陕甘边区苏维埃政府与人民代表大会制度的雏形

温金童

土地革命战争后期，南方各根据地相继沦陷，以南梁为中心的陕甘边根据地硕果仅存，成为红军长征的落脚点和八路军抗战的出发点，原因很多，其重要一条就是习仲勋领导的陕甘边区苏维埃政府始终坚持以人民为中心，不断加强各项制度建设，形塑了全国人民代表大会制度的雏形，赢得了广大群众的支持，为根据地的扩大、巩固奠定了坚实的基础。

一、熟悉的陌生词——“苏维埃”是什么

“无论我们走的多远，都不能忘记来时的路。”作为中国特色社会主义制度的重要内容，我国现行的人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。这一根本制度既不是凭空产生的，更不是什么人恩赐的，而是由土地革命战争时期的苏维埃政权、抗战时期的抗日民主政权、解放战争时期的人民代表会议制度不断发展、完善而最终形成的。中国共产党“自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会，开始了国家制度和法律制度建设的探索”。流行于土地革命时期的苏维埃政权即工农兵代表大会制度，是这种探索的重要表现形式。随着抗日战争、解放战争的历史演进，“人民”这一内涵不断在开放中扩大，在包容中丰富，曾经的苏维埃制度被人民代表会议制度代替，最终形成了国家的根本政治制度——人民代表大会制度。习仲勋任主席的陕甘边区苏维埃政府，植根于硕果仅存的陕甘边根据地，在巩固红色政权方面以民为本、以制度建设为抓手，成为土地革命时期苏维埃政权建设的典范，形塑了人民代表大会制度的雏形。

专业人士应该对“苏维埃”这个词耳熟能详，但土地革命战争时期很多老百姓并没有真正了解这三个字是什么意思。即使在根据地内部，一般群众对于建立政权的观念也还“是模糊的，各区苏维埃还不能深切地和民众联系。有的农民甚至说出‘苏先生是比国民党先生要好些（以为苏维埃是早期中共领导人苏兆征的兄弟），这如何能行呢？一定要使群众了解苏维埃政府是什么，一定要使苏维埃真正成为群众能够运用的自己的政权”。“苏维埃是什么？”中共早期领袖瞿秋白给出的答案是：“苏维埃是工农兵代表会议，就是真正劳动民众自己的政府。”工农兵代表会议，“是工人、农民、兵士、贫民直接选举代表，来举行的会议，这个会议，就是来管理国家大事，决定国家的政策、法律、命令;决定之后就去实行。所以，工农兵代表会议，就是民众自己的政府”。也就是苏维埃政府。這样的政府规定些什么样的法令呢？“最重要的，当然要首先决定国家根本法，就是宪法，规定明白苏维埃国家政府的组织方法、选举方法等等。”这其中最重要的是“要决定劳动法和土地法”。除此之外，“工农兵会议政府还要规定经济政策的种种命令……规定文化政策，就是实行普及教育，成年人的补习教育，使大家都识得字，都懂得政治”。土地革命战争的实践表明：“中国红色政权在组织形式上，和苏联的苏维埃政权是相同的。苏维埃即代表会议，中国共产党在各地领导的人民革命起义，即以代表会议为工农民主政权的组织形式。这种政权的性质，是无产阶级领导的反帝反封建的工农民主专政。”

习仲勋领导的陕甘边区苏维埃政府，以生动鲜活的实践历程，富于创造性的制度建设，准确地阐释了这一概念。

二、年青的老革命——陕甘边区苏维埃政府主席习仲勋

（一）崭露头角。习仲勋从学生时代开始，就投入陕西渭北地区如火如荼的革命斗争中，12岁入团。1928年4月，年仅14岁就在狱中由共青团员转为中国共产党党员。1932年春，习仲勋领导甘肃两当兵变，成立了陕甘边工农游击队第五支队。1933年初，根据党的指示，习仲勋赶赴红二十六军，担任红二团先锋连指导员，参加了创建照金根据地的一系列作战行动。1933年3月8日中共陕甘边区特委在照金兔儿梁正式成立，金理科任特委书记，习仲勋任特委军委书记，史克泰任团委书记。3月中旬，红二十六军组建陕甘边区游击队总指挥部，李妙斋任总指挥，习仲勋任政委。这是年方弱冠的习仲勋首次担任统帅全陕甘边区所有的游击队武装的重要领导职务。习仲勋暗暗提醒自己：“大家尊敬我，我越要虚心，我见了他们更要尊敬，对年长的同志请他们多指教，对我工作中的缺点、错误多批评。”

（二）当选苏维埃政府主席。陕甘边区特委成立后，习仲勋领导军民深入开展了打土豪、分田地的土地革命，发动群众支援红军游击战争。1933年4月5日，在中共陕甘边区特委的领导下，陕甘边区第一次工农兵代表大会在照金召开，成立了陕甘边区革命委员会，雇农周冬至当选为主席，习仲勋为副主席兼党团书记。

陕甘边区革命委员会成立不久，习仲勋领导边区特委和革命委员会在桃渠原、照金、香山、芋园、老爷岭、马栏、七阶石一带相继建立了24个公开或秘密的基层革命委员会，选举一大批有觉悟、有威望的群众骨干担任红色政权的领导职务，构建了革命新秩序，红色政权建设初具雏形。在习仲勋的身体力行下，当地的军政军民关系更为融洽，土地革命斗争工作进展顺利。西北根据地的创始人刘志丹对习仲勋的进步赞不绝口：“你做得好，有你这样的作风，咱们就会立于不败之地。”

1934年11月1日至7日，陕甘边区苏维埃政府成立大会在南梁荔园堡隆重召开，参加大会的除正式代表外，还有南梁地区的群众、红军、游击队员和赤卫军共计3000余人。主席台悬挂“陕甘边区苏维埃政府成立大会”的巨幅红色会标，会场上红旗招展，锣鼓喧天，呈现出一派节日的热闹景象。大会一致通过了《政治决议案》《军事决议案》《土地决议案》《财政决议案》《粮食决议案》等重要文件。会议经过充分酝酿讨论，决定正式成立陕甘边区苏维埃政府，并采取无记名投票的方式，选举习仲勋为陕甘边区苏维埃政府主席。

（三）领导人民闹翻身。大会之后，在荔园堡马洼子台上举行了阅兵仪式，红军、游击队、赤卫军全副武装，接受了陕甘边区苏维埃政府领导成员的检阅。随着陕甘边苏维埃政府的成立，贫农团、农会、赤卫军、工、青、妇、儿童团组织也相继建立起来，掀起了轰轰烈烈的土地革命。翻了身的劳苦大众“在一瞬间扮演了革命剧中的活跃的主角，别人就再也无法强迫他们重新回到合唱队的无所作为的、唯命是从角色中去了”。这些新政府的主人以前所未有的姿态登上历史舞台，全身心地投身到苏维埃政府的各项建设中。

三、以人民为中心——苏维埃政府的制度建设

国之重器，莫重于令。“苏维埃根据地的中心问题是建立和广大群众密切联系的政权——工农群众自己的政权。”陕甘边区苏维埃政府成立以后，发布了一系列政策和法令，从政治、社会经济发展到军事斗争与统战工作等等都有明确的规定，为人民代表大会做了制度上的准备。

（一）直选——充分保障人民权利的选举制度。中国共产党早期领导人瞿秋白对于苏维埃的选举制度有过较为全面的阐释。“问：工农兵代表会议政府的制度之下谁是有选举权的，谁是没有选举权的？答：凡是劳动者都有选举权和被选举权;凡是剥削别人的人都没有选举权和被选举权。工农兵代表会议之下，工人、手工工人、农民、兵士、贫民，专靠自己劳动的医生、画师、教员等等，都一律平等的有选举权和被选举权。”1934年秋，本着上述选举精神，陕甘边特委着手筹备召开陕甘边工农兵代表大会。选举代表的广泛性与否关涉人民的政治权利，为保证人民民主，当时的做法与过去由群众团体推举革命委员会机构和领导成员的办法不同，苏维埃政府委员完全由代表直接投票选举产生。针对有些人对这种办法在根据地文化落后、复杂艰险的战争环境里能否行得通的质疑，刘志丹耐心细致地解释说：“原始社会都知道选有能力的人做首领，何况现在的人。先由村上选代表，再选乡代表，再选政府组成人员。”

在刘志丹、习仲勋等同志指导下，经过集思广益，制定的直接选举的办法体现了鲜明的阶级性，“代表是这样产生的：地主富农没有选举权，中农二十人选一个代表，贫农十人选一个代表，雇农五人选一个代表”，保证了贫下中农在工农民主政权中政治上和组织上的优势。鉴于群众中不识字的占多数，边区选举创造了举手、画圈、画杠、烧香洞、投豆子等方式方法，充分保证了人民的民主权利。工作人员按照刘志丹教的这个办法去做，老百姓果然很高兴，纷纷表示：“共产党就是和国民党不一样。”流传在苏区各地的歌谣形象地唱出了选举后人们的喜悦之情：“金豆豆，银豆豆，颗颗不能随便丢;选好人呀办好事，步步引咱走正路。”选举很认真，很快选出了代表。因为习仲勋此前担任陕甘边区革命委员会副主席，在南梁也和农民生活、战斗在一起，朝夕相处，深得同志们的信任，大家一致选举习仲勋担任陕甘边苏维埃政府主席。

（二）为了人民福祉——经济与文化教育制度。“治国之道，必先富民。”刘志丹、习仲勋等苏维埃政府領导人深知，“打仗是为了和平，有了和平环境，就要建设，就要帮助农民搞好生产。农忙时，红军要帮助农民耕地、收割”。同时，中央提出“苏维埃政府的中心口号是：没收地主土地归农民”。陕西省委也明确要求：“革命委员会的临时政权建立以后，应该××县或××几县为根据地，立即没收地主的土地，依照劳动与人口混合的原则，分配给雇农、贫农和中农，红军战士有分得土地的优先权。”根据上述指示精神，陕甘边苏维埃政府制定了包括“没收地主及富农出租部分的土地”“分川地不分山地”“中心地区分土地，边沿地区不分”“鼓励农民生产，发展农业，增加粮食”“设立集市，便利交易”“保护小商人”等一系列富民利民政策，发行了用布印的货币，建立了集市贸易，欢迎白区商人来经商，促进了物资交流，干部用上了手电筒，战士用上了洋瓷碗，根据地社会经济逐步稳定和繁荣，

“苏维埃的文化革命，要有系统地有计划地进行一切必要的工作，去帮助和发展苏区的一切文化事业，尤其是关系到几千万群众的教育事业：儿童教育和成人教育。要发展工人报纸和劳动民众的报纸，要在大众之中发展革命的文学、戏剧、美术、音乐等运动，进行马克思主义的科学大众化的运动。必须和大众的斗争以及日常生活联系起来。”随着土地革命斗争的胜利，苏维埃的文化革命也提上日程。中央的苏区经验是“每个乡苏维埃至少办了一个列宁小学校，普通是每乡两个，特别地方（龙图、牛斗光）办了四个，每校学生四五十人。各乡办起了列宁小学，发展教育，扫除文盲”。在这方面，陕甘边苏维埃政府的主要做法是兴办列宁小学，推动农村青年教育。史料记载，“在南梁转咀子成立了个小学，有二三十个孩子上学。这些事那时都是很新鲜的，影响很大。群众传言叫南梁政府为‘南洋政府，豪绅一听‘南洋政府就很害怕”。习仲勋非常重视对学生革命感情和革命精神的培养，他要求学校除了组织师生上山采药，开荒种地，以补贴教学费用外，还要给群众教唱革命歌曲，宣传革命真理。习仲勋除了批给列宁小学办学经费外，还节省下自己的铅笔、墨棒、白麻纸等办公用品送给学校，解决了学校教学的燃眉之急。教材、课本大多都是由学校女教员张景文按照习仲勋的指示编写。南梁群众至今能够耳熟能详的革命歌曲《穷人能过好光景》就是张景文亲自编写并教唱给荔原堡群众的。在南梁列宁小学校史纪念室的墙壁上，仍旧可以看到这首歌词：“穷苦大众一条心——跟上红军闹革命——打土豪呀分田地——穷人能过好光景。

嗨、嗨、呀呼嗨……”苏维埃政府还积极推动各种社会制度改革，颁布禁烟、禁赌、放足等条例，宣传禁烟、禁赌、放足的好处。习仲勋交给列宁小学的一项重要任务就是利用课余时间上集市、下村舍，深入群众，动员广大穷苦百姓行动起来，“男剪辫子女放脚”、戒大烟、禁赌博，边区风貌为之焕然一新。

（三）“人都愿意跟他们走”——廉政制度建设与统战工作。“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和打击。人民群众最痛恨腐败现象，我们就必须坚定不移反对腐败。”陕甘边区苏维埃政府建立后，把廉政制度建设当作头等大事。“群众最痛恨反动政权的不廉洁，无官不贪。我们一开始就要注意这个问题，穷要有骨气，要讲贞操，受冻受饿也不能取不义之财。”苏维埃政府处处关心群众利益，颁发条例，严明军纪，从严治军。赤卫军暂行条令十八条规定：临阵脱逃者处以死刑，破坏枪支者处以死刑，强奸妇女者处以死刑，贪污公款十元以上者处以死刑。一切缴获要归公。这些条款放在现在来看，也可能处分的太重了一些，但那时老百姓最恨贪官污吏，盼望有为民理政的“清官”，正因为“苏维埃政权，是最进步阶级的政权，它的下面，不应有一切封建制度的残余存在”。陕甘边苏维埃政府的领导人充分了解群众的心情，才制定严格的法规，以警戒自己的同志。而且，那时的十元也是一个不小的数目。有了这条法令，在干部中确实没有发生过贪污事件。苏维埃政府对干部，特别是负责干部，要求更严格，犯了纪律，犯了严重的错误，都要受处分。

在统一战线方面，苏维埃政府也分门别类地制定了对地方民团、土匪、哥老会以及对白军俘虏的政策。习仲勋难能可贵的一点，就是能够深入进行社会调查，善于团结各阶层的人士，听取不同意见。在习仲勋的领导下，苏维埃政府对根据地周围的民团作了全面客观的分析，得出的结论是：能团结就团结，能使其中立就使其中立，只打击顽固的。对一时不明白党的政策的国民党内开明人士、老知识分子，首先尊重他们，反复向他们讲道理。当这些开明人士、老知识分子一旦真正了解到共产党人是为国为民有大志的人之后，无不点头称赞：“上面把你们说成是反贼，我也以为你们是草莽英雄，胡闹哩。你们原来都是治世英才。”后来一些在群众中有威信的知识分子参加了革命，群众说：“共产党本领真大，人都愿意跟他们走。”这样，革命的力量就越来越大了。“好作风是可以代代相传的。”习仲勋一生注意听不同意见，听民主人士的意见，注意做好统一战线工作，卓有成效，这些就是从陕甘边时期的实际经验得来的。

四、人民代表大会制度的雏形

“政之所行，在顺民心;政之所废，在逆民心。知予之为取者，政之宝也。”习仲勋担任主席的陕甘边苏维埃政府，以清正廉洁的形象屹立在西北大地上，赢得了最广大人民群众的衷心拥护和支持，拥有了取之不尽用之不竭的革命源泉，使得陕甘边根据地不断地发展壮大，最终立于不败之地，成为全国“硕果仅存”的革命根据地，后来又发展“成为中国的第一个抗日民族根据地，世界爱好民主自由的人民都向往着这块新的土壤。在这里，人民从革命中得到土地，有着自己的民主政权，劳动对于他们不再是痛苦，生活好比刚要开放的花朵”。

（一）陕甘边区苏维埃政府的成立及其运作，是中国共产党领导西北地区政权建设和根据地建设取得的最重要成就。这“是第二次国内革命战争时期陕甘革命过程中一个历史性的转折点，它使革命委员会临时政权转变为苏维埃政权，陕甘边由不固定的游击区域转变为巩固的根据地，从此，西北革命的新局面开始了”。陕甘边区苏维埃政府成立后，在习仲勋的积极组织领导下，各县的革命委员会或办事处等临时红色政权相继转变为正式的苏维埃政府，太白、合水、庆北、新正、新宁、华池等地先后建立起苏维埃基层政权。尽管这些苏维埃政权“存在时间都很短，最长的也不过一年，但为中央红军到西北后扩大根据地和建立新的苏维埃政权奠定了基础”。使得陕甘边根据地能够硕果仅存，成为全国红军长征的落脚点和八路军抗战的出发点，为中国革命胜利建立了不朽功勋。

（二）陕甘边区苏维埃政府实行的工农兵代表大会制度，从各方面保证人民当家作主，为全国人民代表大会制度的建立和日趋完善，进行了多方探索和实践。同时，苏维埃各级政府吸收工农群众参加并管理自己的政权，极大地增强了陕甘边区人民的民主意识，人民群众真正享受到当家作主的权利，有利于党的政策法令的贯彻执行。这种形式的工农民主专政和代表大会制度，既不同于封建地主阶级的政权，也有别于旧式农民阶级和资产阶级建立的政权，是陕甘边区历史上广大农民第一次当家作主、享有充分的民主，是陕甘边区局部范围内绝大多数人对少数人的专政。边区苏维埃政府的检察机关通过动员群众举报、设立控告箱、组织专人微服私访等形式行使检查监督权力，贯彻了民主集中制原则，穷苦百姓的权利得到充分的尊重与体现。陕甘边区苏维埃政府实行的工农兵代表大会制度及发展经济、廉政建设、社会进步等各项制度，形塑了全国人民代表大会制度的雏形，在中国政权建设史上有着独特的重要地位和作用。

（三）陕甘边区苏维埃政府实行的直选制度，赋予一切被压迫被剥削的人民以完全的选举权和被选举权。在资产阶级“投票箱的底层放着的原来是制宪会议的死刑判决书”，陕甘边区工农兵代表大会投票箱则盛载着贫雇农数千年来不曾拥有的新希望。改变由群众团体推举革命委员会机构和领导成员的做法，实行代表投票选举苏维埃政府委员的直选制度，使劳苦大众能够享有充分的参政、议政和监督各级苏维埃工作人員的民主权力。边区、县、区、乡各级苏维埃代表大会的代表，都是人民群众直接选举出来的，广大选民对自己选出的代表有充分的监督权，对那些犯有重大错误或严重失职不合民意的代表，选民有随时撤换之权，或者经代表会议通过后罢免，体现了监督工作的民主性。为了提升选举质量，全民族的抗战爆发前夕，延安还“开办选举训练班”，毛泽东等亲自给学员讲课，选举制度日趋完善。陕甘边区苏维埃政府民主执政的实践证明，坚持民主制度是政权建设必不可少的重要措施。

综上所述，习仲勋领导的陕甘边区苏维埃政权在产生方式、组织方式、行使职权方式等诸方面的探索，为抗战时期的边区参议会、解放战争时的政治协商会议和新中国成立后的人民代表大会制度的不断健全和发展提供了极为有益的历史借鉴。其开拓性的理论探索和实践经验总结，已然成为中国特色社会主义思想体系中政权建设理论的重要组成部分，对新时代进一步坚持和完善人民代表大会制度，深化政治体制改革，具有重要的指导意义。

参考文献：

[1]中共庆阳市委党史工作办公室编：《中国共产党庆阳历史》，中共党史出版社2012年版。

[2]杨正发：《南梁之光》，甘肃人民出版社2005年版。

[3]黄正林、潘正东著：《庆阳通史》，商务印书馆2011年版。

（作者系陇东学院政法学院教授）