浅谈中国海洋管理体制改革
时间：2020-11-03 03:52:15 来源：达达文档网 本文已影响 人 
滕晓键
[摘 要]2018年，国务院根据《深化党和国家机构改革的总体要求》，决定撤销国家海洋局，组建自然资源部，同时对外保留国家海洋局牌子。文章试图梳理中国海洋管理体制改革，并发现其中的内在逻辑，发现海洋行政管理体制改革存在运行不畅、管理范畴与职能定位不清、“双头领导”下的中国海警局以及国家海洋委员会隐身等问题，通过本次机构改革，有效解决上述问题，使海洋综合管理由集中管理走向分散管理、海域陆域统筹管理，至此中国海洋行政管理体制形成了分散管理、统一执法，决策与执行部门相互合作、相互制约的局面。
[关键词]海洋管理体制;体制改革;海洋综合管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.16.092
[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）16-0-03
1 问题的提出
国家海洋局曾是中国海洋行政管理体制中的重要机构组织，在国家管理海洋事务方面发挥着至关重要的作用。国家海洋局成立于1964年，在国务院机构改革浪潮中，组织地位和职能权限经历了多次调整，直至2018年被撤销。经过近60年的改革历程，中国海洋管理体制逐步形成了由分散走向整合、由行业管理走向综合管理的局面。在2018年国务院机构改革中，国家海洋局被撤销引起了社会的广泛关注，这是在“海洋强国”战略背景下中国海洋行政管理体制的重要转折点，代表中国海洋事业的发展迈入了新时代。针对国家海洋局被撤销，学界展开了大量讨论，主要探讨国家海洋局撤销后海洋行政管理体制下的执法效率、遗留问题以及进一步改革的建议等。但是当前学界对中国海洋管理体制改革历程的研究较少，难以总结国家海洋局被撤销的内在逻辑，难以确定接下来海洋行政管理体制发展的前进路线。基于此，本文试图对中国海洋管理体制的发展脉络进行梳理和分析，研究本次海洋管理体制改革的特点以及未来的发展方向。
2 中国海洋管理体制的发展历程
2.1 初步形成阶段
1964年2月，党中央正式同意在国务院下设国家海洋局处理全国海洋事务。1964年7月，经过全国人民代表大会的批准，作为专门性海洋性行政管理部门的国家海洋局在新中国正式成立，这是新中国“开创海洋工作新局面”的一件大事，代表我国海洋事业进入新的发展阶段，同时也标志着中国海洋行政管理体制初步形成。
2.2 改革调整阶段
改革开放后，海洋局于1983年在改革中被调整为直接隶属国务院，同时主要职责仍集中于海洋科研调查领域。随后在1988年的国务院机构改革中，国家海洋局的职责发生了重大转变，被正式赋予“综合管理中国管辖海域”的职能。1993年的国务院机构改革，国家科委取代了国务院成为国家海洋局的主管单位，同时国家海洋局的职责在“综合管理中国管辖海域”的基础上聚焦于“加强海洋综合管理”，并“减少相关的具体事务”，在国家海洋局下设了“海洋综合管理司”。此后在1998年的机构改革中，国家海洋局改为隶属于新成立的国土资源部，这种机构设置一直延续到2017年。
2.3 继续发展阶段
进入21世纪后，国家对海洋事业以及海洋综合管理的重视程度不断提升，中国共产党第十六次全国代表大会报告和《十一五规划纲要》等都明确“实施海洋综合管理”。2008年，我国进行机构改革，调整了国家海洋局的职责。在国家对海洋事业越来越重视的背景下，海洋局应“加强海洋战略研究和对海洋事务的综合协调”，以适应国家发展要求。2010年以后，海洋综合管理工作得到了党中央、国务院的肯定和推动：第一，在“十二五”规划建议中提出要加强“海洋综合管理能力”的要求;
第二，中国共产党第十八次全国代表大会报告中明确提出了建设“海洋强国”的战略目标;第三，2013年的政府工作报告中首次提出“加强海洋综合管理”的要求。
在21世纪第二个十年之初，党中央、国务院在多个文件中对海洋综合管理提出了重要指示。在组织机构调整中，2012年成立的中央海洋权益工作领导小组办公室，在顶层设计上试图解决之前出现的“五龙闹海”问题，打破各部门之间的藩篱，在海洋综合管理工作中统一协调海洋局、公安部、农业部等涉海的中央部委，加强彼此间的合作和信息沟通。2013年，国务院机构改革基于建设“海洋强国”以及继续深化行政管理体制改革等考虑，重新组建了国家海洋局，规定其继续执行“加强海洋综合管理”“推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制”的职责，同时将原海监、边防海警、渔政、海上缉私队整合为国家海警局，并作为海上执法力量。此外，改革方案还提出成立国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。这些改革标志着中国海洋综合管理体制初步得到确立。
通过以上梳理可以发现，中国海洋管理从分散管理走向綜合管理历经了近50年，无论是在具体的改革方案还是在权力重新配置过程中，改革一直难以有效推进。因此，相关部门为了减少改革阻力，在改革过程中保留相关海洋管理机构，且在此基础上成立相应的统筹协调机构以及执法机构，使相关部门在管理过程中能够更好地发挥自身优势，在职责范围内开展相关工作，提升工作效率，在改革过程中逐渐体现对“海洋综合管理”的理念理解。
3 海洋管理体制改革存在的问题
国家海洋局自1964年成立以来，历经多次国务院机构改革，承载了维护国家海洋权益、保护海洋生态环境、开发海洋资源、进行海洋科学研究等重要职能，为中国海洋事业的发展做出了重要贡献。在1982-2013年的7次国务院机构改革中可以发现，国家海洋局无论是被重组还是被并入国土资源部，始终存在各种各样的海洋管理问题，如执法混乱、职能冲突、海洋污染、生态破坏等，国家海洋局在实践中并没有完全履行国家赋予的职能。先后经历了海军代管、科委领导、国务院直属、国土资源部管理的国家海洋局，扮演着海洋管理的“形式主体”角色，在中国海洋管理体制改革中出现出了以下几个问题。
3.1 海洋行政管理体制运行不畅
中央级海洋行政管理的主体部门是国家海洋局，但是在涉海方面会涉及多个中央部委，在海洋管理过程中出现信息不畅、沟通效率较低等问题，导致各部门间的壁垒仍然存在。而地方级海洋行政管理过程中依然存在各种问题，如职能交叉、管理体制不完善等。除此之外，沿海地区地方政府设立的海洋行政管理机构的人员编制少，难以负担繁重的海洋行政管理任务，加上地方海洋执法力量薄弱，在海洋行政管理中缺乏管理力度和权威性。更突出的问题是，中央和地方的海洋管理体制不吻合，在实践中难以形成结构完整、执行有力的组织体系，降低了海洋综合管理的效率和实际效果。
3.2 管理范畴与职能定位不清
国家海洋局的管理范畴就是海洋，无论是近海还是远海，自成立到现在一直作为中央的职能管理部门实现对海洋的管理，管理范畴建立在全国海域基础上，也就是说国家海洋局按照其管理职能应该对海域内的所有事务进行管辖，包括海洋环境、海洋权益、海洋资源、海洋交通等。不过在具体实践中，这与我国当时行政管理体制的整体权力关系发生冲突。因此，在改革之前，国家海洋局作为职能管理部门，只能对属于自己职能范畴内的事项进行管理，而无权规定其他职能管理部门的管理权限。但在实践中国家海洋局面临侵犯其他职能管理部门权力、管理职能扩大“合法性”的问题。在这种情况下，建立管理范畴庞大的海洋综合管理部门管理海洋事务难以达到良好的效果。
3.3 “双头领导”下的中国海警局
由于历史的原因，海洋管理曾长期处于“五龙闹海”的局面。2013年，我国进行机构改革，将涉海执法队伍和相关职能进行整合，一定程度上解决了上述问题，在海洋权益维护、海洋执法效率提升等方面都有了很大进步。但是整合后的海警局在具体执法中存在很多质疑，例如，环境监测、渔业资源繁殖保护以及海上救援等都成为中国海警局难以完成的任务。另外，中国海警局与国家海洋局、公安部的关系问题处于“不清不白”的尴尬境地，国家海洋局和公安部共同领导中国海警局。但是由于我国行政管理体制以行政首长为主导，中国海警局实际上由公安部直接领导，导致国家海洋局的领导可能流于形式，在实际操作中难以发挥作用。
3.4 隐身的国家海洋委员会
国家海洋委员会设立之初，主要职能是作为议事协调机构来研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。但是自国家海洋委员会设立以来，2013年3月-2018年3月，国家海洋委员会组成名单并未对外公布，国家海洋委员会办公室也较少对外公开活动，虽然该机构一直在国家海洋局中办公，但是發挥的实际效果却微乎其微，在海洋战略制定等方面未能发挥自身的功能。
4 海洋管理体制改革
2018年3月，国务院进行第八次机构改革。其中，国家海洋局职能并入自然资源部，自然资源部对外保留国家海洋局牌子，不再保留国家海洋局。另外，国家海洋局的海洋保护职责并入生态环境部，海警编入武警序列。本次改革中，国家海洋局的撤销出乎众多专家学者的意料，似乎宣告国家海洋局从此退出历史舞台。然而，从本质上看，这意味着海洋局的“重生”，意味着国家海洋管理体制走向“分散型”的整合之路。
4.1 海洋综合管理由集中管理走向分散管理
在此次机构改革之前，我国海洋综合管理属于集中管理型，海洋管理工作集中于一个部门——国家海洋局，实行集中统一领导。在历经了多年的海洋管理改革和职能调整之后，国家海洋局在管理体系、管理机构、协调机制、海洋法律法规政策、海洋执法队伍等方面已经形成了较为完善的海洋管理职能，能够对全国的海洋事务进行高度集中的统一综合管理。由集中管理走向分散管理的想法其实早在2007年就在《中国海洋发展报告》中指出，海洋综合管理不能简单理解为由单一部门管理所有涉海工作，应该从顶层设计出发，将具体涉海领域的相关工作交由职能类似的陆域部门进行管理。事实上，这在一定程度上体现了国家对“海洋综合管理”理念的理解与诠释的变化。这种新的诠释在很大程度上有利于减轻行业管理部门利益对综合管理体制改革的阻力，在将近10年的努力之后，国家对海洋综合管理的理念发生了变化。最终在经历了本次机构改革之后，海洋综合管理逐渐走向分散管理，中央政府集中管理海洋事务的职能部门，海洋管理工作和执法力量分散到多个部门。
4.2 海域陆域统筹管理
在海洋综合管理走向分散管理后，继续对陆域、海域的职责进行统筹，如国家海洋局的海洋保护职责并入生态环境部。海洋行政管理作为陆域行政管理的延伸，将二者的相同职能纳入同一个部门中，能够打破分散和条块分割现象，提升行政效率。此前，国家海洋局管理的对象主要界定为海洋，特别是近海海域，这其实体现的是一种疆域概念。也就是说，国家海洋局不会同其他政府机构一样从职能上区分不同范畴的事务，只能处理一片疆域上的所有问题，比如，海洋环境保护、海岛开发与保护、国家海洋权益等。在改革之后，之前的问题会迎刃而解，比如，海洋环境保护问题交由生态环境部解决，岛屿开发与保护问题交由自然资源部处理，争议海岛的主权问题交由外交部和纳入武警的海警局处理，这样在实现了陆域海域的统筹之后，海洋行政管理的行政效率会大幅提高，有关海洋的管理能力会迅猛提升。
4.3 海警局纳入武警系统
在国家越来越重视海洋主权的大背景下，维护我国远海海域的海洋权益问题更加突出。在2018年改革之前，尽管海洋执法“五龙闹海”的格局已经作古，但国家海洋局与公安部的“双头领导”也阻碍海警局的发展。在纳入武警系统之后，海警局的执法能力将会大大提升，尤其是在远海，海警局可以真正维护国家主权，保护渔民人身安全，成为强大海洋国家不可或缺的力量。同时，保证海警局的人员身份、执法权限、业务指导等不会再出现“双头领导”的现象。
4.4 国家海洋委员会未被提及
本次机构改革方案中并没有提及国家海洋委员会在未来将要发挥的作用和职能，但可以从规定中探寻蛛丝马迹。该规定并未提出撤销国家海洋委员会，而是明确规定自然资源部接收国家海洋局的相关职责，从法理上看，国家海洋委员会的具体工作由自然资源部继受承担，即自然资源部同时是国家海洋委员会办公室。本轮改革后，原国家海洋局的综合性海洋管理职能相对分散化。国家海洋工作是一项需要统筹协调的复杂工作，涉及跨军地多个部门。国家海洋委员会作为高层次议事协调机构，应在海洋强国建设、经济建设和生态文明建设中发挥应有的重要作用。因此，改革后国家海洋委员会的建设工作，应是自然资源部的一个重要议题。
5 结 语
本文对中国海洋管理体制的发展历程进行了简单梳理，并分析了2018年之前国务院机构改革中海洋管理体制存在的问题，探讨了2018年国务院机构改革中关于海洋管理体制改革的内在逻辑。由于篇幅限制，并未过多讨论改革之后海洋管理体制的运行机制。目前，“海洋综合管理”已经成为世界各国海洋管理的发展趋势，为了进一步完善中国海洋综合管理体制，除了相应地推动体制改革，更重要的是立法层面，通过顶层设计如通过《海洋基本法》等综合性法律法规为海洋综合管理实施提供基础性保障。当然，随着国家对海洋事务重视程度的不断提升，“海洋强国”战略、“一带一路”倡议的实施可能会为未来的制度变革提供更多机会。
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