“一带一路”背景下人民币国际化的法律规制

路遥

[摘 要]摘要“一带一路”的发展使人民币国际化在区域上实现了突破，向西拓展出了新的发展区域。人民币国际化对于中国建立健全和开放的贸易与金融市场、提升综合国力与国际社会影响力具有重要而积极的意义。但值得注意的是，此二者的同频共振，往往会因遭遇国际局势、国家政策、经济发展的变化波动而面临压力。因此，立足“一带一路”发展，推动立法与司法改革，以法治的稳定性为人民币国际化的推进增加筹码是目前的必然选择。

[关键词]关键词“一带一路”;人民币国际化;法律规制

[中图分类号]中图分类号F823.6;D922.285[文献标识码]A文献标志码[文章编号]1673-0461（2019）11-0093-05

一、引 言

近年来，随着全球经济格局的调整，世界经济增长势头今不如昔，经济全球化进程遭遇波折。2013年习近平主席提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重大倡议，“一带一路”成为中国推进世界经济良好发展和再平衡而提出的公共产品和变革方案。自2013年以来，“一带一路”凝聚各方合作共赢的新共识，截至2018年年底，中国与“一带一路”沿线国家的货物贸易总金额已经超过了5万亿美元。但是

自2018年3月以来，中美贸易摩擦不断扩大升级，造成贸易保护、汇率波动、股市动荡等不良影响，对中国进一步推进经济全球化、抢抓发展机遇、重振国际贸易与投资提出了考验。为此，金融市场的革新步伐不断加速，2018年4月举办的博鳌亚洲论坛上，习近平主席宣布中国将大幅放宽金融业的市场准入制度，并于同年5月正式启动人民币跨境支付系统二期，该支付系统基本覆盖并支持全球范围内的人民币支付以及金融市场业务。为了保证“一带一路”倡仪的长远发展，促进参与国的相互贸易和投资，减少在与“一带一路”沿线国家的经贸合作中出现贸易摩擦，隔离美元波动的不良影响，推进人民币国际化是当下有效的解决方法之一，但如何协调“一带一路”建设与人民币国际化进程的关系，需要在顶层设计中加以完善。

二、“一带一路”与人民币国际化的关系

“一带一路”与人民币国际化原本是两个相互独立的概念，但随着中国经济的不断增长，国际局势的持续变化，二者之间产生了千丝万缕的紧密联系。“一带一路”与人民币国际化二者产生了相互影响、相辅相成的关系。[1]因此，在“一带一路”语境下探讨人民币国际化的问题才显得更具有现实意义，而完善人民币国际化的法律路径也需要在厘清二者关系后方能有的放矢，事半功倍。

（一） “一带一路”为人民币国际化搭建了良好的平台

2016年10月，人民币正式加入国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称IMF）的特别提款权（Special Drawing Right，简称SDR）货币篮子，成为人民币国际化进程中重要的里程碑。同年11月，第71届联合国大会将中国“一带一路”倡议写入决议，这标志着人民币的国际影響力在“一带一路”沿线国家将得到提升。由此可见，“一带一路”建设为人民币国际化提供了重要契机。2018年11月，中国召开首届中国国际进口博览会，此次博览会有来自58个“一带一路”沿线国家超过1 000家企业参展，接近总参展企业数量的1/3。博览会的召开是围绕国际经贸发展的重大问题的中国方案，昭示着中国在推动经济全球化、构建开放型世界经济中坚定不移的决心。“一带一路”倡仪为中国与沿线国家发展双边、多边合作提供了契机。借由“一带一路”中的贸易、投资与金融活动的开展，人民币的世界货币职能已经由计价货币扩大到结算货币①甚至储备货币。[2]近年来，中国的外汇储备连续高居全球首位，目前中国经济存在资本过剩、产能过剩的情况，借力“一带一路”建设可以打造一条以中国资本和产能输出为导向的区域经济新循环。中国与“一带一路”沿线国家通过贸易交往促进资金、产业的联系，通过对外投资输出过剩资本和产能，人民币国际化战略可以凭借“一带一路”建设所搭建的平台稳步发展。

（二）人民币国际化是“一带一路”的助力和保障

人民币国际化有利于提高中国在货币清算体系、金融市场规则中的参与度和主导权。在“一带一路”建设中，中国对外投资规模和投资范围必将不断提升和扩大，这就对资金融通、贸易结算、汇率稳定提出了考验，人民币国际化可以成为“一带一路”发展中经贸摩擦的有效缓冲工具。[3]近年来，人民币国际化进程不断推进，依据环球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，简称SWIFT）统计，2016年人民币成为全球第六大支付货币，而在2018年，人民币成为全球第五大支付货币。根据中国人民银行发布的《2018年人民币国际化报告》，截至2017年末，境外主体持有境内人民币债券、股票、存款、贷款等金融资产金额同比增长41.3%。2017年全年，人民币跨境收付金额为9.19亿元，中国与“一带一路”沿线国家办理人民币跨境收付占比14.7%，其中中国与“一带一路”沿线国家贸易与直接投资的收付金额占比56%。截至2017年末，中国与22个“一带一路”沿线国家签署了本币互换协议，与11个“一带一路”沿线国家货币实现直接交易或区域交易，在7个“一带一路”沿线国家建立了人民币清算安排，在5个“一带一路”沿线国家获得人民币合格境外机构投资者额度。人民币国际化进程将进一步支持和推动“一带一路”倡议的稳步扩大，进一步减小和弱化诸如中美贸易摩擦这种名为贸易战，实则货币战争对[4] “一带一路”沿线国家经贸往来所造成的不利影响。

（三） “一带一路”与人民币国际化的协同效应面临考验

依据SWIFT的统计数据，虽然2018年人民币晋升为全球第五大支付货币，但是人民币全球支付市场占有率相较于2016年下降了0.02%。“入篮”后的人民币全球支付占比的萎缩，与中国经济增速放缓，人民币汇率波动及资本管制措施不无关联，这也反映出国际社会对于中国经济发展动力与前景的忧虑与人民币相对美元持续贬值的预期判断。除此之外，对内而言，在人民币国际化不断发展与深化的过程中，市场对于资本项目开放性、汇率灵活性的需求，不断检验着人民币国际化战略与“一带一路”建设的协同效应。[5]对外来看，诸如中美贸易摩擦的货币战争也在不断考验着人民币的国际地位，挑战着“一带一路”建设的稳定性和持续性。人民币国际化的发展除了需要寻求与“一带一路”沿线国家在基建、贸易、电子商务等关键领域实现突破以外，还需要夯实双方合作的法律基础，在货币政策、金融监管等层面的司法建设中先试先行，规避因货币错配或金融错配而引发和导致的法律风险。人民币国际化已成为新时代下中国经济发展迈向世界性的重要战略问题之一，为了保证“一带一路”与人民币国际化战略的稳步实施，在国际与国内层面均需要制定合理有效的法律制度为其保驾护航，以提高国内金融风险防控机制的法律制度设计之效能。

三、“一带一路”建设中人民币国际化面临的法律问题

在立法未能先行之时，人民币国际化的道路上需要面对的国内外风险在逐渐暴露，人民币国际化的进程中需要进行的改革难以做到“于法有据”。发掘出人民币国际化进程中已经面临和必将面临的问题，及时通过法律渠道进行疏导和防范是现阶段配合人民币国际化所要进行的法治方面的重要工作。人民币国际化必将探索一条特色的中国道路，正视这条发展道路上的阻碍是解决问题的前提。

从宏观层面来看，有关人民币国际化的国内立法层级较低且缺乏体系性。目前在中国金融领域中大多还是由规章及规范性文件进行调整，已难以满足国际化进程货币对规则和制度的需求，具体而言，“一带一路”语境下人民币国际化主要面对以下4个问题。

（一）地缘因素增加人民币国际化法律风险

“一带一路”沿线国家的金融政策、经济发展甚至政治稳定都会影响人民币国际化的进程。就金融政策而言，沿线大部分国家金融监管机构单一，主体职责划分不明确。其金融监管理念的差异化明显，金融发展深度不平衡，经济欠发达国家的金融监管相对薄弱，难以有效应对系统性风险的冲击。就经济发展来说，“一带一路”沿线国家经济发展水平差异较大，在国家经济总量上呈现出了东南亚和中亚国家经济实力较弱，而中国和欧洲国家经济实力较强的格局，大宗商品、基础设施的贸易与投资需求不均衡，互联网金融的发展水平亦不同步。就政治稳定而言，因其地缘位置重要，“一带一路”沿线国家的政权更迭和军事动荡不断，政治稳定性较差。面对安全形势和风险评估机制的缺失以及沿线国家安保能力的缺位，中国维护自身权益的政策以及法律选项有待增加。当下，相较于美元与欧元，人民币仍然稍显“边缘化”，在“一带一路”沿线国家复杂的地缘经济、地缘政治因素叠加的背景下，如何有效预警海外风险、有效维护海外权益，维持人民币的必要稳定，消除人民币持有国的疑虑和担忧，是人民币国际化所面临的重要课题之一。

（二）货币政策改革措施未在法律层面予以厘定

货币政策应区分于财政政策，但是依据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行并无货币政策制定的独立自主权，货币政策需要服务于宏观经济目标。随着人民币在“一带一路”沿线国家的流动性不断提升、覆盖范围不断扩展，中国在货币调控方面的工作难度随之加大，加之中国外汇储备倒逼人民币发行，货币政策的溢出效益加剧，中国货币政策的独立性处于“内忧外患”的局面。除了货币政策缺乏独立性以外，中国针对货币政策存在的其他问题不断提出改革措施。2014年11月17日，资本市场“沪港通”正式启动，打开了人民币从境外直接进入中国资本市场的通路;2015年6月29日，亚洲基础设施投资银行成立，以金融机构的信贷政策为先导，中国加大对“一带一路”沿线的基础建设投入，刺激沿线国家对人民币的储备需求;2018年1月，中国人民银行发布《关于进一步完善人民币跨境业务政策促进贸易投资便利化的通知》，进一步扩大了跨境交易人民币结算的主体和范围。依据2018年第一季度的中国人民银行货币政策执行报告，IMF于2017年首次公布了人民币储备信息，官方外汇储备货币组成（Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves，简称COFER）调查中报送国持有人民币储备规模达到1 128亿美元，比2017年第三季度增长4.5%。上述措施虽然成效显著，加快了人民币国际化的进程，但始终缺乏持续实施的法律依据与保障。为了避免过度消耗外汇储备和财政资源，中国对货币政策的改革必须制度化、规范化，才能得以面对市场的实践检验。

（三）汇率与利率改革的金融监管法律体系亟待完善

人民幣的汇率稳定是中国国家金融安全的基石，汇率波动可能会导致的国内股市大跌、外商撤资、资本外逃、国内资产价值重估的羊群效应不可低估。外汇储备是国家调节人民币汇率的一个重要手段，但受到中国现有外汇储备相关顶层设计的制约，尚且无法采用市场化汇率为人民币国际化提供支持。②2014年3月1日，中国人民银行决定放开上海自由贸易实验区外币存款利率的上限，使上海自由贸易试验区的外币存款利率实现市场化。其后，2015年8月11日，中国人民银行宣布正式进行汇率改革，通过调整人民币对美元汇率中间价报价机制，对人民币兑美元汇率中间价报价机制进行市场化改革，最终形成“前一交易日收盘汇率+一篮子货币汇率变化+逆周期因子”的定价机制。此举虽然对于稳定人民币汇率波动起到了至关重要的作用，但是仍然无法改变人民币的汇率市场化程度低、风险防控机制不完善的问题。而对于利率来说，国债市场的改革步伐相较于汇率改革更为缓慢，汇率与利率的金融监管体系法制化的改革进程滞后会成为人民币国际化实施进程中不容忽视的阻碍。2017年11月，国务院金融稳定发展委员正式成立，标志着中国以“一委一行两会”为基础的新型金融监管体系落地。目前中国正在全力排查诱发系统性金融风险的潜在问题，对于汇率和利率的市场化改革尚未全力以赴，因此当处于金融改革攻坚时期时，通过法律路径助力金融改革，可以帮助人民币寻求一条更为稳健、扎实的国际化道路。

（四）现有立法过度限制资本项目的可兑换

2015年中国人民银行对于中国资本项目管理制度从投资范围和投资规模上进行了调整，但对于资本项目的管制③仍明显高于SDR其他篮子货币发行国。面对复杂多变的世界金融局势，为了经济的平稳发展，中国始终重视对资本项下的管理，但是过于复杂的资金进出境手续阻碍了人民币的跨境流动和离岸使用。[6]资本项目的开放是需要稳定的宏观金融环境、市场化的汇率和利率为前提的。目前中国的金融体系尚不健全，对于资本的有效配置能力薄弱，汇率缺乏弹性且国债市场较小。由此可以看出，人民币资本项目开放的经济基础尚不足备，对于资本项目可兑换在法律层面加以约束本无可厚非。但是现有立法在资本项目和投资主体上的管制是否适应当下不断先前发展的人民币国家化进程值得探究。俯瞰世界货币体系，美元和欧元的地位尚无法撼动，人民币的中心货币地位并不明显。为了减小人民币国际化的阻力，是否可以考虑摒除过犹不及的跨境资本流动的法律监管，进行适度定向的资本项目改革。[7]

四、“一带一路”语境下人民币国际化完善的法律路径

一国经济政策的制定与推行，离不开配套的立法，在人民币国际化的语境中，立法层面的问题使其难以获得相应的话语权，有陷入囚徒困境之嫌。人民币国际化的推进以稳定的国内金融市场环境为基础，因此中国对于金融监管法律法规的深化改革势在必行。[8]由于地缘因素，中国企业和金融机构进入“一带一路”沿线国家市场较晚，在与沿线国家的市场融合和风险判断方面有待提高。对于处理金融稳定和汇率、利率改革、资本项目开放等金融改革之间的协同关系，也需要考虑如何从法律层面建立更加有效统一的金融监管体系和宏观审慎的管理框架，以确保“一带一路”建设和人民币国际化进程的并肩同行。[9]

（一）加强经济合作与金融服务领域的司法建设

其一，推动涉外司法审判和自贸区司法建设，促进“一带一路”沿线的贸易与投资协作，促进人民币资本输出。中国与“一带一路”沿线国家货物贸易进出口额、对外非金融类直接投资额以及工程承保额逐年攀升，为人民币国际化提供了经济基础。中国在探索借助进口博览会和自由贸易试验区的联动效应，扩大大宗物资商品进口渠道，同时进行对外直接投资与跨国经营，促进国家外汇储备转变为国家外汇资产。为了配合与保障中国与“一带一路”沿线国家的经济交往，推动涉外司法审判和自贸区司法建设，是增强合作潜力前景和稳定性、提升人民币定价及交易的效率和保障的必然选择。对此，可以在保证公正审理的前提下，在合理沟通与划分司法管辖权、优化域外法查明机制、简化境外文书确认制度以及其他司法协助方面加强建设。

其二，把握“一带一路”沿线国家司法建设机遇，积极参与“一带一路”区域国际规则的制定，提高金融服务“一带一路”沿线国家的能力，扩大人民币资金融通。面对“一带一路”沿線国家金融和经济的非均衡发展，为了推动人民币国际化进程，中国可以让资金融通成为贸易畅通、设施联通的加速器。为此，中国需要继续健全人民币跨境支付系统④，推动中国金融机构在海外的合理布局，提升金融服务的可及性;扩大与“一带一路”沿线国家本币互换协议的签订，并积极参与政府间多边货币合作协议等国际经济规则的制定;充分利用全球多边的区域性投融资平台，发挥中国主导推行的丝路基金和亚投行的作用，积极推动亚投行优先使用人民币;推进与“一带一路”沿线国家的双边和多边贸易与投资协定的签订与修订，并提高与贸易和投资相关的争端解决机制的区域规则性。在“一带一路”的区域国际经济规则重塑之际，从法律层面切入，加强中国与“一带一路”沿线国家经济、金融政策的传导与对接，支持开放性世界经济的构建，将为人民币国际化奠定良好的基础。

（二）完善货币政策改革措施的顶层设计

其一，修订现行中国人民银行法，从顶层设计中设置中国人民银行独立自主地制定货币政策的依据，转变当前货币政策以行政机制直接调控为主的基础模式。人民币国际化，要求人民币的流动性在现有基础上继续增强。在中国人民银行发布《关于进一步完善人民币跨境业务政策促进贸易投资便利化的通知》中规定，所有依法准许使用外汇结算的跨境交易，企业均可以选择使用人民币进行结算。为了顺应市场主体在贸易投资中对人民币的使用需求，有必要继续减少在跨境使用中不必要的行政管制和使用限制，同时把好货币供给总闸门，加强预调微调，保持流动性合理充裕。对此，需要在法律层面赋予中国人民银行独立制定、修改、废除相关货币政策的权利和责任。

其二，加强货币政策和跨境金融监管合作，控制人民币国际化造成的各国货币政策溢出效应的扩大。为防止中国货币政策受到国际势力的过多干预，吸取日元国际化“广场协议”⑤的经验，可以考虑在法律层面规定直接载明“货币政策不受外国政府、社会团体和个人的干涉”。“一带一路”沿线各个国家在制定货币政策时应加强国际间的交流与协作，同时配合增加在金融监管方面的合作，防止和控制金融风险的蔓延，避免冲突的发生，为各国经济的发展提供良好的国际环境。

（三）优化外汇管理与国债市场的法律制度

其一，制定外汇管理法，坚持实行但逐步变革管理浮动汇率制度。根据日本外汇法修订经验⑥，制定一部综合性的外汇法对于保证中国金融市场的安全性和自由度，提高金融监管效率，推进人民币国际化进程具有积极作用。中国在制定外汇法的过程中，应在2008年修订的《中华人民共和国外汇管理条例》的基础上，综合纳入《保险业务外汇管理指引》《跨境担保外汇管理指引》《外债转贷款外汇管理规定》等部门规章和其他具有实际操作性的规范性法律文件，在此基础上出台更加全面且具有现实意义的调整外汇管理的法律。人民币的国际化有利于稳定国际货币体系。[10]就现阶段而言，实行自由浮动汇率制过于冒进，难以为人民币国际化保驾护航。因此，在外汇管理法出台之前，在国内层面，中国可以保留中国人民银行在外汇市场或在金融稳定遭遇极端情况下进行干预的权力，避免中国经济陷入流动性陷阱。但在国际层面，中国需要加快推进人民币离岸市场建设[11]，在“一带一路”沿线国家开拓与直接投资相关的人民币计价交易市场，维持人民币汇率的稳定性，使其可以发挥作为区域货币的避风港功能。[12]

其二，人民币的代表性利率是中国3个月国债基准收益率，因此需要深化改革国债市场制度。废除储蓄式国债人为确定利率的做法，并轨国债交易的交易所市场与银行间市场，在法律层面系统化规定国债利率定价所应遵循的原则、规则和程序，使国债利率的定价获得法律制度的保障。当然，为了使人民币在“一带一路”沿线国家经济与金融循环体系中成为中心货币，在实行汇率和利率制度变革的同时，还需要探索在逐步市场化汇率和利率的条件下如何逐步开放资本项目的可兑换，增强金融改革的整体性与协调性。

（四）审慎有序开放资本项目的法律管制

中国资本项目可兑换距离有效开展SDR业务交易的要求尚有差距，但人民币国际化并不等同于资本项目完全开放，资本项目开放应当谨慎并有序。其一，在中国证券法修订的过程中，可以适当放宽对于境外发行主体的资格限制，并减少过度的行政干预，为配合人民币国际化的发展需求，实现发行主体标准的突破。2018年9月25日，中国人民银行、财政部发布并实施了《全国银行间债券市场境外机构债券发行管理暂行办法》（以下简称《办法》）。依据该《办法》对境外机构在中国发行证券的限制，目前在规定层面已经从仅允许满足信用评级要求的国际开发机构在中国境内发行债券，向外国政府类机构、境外金融机构和企业拓展。诸如此类对于操作规则的突破亟待在法律层面予以落实，在开放境外投资主体，减少行政监管、行政审批的过度干预的同时减少其违约所带来的经济波动风险，确保债券市场交易的全过程做到有法可依。其二，在中国证券法修订的过程中，建立和完善证券发行和交易制度。相较于简单开放资本项目管制的日本而言，德国所采取的逐步开放资本项目的模式为稳定本币币值提供了良好的政策环境。结合中国当下国情，审慎有序的开放资本项目，可以有效防御因跨境资本流动而引起的系统性风险的扩散。[13]中国可以从“一带一路”沿线国家的贸易与投资实践出发，拟定资本项目开放的广度和深度。对于资本项目开放的顺序也应先从长期的直接投资入手，尝试开放对于资本流入的管制，配合人民币离岸中心防火墙的作用，建立在岸与离岸人民币之间的风险隔离机制。此外，还要在证券法修订中促进中国金融产品品种、规模和市场层次的扩大，在交易和发行制度变革的基础上，为资本市场的繁荣和发展鉴定基础。为了消除人民币持有国的忧虑，维护币值和金融的稳定，中国应尽快将资本项目开放通过立法与修订的手段纳入到到规范化和法制化的轨道上来。[14]

五、结 语

在世界各国的货币竞争中，人民币不断增强的他币替代性将对世界储备货币的分配格局产生深远影响。人民币国际化是一个中长期战略，影响这一战略的经济因素体现在国际货币体系、中国经济发展水平，而制度因素则包括人民币国际化进程中的制度安排和监管方式，體现在法律层面就表现为相关法律制度的设立与完善。对内而言，中国需要积极调整证券法、人民银行法、外汇管理法等相关法律，并逐步提高跨境金融监管、稳定汇率、开放资本项目的能力;对外而言，中国应该主动探索在“一带一路”沿线国家开展双向互动的司法建设，为贸易投资“走出去”、金融服务“走出去”奠定良好而稳定的法律基础。人民币的国际化将减少中国在贸易和投资中的融资与交易成本，提高世界范围内资源配置的灵活性和高效性，促进国际贸易与投资活动范围的进一步扩大。人民币作为结算货币使用的迅速增加会极大地推动中国的境外贸易与投资的发展，这种双赢的局面需要法治理念的超前铺垫，为人民币国际化、为“一带一路”建设、为中国谱写新时代篇章保驾护航。

[注 释]

① 目前人民币汇率形成机制日趋完善，跨境人民币业务政策框架也逐步得到优化，越来越多的市场主体接受人民币作为计价结算货币。

② 2005年以来，中国在汇率方面一直实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。这种汇率制度下，如果中国的货币外流太多，汇率波动超出本国货币当局的掌控能力，就必须采取限制措施。即对人民币国际化的限度、即境外人民币的保有量上限进行调整。

③ 中国关于资本项目的管制尤其体现在境外发行主体和投资项目的管制中。

④ 2018年5月，人民币跨境支付系统（CIPS）二期投产运行，但覆盖范围、营业时间等仍需进一步提高。

⑤ 美国希望通过美元贬值来扭转财政赤字、贸易逆差剧增的局面，因而促成“广场协议”的签订。协议签订后，日元大幅升值，最终导致因房地产泡沫的破灭而导致日本经济长期停滞的现状。

⑥ 1980年《外汇法》保证了金融机构外汇交易原则上实现自由化;1984年日本政府依照《日美日元美元委员会报告书》实施了一系列解除资本管制的措施;1986年建立了东京离岸市场;1989年放开了面向居民的欧洲日元中长期贷款，实现了欧洲日元业务的全面自由化。

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[12]中国人民大学国际货币研究所.人民币国际化报告2018[M].北京：人民大学出版社，2018：39-40.

[13]严佳佳，郭明华，何乐融.人民币国际化的制约：资本项目未开放还是金融市场欠发达[J].经济学家，2018（8）：73.

[14]韩龙.人民币入篮与中国法制变革[J].政法论坛，2017（6）：63.

Legal Regulation for the Internationalization of RMB under the Background

of the Belt and Road

Lu Yao

（School of Law， Nankai University， Tianjin 300071， China）

Abstract：
The development of the Belt and Road has made a breakthrough in the RMB internationalization in certain regions and expanded a new development area to the West. The RMB internationalization is of great significance for China to establish and improve an open trade and financial market， strengthen China"s comprehensive national power and its international status. But it is worth noting that the resonance of the two is often under pressure because of the fluctuation of international situation， national policies and economic development. Therefore， it is an inevitable choice to base upon the development of B&R， promote the reform of legislation and judicature， and increase the stability of the rule of lawtopromote the RMB internationalization.

Key words：
the Belt and Road;RMB internationalization;legal regulation

责任编辑（责任编辑：蔡晓芹）