政治、经济和社会管理等方面的经验耳濡目染，这就使得他们在参政议政、建言献策中具有独特的作用和优势。他们的参政议政对于推进我国的民主政治改革和各项建设事业的健康发展是有利的。正因为如此，新中国成立以后，华侨参政议政权不仅在制度上得以体现，而且自20世纪90年代以来，我国政府还对华侨参政议政权作了一些有益的探索，海外华侨的参政渠道正日益拓宽。这是值得我们充分肯定的。但毋庸置疑，目前我国华侨参政方面也仍有一些不足之处，值得我们思考。

1. 华侨选举权与被选举权的落实问题。1982年《宪法》规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。华侨是定居海外的中国公民，理当和其他中国公民一样享有参政议政权。因此，1982年《选举法》也明文规定：“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举”。但由于缺少相应的实施办法，这些规定在实践中难以操作。试想，如果华侨没有回原籍地工作或创业，要求他们回到原籍地或者出国前居住地进行登记、选举，无疑是不现实的。这就致使1982年《选举法》中海外华侨的参政规定长期停留在文本中，少有实践个案。

2. 列席委员数额不多，代表性不够的问题。近年来，海外华侨应邀列席“两会”是对华侨参政渠道的有益尝试，但这一做法在各省市并未普及。而且，“列席”也主要是在各级“政协”，在各级人大则很少看到“海外代表”。再者，相对于数千万华侨华人而言，每年列席委员名额也不多。对此，一些侨界人士颇有感慨，如英国侨领单声就提出：“我们应该给侨界人士‘加些座’”[9]。正因为名额有限，因此目前以列席方式参政的华侨还主要限于侨胞中的中上层人士，主要是侨居地的知名侨领、商界巨头，或享誉海内外的专家学者和科技精英。这种人员安排在名额有限的情况下是比较务实的，但也因对下层人士延揽不多，而难以代表整个华侨社会。

3. 参政议政平台有限的问题。目前，华侨除回国期间可以参加县级以下人民代表大会的选举外，主要是以列席政协会议的方式参政，形式较为单一。由于平台有限，华侨在参政议政方面的优势也未能充分发挥。

上述问题的存在不仅影响了华侨参政议政权的充分行使，也在一定程度上影响到了海内外同胞关系的和谐，其消极作用不容小视。针对上述问题，笔者以为可从以下三方面进一步完善现有的华侨参政制度。

首先，探索更具操作性的华侨参政方式。鉴于华侨旅居海外，难以回国参加选举的事实，我们不妨采取一些变通的做法，如尝试在海外组织选举，或者允许委托选举等，使他们能够履行这些权利。在海外组织选举，这在民国时期就曾经实行过。具体实施方面，有些国家的经验也值得我们借鉴。如美国，为保证其海外侨民的民主权利，1975年通过了《海外公民投票权法》。在此前后，民主党和共和党也在世界一些地方分别成立了其海外分部负责海外公民的投票事宜。为了解决海外投票过程繁琐的问题，2008年美国大选中，民主党登记选民可以选择前往海外投票中心进行初选投票，也可以通过传真投票或在互联网上投票，大大简化了选举程序。委托选举也是可以尝试的方式之一。目前台湾地区领导人选举时，海外华侨采取的也是“返台行使选举权”，在“最后迁出台湾时之原户籍所在地投票”。但相关选举法又规定，各驻海外机构应尽力协助办理侨民登记，不仅如此，也允许海外华侨委托其亲人进行该项登记。委托登记虽然不等于委托选举，但也大大方便了侨民的选举事务。

其次，扩大参政面。为使参政更具代表性和实际意义，在条件许可的情况下，可以考虑适当增加各级“两会”华侨列席委员或代表的名额。当然，在中央和地方、在一般地区和侨乡又可以有所区别，地方名额和比重可较中央更灵活、机动一点，侨乡的华侨委员名额可较一般地区多，甚至重点侨乡又可较一般侨乡多。而在参政人数有所增加的情况下，可以考虑在人员结构上尽可能做到中上层和下层并重，老侨与新侨并重，以便能够更广泛地反映海外华侨的民意。至于近年来恢复“华侨”界别的呼声，由于华侨参政是一个较为敏感的问题，因此实践中应该慎重处理，但我们仍然可以在是否恢复华侨界别及海外代表如何产生等具体问题上作一些探索和求证。

再次，搭建华侨参政新平台。华侨参政不应限于“两会”和“两会”委员，我们应该积极探索华侨参政的新形式，拓展华侨参政新渠道，如建立“网上委员之家”，使委员参政能够常态化；搭建一些开放性的网络平台，开拓平民化参政渠道；主动加强与海外华侨的联系，广泛邀请华侨华人参与一些重要的会议和活动；也可以效仿晚清政府，尝试让一些华侨在中国政府的驻外机构发挥更加积极和实质性的作用。

承袭以往政府尊重华侨政治权利的传统，新中国政府也尊重和保障海外华侨的参政议政权，并将之纳入法制化轨道。在20世纪60年代以后，由于国内外形势和海外华侨华人身份的变化，政府转而关注归侨的参政议政权，华侨只有在直接选举期间在国内的才具有选举权。近年来，华侨华人可以“列席”政协会议，这也算是一种补偿。

然而，当今我国的华侨参政议政制度和实践仍然存在着这样或那样的不足，需要我们在制度和操作层面上进一步完善。在制度层面，我们需要构建华侨参政议政的长效机制；在操作层面，我们需要在具体环节上加以改善，让华侨参政议政更加便利。

参考文献：

[1]周南京.华侨华人百科全书：法律条例政策卷［M］.北京：中国华侨出版社，2000.

［2］中国人民政治协商会议第一届全体会议代表名单［N/OL］.(1949-09-22)［2007-08-17］.http:∥/y/2009-10/10/content_1159681_2.htm.

［8］傅颐.司徒美堂与侨乡土改［J］.百年潮，2000（2）：46-51.

［9］英国侨领单声：应给侨界人士参政议政“加些座”［EB/OL］.（2010-06-09）［2011-08-30］.http:∥/show.asp?id=1579.

(责任编辑潘亚莉)