我国高等教育公益性弱化的根源及其对策分析

摘要：从大学和知识的关系、大学和个体发展的角度看，公益性反映出高等教育的本质属性。讨论我国高等教育的公益性问题，不能脱离我国社会转型的大背景。高等教育公益性的弱化是我国社会转型引发的特殊问题。重塑公益性的高等教育，需要政府、大学和社会的共同努力，但是政府需要发挥主导性的作用。

关键词：高等教育公益性；大学；高等教育改革

中图分类号：Ｇ640文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－００５９（２００8）０1－００05－０6

A Study on the Sources and Countermeasures of the Declined Role of Higher Education for the Public Good in China

PIAO Xue-tao

（College of Educational Science, Shenyang Normal University, Shenyang 110034, China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：From the view of the relationship among universities, knowledge and individual development, the public character of higher education is generally considered as the essential part. Regarding the public nature of China"s higher education, we can not disregard the social and economic context of China"s transformation happened since 1978, with which the role of higher education for the public good has been declining. In order to retain its distinct public nature, government, universities and society should share the duties.

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： public character of higher education; university; the reform in higher education

一、问题的提出

目前国内论述高等教育公益性问题，主要从两个维度来进入：一是政治学的维度，将高等教育公益性和高等教育公平问题相联系，致力于探讨如何扭转文化资本和经济资本不足的弱势群体在接受高等教育时的不利状态；二是经济学的维度，将高等教育公益性理解成为市场化、产业化的对应物而存在，利用经济学公共产品理论来分析高等教育的公益性。从这两个维度出发，涉及的问题有如下几个既相互区别又相互联系的方面：高等教育是公共产品、私人产品还是准公共产品？政府、社会和消费群体各自承担怎样的高等教育责任？高等教育特别是民办高等教育机构是否应该营利？在市场经济体制下如何消解高等教育的逐利行为，按照内在逻辑办学？高等教育在提高效率的同时如何实现公平？

对于上述问题，我国政府公开表明的态度是：承认高等教育具有产业性质，提倡发展高等教育产业，但是反对高等教育产业化的提法。政府的态度可以作这样的解读，既承认高等教育是国民经济结构中的一个基础性、全局性和战略性的产业，但同时又反对高等教育完全按照产业规律和市场法则运行，高等教育需要体现社会公平和满足国家战略，高等教育是具有公益性的事业。从学术界研究高等教育公益性的成果来看，主要有两种观点：一种观点是大力推崇高等教育产业化发展，认为“不搞产业化，是一种空谈的教育产业论”，教育产业化的含义就是“教育从计划经济体制下的国家理念的事业属性向市场经济条件下的市场逻辑的产业属性转型”，准公益性的非义务教育应当强化市场逻辑，实施产业化。[1]需要说明的是，坚持高等教育产业化的学者也都注意到了产业化和市场化可能产生的消极影响；另外一种观点则是调和公益性与产业性、公益性与营利性之间的矛盾，认为“高等教育的私人利益和公共利益是相互重叠的”[2]，“产业性和公益性是高等教育发展的‘一体两面’”，高等教育可以实现“公益性与产业性的契合”[3]，“高等教育的属性是可以分解的，忽视其他次要属性，其属性主要由公益性和营利性这两个子属性决定的”[4]。

在讨论高等教育公益性问题时，人们基本上都将高等教育理解为介于纯公共产品与私人产品之间的一种“准公共产品”。理由是：一方面，高等教育具有效益上的外溢性，接受高等教育不仅个人受益，而且社会也受益，这使得高等教育具有公共产品的属性；另一方面，高等教育或多或少存在着消费上的排他性，并非本地区全体居民受益，而是在一定约束条件下的居民受益；高等教育或多或少地存在消费上的部分性，随着供给范围的扩大，其成本也呈现出一定程度的增加，因而并不完全具有非竞争性，这使得高等教育具有了私人产品的属性。公共产品一般由政府利用公共财政来提供，私人产品则是特定的消费群体通过市场来购买，而像高等教育这样的准公共产品则需要利益相关者进行成本分担。

利用公共产品理论论证高等教育的性质和运行机制，对我国高等教育改革无疑具有现实意义。但是，仅从这一个角度理解高等教育的属性，简单笼统地将公益性与营利性、产业性合而为一，也是不正确的。因为，这混淆了目的和手段的关系，模糊了高等教育和生产经营活动之间的边界，忽视了高等教育自身的特殊规定性。可以说，我们在高等教育属性认识上的模糊和混乱，在一定程度上制约了我国高等教育公益性的实现。

二、公益性是高等教育的本质属性

1．从大学和知识的关系角度看高等教育的公益性本质

高等教育机构是高深知识制度化的场所，知识的进步和转型都会直接导致高等教育的变革。高等教育的公益性可以从知识的创造、传播和应用过程中得以体现。知识，从其性质来看，主要是一种公共物品。美国第三任总统托马斯•杰斐逊曾这样描述知识：“从我这里接受思想的人，自己受到教育，但并不有损于我；就像从我这里点亮他的蜡烛，照亮自己而不会把黑暗留给我。”[5]这里，杰斐逊提出了知识作为公共物品的现代概念。公共物品具有两个基本属性：非竞争性消费，即一个人的消费不妨碍其他人的消费；非排他性，即不可能或者很难排除他人对该物品的使用。除了极少数专有性知识外，人类创造出来的新知识都可以通过讲学和成果发表的形式得到广泛的传播和应用，大多数的知识属于公共物品，而且是最具有普适性的全球性公共物品。

大学的原型是学者为了维护自己的利益而组成的社团，其目的是为了保障自身的权利，得到各地政治势力的尊重。可见大学的萌芽形式并非公益性的产物，而是为了满足个别群体需要而产生的。但是大学一经出现，它就以其智力上的贡献体现着明显的公益性。大学教学中独有的自由辩论风格改变了中世纪欧洲沉闷的文化氛围，形成了欧洲社会重视理智训练的传统。英国现代哲学家和数学家怀特海认为，如果西方思想没有经过这几个世纪的理智训练的准备，现代科学的诞生将是不可能的。现代大学制度的确立使公益性成为大学追求的首选目标。“创办现代大学的使命在于科学意识的觉醒，在于从自然中的个别现象里面有所发现”。[6]为了实现“为科学而科学”的理想，现代大学制度的设计者强调：大学需要政府的财政支持，但是政府不应干涉大学的学术自由，这样做的目的是为了满足国家和社会长远发展的需要。20世纪以后，美国大学在继承英国和德国学术传统的基础上，开始重视知识的应用，国家通过立法等手段大量增加对高等教育的投入，以便促进大学提高其利用知识服务社会的能力，此种背景下由公共资源支撑的州立大学和由科研项目经费支持的研究型大学得到迅速发展。可见，现代大学在科学高奏凯歌的时代已经从边缘走向中心，成为国家公共财政支持的公益性组织。

2．从人才培养的角度看高等教育的公益性本质

高等教育存在的合法性基础在于培养出具有独立个性、首创精神和社会责任感的“知识人”，高等教育的公益性可以从知识人贡献社会的实践中得到体现。现代大学问世以来，世界各国普遍经历了高等教育从精英阶段到大众化和普及化阶段转型的过程。高等教育大众化、普及化的一个直接结果就是高等教育功能的多样化和高等学校的地位的分化。但是，无论大学如何变革，培养人依然是高等教育本体功能，是各类大学的首要任务。从社会学的角度讲，大学人才培养的目的是实现个体社会化；从经济学的角度讲，大学人才培养的目的是形成人力资本，从哲学的角度讲，大学人才培养的目的是实现个体的最大可能性。这三个角度恰好对应于高等教育的政治功能、经济功能和个体发展的功能。高等教育通过个体社会化功能的发挥，可以构建不同社会阶层之间的流动机制，缓解、释放因利益不均衡而产生的社会压力，保持社会整体的和谐与稳定。高等教育所培育的人力资本是国家经济增长的助推器。经验表明高等教育投资的社会收益要远远大于其个人收益；高等教育通过实现人的最大可能性来满足不同主体多样化的发展需求，大学的重要使命就是为人的全面发展奠定基础。高等教育大众化并不意味着大学可以变成“课程超市”，相反，大学的精神价值和大学作为世俗化教会的作用更加需要强化。现代大学在传统和变革的不断碰撞中，逐渐形成了自己独具特色的性格。高等教育之所以存在就在于它能独善其身，通过知识的贡献和培养具有独立个性、首创精神的人来服务社会、造福人类。

毋庸讳言，在全球化、市场化的发展中，现代大学的理念与制度也受到挑战，高等教育公益性的弱化成为人们高度关注的话题。从世界范围看，近20年来，由于受各国政府高等教育投入紧缩的影响，大学治理开始仿效商业公司，大学之间争夺资源、师资和生源的竞争日趋激烈。各国大学无论公立还是私立，都在为取得财务的可持续发展而殚精竭虑。在这种情况下，“大学传统的学人社区共治的传统亦见淡薄，改由大学校长带领的经营团队在市场化的校际竞争中冲锋陷阵。”[7]

在商业大潮席卷大学的同时，西方学者也在不断反思这股潮流的利弊得失，哈佛大学前校长博克在其《市场中的大学：高等教育的商业化》一书中，列举了大量的实例来说明商业化（Commercialization）、公司化（Corporatization）与商品化（Commodification）是如何危害到大学的教学、科研和校园生活的。[8]联合国教科文组织于1998年10月召开了首次世界高等教育大会。大会通过了《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》和《高等教育变革与发展的优先行动框架》两份划时代的文件。会议针对人们在高等教育市场化问题上的模糊认识，提出“市场规律和竞争法则不适用于教育，包括高等教育”。教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或教育产品都不能与经济相提并论。教育实际上具有自身存在的功能，它是社会的一个基本领域，也是社会存在的条件之一。没有教育就没有社会。教育同时具有文化功能、社会功能、经济功能、公民和道德功能。教育与整个社会及其各个领域相关联，这些领域也都需要教育。教育保证社会的延续，保证人类在其全部历史中所积累的知识、技能和确立的规范以及经验的传授。教育造就使社会包括经济领域进步、创新和变革的能力。会议指出，减少国家在经济领域的作用是当前世界趋势，但是这一趋势不能自然而然地扩展到教育领域。一方面，不能直接或间接地迫使高等教育公共经费的减少，另一方面，也不能将大部分沉重负担转移给家庭。

1999年，世界银行会同联合国教科文组织，召集来自13个国家的专家，组成了高等教育与社会特别工作组，探讨发展中国家高等教育的未来。经过大量的实际调查，2000年高等教育与社会特别工作组完成了一份报告：《发展中国家的高等教育：危机与出路》。报告提出了多种关于发展中国家高等教育的新观点， 这些新观点的理论基础就是明确了高等教育具有显著的公益性特征。[9]

三、高等教育公益性的弱化是我国社会转型引发的特殊问题

改革开放30年来，中国社会发生了转型，传统社会主义体制渐次让位于以市场为基础的新型社会结构。我国社会变迁的一个显著标志就是社会阶层的高度分化和利益的重新调整。在这个过程中，传统社会主义的平等思想逐渐被竞争和效率观念所取代，市场这只“看不见的手”成为左右社会行动的重要力量。正如传统社会主义存在“政府失灵”一样，市场经济也存在“市场失灵”的问题，在社会阶层的高度分化过程中，大批处于底层的弱势群体的国民待遇问题日趋严重，民生问题已经不再是一个单纯的伦理和道德问题，它已经直接影响到社会稳定和国民经济的可持续发展。正因为如此，中国共产党第十七次代表大会报告中高度重视民生问题，并且将解决弱势群体的教育问题看成改善民生、建设和谐社会的重要途径。由此，政府、社会和学界开始更加关注教育的公益性问题。

讨论我国高等教育的公益性问题，不能脱离开我国社会转型的大背景。改革之初，我国高等教育实行的是20世纪50年代形成的国家大包大揽的体制，国家集高等教育的投资者、举办者和管理者于一身，高等教育完全由国家的公共财政负担，不仅免收学费，而且还免收教材费、住宿费。学生毕业后根据国家建设的需要，由国家统一分配工作。这种制度具有优长之处，但是弊端也颇为明显，一是高等教育缺乏活力，发展迟缓，入学率长期在低水平徘徊；二是少数接受高等教育的人，由于其私人受益的部分也完全由全体纳税人承担，同样也存在不公平的问题。

改革以来，随着市场经济体制的建立和完善，政府对经济活动的管制放松，公共财政逐渐退出了某些可以由市场供给的领域。1986年开始，我国开始招收少量的委培生和自费生，90年代初开始了公费生和自费生并存的双轨制度，1997年开始收费并轨，每一位学生都要缴费上学，并且学费上涨的速度远远高于居民可支配收入上涨的速度。但是即便如此，多年以来高等教育还是被很多人称之为“计划经济的最后一块堡垒”。高等教育理论界普遍认为，我国高等教育的发展思路应当是“效率优先，兼顾公平”，关注高等教育改革发展的相当一部分人对“产业化” 和“市场化”给予了很大的希望。1999年以后的连续扩招可以说是高等教育进一步贴近市场的改革，扩招的直接动因是政府希望借此来刺激消费，扩大内需，拉动经济增长。为了筹措扩招所需要的教学基本建设费，政府鼓励高等学校向金融机构借贷，大学也通过转让后勤经营权和部分专业股份制办学的方式从社会筹集资金。大学为了扩招投入了5000亿左右的资金，其中政府财政投入仅为500亿左右，其余的4500亿均来自银行的信贷。我国高等教育“适应”市场的尝试和努力，其影响是双重的，一方面中国高等教育大众化的发展速度令世人瞩目，中国高等教育的总体规模已跃居为世界第一；另一方面，很多高等学校面临着严重的财务紧缩和债务危机。随着还贷高峰期的到来，一些大学的财政危机日渐严峻。例如，有1所大学为建新校区贷款近10亿，学校出让老校区土地得到5个亿，净负债5个亿，学校还拖欠大量的建筑工程款。目前这所学校主要领导手机不敢开，不敢到办公室上班，以免被追债的人找到。为了维持学校的运转，学校目前的主要任务就是想方设法再去借贷。还有1所大学，由于债台高筑，教职工工资经常需要向主管部门和其他大学借款来发放，教师个人申请到的纵向和横向科研经费也无法使用，学校的财务处严格控制报销的数额，所有的经费都用来保工资，致使教师外出参加学术会议和正常办公的费用只能从自己微薄的工资里垫付。

高等学校如此大范围、大规模的向银行借贷，在发达国家高等教育发展中几乎没有看到。国外大学少量的贷款主要用在校产经营的项目上，很少听说兴建教学设施，购置教学设备贷款。对大多数高等学校来讲，经费的来源主要是政府的拨款和学费的收入，政府拨款长期处于低增长甚至负增长的局面，财政拨款在大多数地方高等学校连“人头费”都不够，大量的资金需要自筹，对一个2万学生的大学来讲，其全部的学费收入1年也只有1亿元左右。这种财务状况，学校不仅无力还贷甚至无法运行也不足为怪。

本来作为事业单位的高等学校，法律规定是不能依靠负债发展的，我国1996年2月颁发的 《中华人民共和国贷款通则》第八条明确规定：“事业单位预算应自求收支平衡，不得编赤字预算”。但是由于我国社会转型是探索性的，自发的制度创新和没有明确说法的潜规则经常发挥异乎寻常的作用。1999年前后，商业银行因为国有企业不良资产数额庞大，不敢向其投入过多的信贷，大学是国家事业单位，上大学的人趋之若鹜，贷款给大学似乎最为保险。大学因为长期经历经费不足的困扰，一时能拿到大笔的钞票，自然喜欢，丝毫没有考虑到财务风险问题，即使具有忧患意识的学校领导也会认为，自己是公立大学，向国有银行借钱，就是还不上也没有关系，有政府担保，政府不会袖手旁观，让大学关门，一定会出手相助的，于是开始频频向银行伸手。政府看到一个个新校区、一座座新大楼拔地而起，原本十几年扩招的目标几年内就实现了，有了政绩，心里自然也喜欢。可以说，政府、大学和银行共同促成了这项庞大的不知何年何月能还清的借贷计划。前面所提及的某所大学，为了缓解经济压力，动员学校相关人员收缴学生拖欠的学费，要求收缴过程既不能过于逼迫真正困难的学生，又不让一些边缘性人物和投机者漏网，学校领导和各院系领导可谓绞尽脑汁。

大学在囊中羞涩的日子里扮演着极其尴尬的角色，一方面要承受严重的财务压力，想方设法地维持局面，一方面要履行政府的承诺，不让一个学生因家庭困难退学，还要面对来自社会的批评，忍受学费过高的指责。很难设想，靠东挪西凑过日子的高等学校，出现社会信任危机的高等教育，能够很好地履行责任，维护和充分体现其应有的公益性。

和公立大学经费严重不足形成鲜明对照的是，大量的民办高校，近年来由于挂靠到公立大学的门下，利用入学分数低，学费高和低成本运行的办法攫取了大量的盈余，而全然不顾及学生培养的质量。虽然法律规定民办学校不得以营利为目的，但是由于缺乏连贯的制度安排，民办高校营利的倾向十分严重，民办高校办学中的机会主义和寻租现象十分盛行，民办高等教育的公益性没有得到真正体现。

四、重塑高等教育公益性的若干对策

1．政府必须在维护高等教育公益性方面起主导作用

既然高等教育属于公益性的事业，政府必须创造各种有利的条件提供适应不同群体需求的优质高等教育资源。为了提高办学效率，高等教育适当引入市场机制并无不可，但市场机制的介入，并不意味着政府可以就此缺位。相反地，在教育这类具有极强外部性，最能体现公平、公正、公益原则的领域，政府更应有所作为，实现对纯粹市场化的超越，从而最大限度地增进社会福祉。美国斯坦福大学教育经济学教授马丁•卡诺依教授在为中国高教改革号脉时曾指出：“大学收费完全靠市场因素来左右不可取，因为教育永远也不能市场化。”[10]世界银行《发展中国家的高等教育：危机与出路》报告中指出：“一个有效的高等教育系统有赖于政府对高等教育的积极监督。政府必须保证高等教育为公共利益服务，确保高等教育能够提供市场所不能提供的东西，提高高等教育的平等性，支持高等院校的基础研究，还必须保证整个高等教育系统财政方面的透明度和公平性”。[11]

政府的责任首先应体现在增加投入上，我国教育财政投入长期在3%左右徘徊，低于世界各国5.1%的平均水平，也始终没有达到1992年《教育改革发展纲要》所规定的4%的目标。公共财政对教育投入不足，是教育产业化的直接动因，它直接导致了高校债务危机，也是学费迅速攀升的一个重要因素。有关专家指出，如果“一个百分点”的国家教育财政投入的承诺能够兑现，那么大学学费则可以减半。因此，当务之急，政府要切实加大教育投入，让财政资金真正成为教育资金的主体。在此基础上进一步落实和完善国家学生资助体系，降低民众的负担，采取可行的办法解除高校的财务危机。

在高等教育资源的配置上应坚持“公平优先，兼顾效率”原则。公共教育财政的主要任务是实现公平；同时，为了提高效益，更加有效地促进教育公平，公共教育经费的配置也应当考虑效率原则。由于中央政府和地方政府具有不同的属性，中央政府和地方政府在公平与效率上可以有不同的追求。一般来说，由于地方政府更关注地方利益因而也会更关注效率问题，中央政府则可以超越地方利益而关注社会整体的公平问题。

2．高等学校需要进一步明确公益性高等教育理念并通过制度创新充分实现其公益性

如前所述，科学知识和创新型人才在知识经济时代具有典型的公共产品特征，高等教育的公益性是通过教学和科研活动来实现的。在高等教育大众化时代，高等学校的人才培养离不开社会的需求，在大科学时代，高等学校的科研也不可能再恪守洪堡的科学观。但是正如阿什比所言：“任何类型的大学都是遗传和环境共同作用的产物”，高等学校也不能抛弃自己的传统，应该在教学和研究中多一些无功利的追求，少一些市场行为的浮躁。高等教育具有政治功能，但是高等学校不能异化为政治团体，不能屈从于政治的压力而丧失批判精神；高等教育具有经济功能，但是高等学校也不能沦为商业机构，不能因为金钱的诱惑而追求利益最大化。事实证明，高等教育盲目逐利只会降低自己的声誉，最终失掉自己生存发展的资本。同时，要克服现行高等教育在体制上存在的职能泛化、机构臃肿、冗员泛滥，浪费严重的弊端，建立科学规范的成本核算制度，加强监管，使办学成本真正降下来。

3．高等教育公益性的实现需要社会力量的有效介入

在传统公共行政中，“政府管制和市场机制”是相互对立的思维模式，即强调政府和市场非此即彼的作用，大众长期以来只期待政府承担公共责任。广义的公共行政则把“公共”看成一个范围很广的、前政府的概念，政府是体现公共性的重要部门，但它只是体现公共性的部门之一。[12]公益性是高等教育本质属性，但是公益性实现的形式可以多样化。为了在较高的水平上实现高等教育公益性，社会力量的有效介入必不可少。首先，应在政府和大学之间建立真正的非营利性的、非政府性的中介组织，赋予其某种权力，保证其有效地提供高等教育信息服务、质量监控、效益评估等公共物品；其次，要鼓励社会资金支持公益性高等教育，政府可以通过免税等优惠政策推进社会捐资助学的步伐，学校也要以自己特色化的服务吸引社会资金的注入。

五、几点结论

1．我国学者在讨论高等教育公益性时，倾向于借鉴西方学者的准公共产品理论，进而得出高等教育既有公益性又有产业性、营利性等结论。这种套用经济学理论的后果就是导致人们对高等教育属性认识的模糊，混淆了高等教育与经营性活动的边界。由于知识和创新型人才在知识经济社会是典型的公共产品，高等教育本质属性体现为公益性。

2．我国高等教育公益性近年来有弱化的现象和趋势，这是我国社会结构转型所导致的特殊问题，在高等教育规模迅速扩张的情况下，大学的核心拨款远远没有跟上发展的需求，这导致了高等学校普遍存在债务危机以及学费标准过高的问题。

3．公益性是高等教育的根本属性，但是其实现形式可以多样化，代表公共利益的政府在保障高等教育公益性中占据主导地位。高等学校和社会也有责任通过理念和制度创新促使高等教育公益性的充分实现。

参考文献

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[2]世界银行、联合国教科文组织高等教育与社会特别工作组.发展中国家的高等教育：危机与出路[M]．蒋凯,译．北京：教育科学出版社，2001:37．

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[5]Kaul， Isabelle Grunberg. Global Public Goods: International Cooperation In the 21st Century[M]. New York: Oxford University Press, 1999:308-325.

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[10]廖海青．进退失据的教育产业化[J]．经济，2006（4）．

[11]陈秋萍．公共治理视角下的非营利组织公共责任机制[J].学术月刊,2006（9）：16-19．

（责任编辑：赵友良）