中国与非洲产能合作反贫困的现实困境与对策建议

王志章　郑时彦

摘要：消除贫困是非洲社会发展的重要目标。一直以来，中国都十分重视与非洲国家在减贫领域的交流与合作，随着中非合作反贫困实践与认识的不断深化，2016年召开的“中非合作论坛——减贫与发展会议”上，产能合作成为中非合作减贫与发展的新主题。文章通过对近年来国内外相关文献数据的梳理和分析，发现尽管以基础设施建设、产业园区打造，以及贸易往来为主要途径的中非产能合作，在推动非洲国家工业化与农业现代化进程、增强脱贫内生动力、改善贫困人口可持续生计等方面对非洲国家减贫与发展起到了重要的作用;但是，目前中国与非洲在产能合作反贫困实践中仍然存在反贫困基础薄弱、合作路径尚待优化的问题，同时也面临着国际竞争加剧一系列风险挑战。为了提高中非产能合作推动反贫困效益，优化实施路径，更好地破解合作困境，文章从政府、企业、智库、民间四个维度提出了相关对策建议。

关键词：中非;产能合作;反贫困;现实困境;对策建议

中图分类号：F209;C913 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2019）05-0030-14

贫困问题作为全球面临的最严峻的挑战之一，一直以来都是世界和平与发展的巨大阻碍。非洲是世界上贫穷国家最集中的大陆，尤其是在撒哈拉以南的非洲地区，据世界银行最新统计，根据每日1.90美元的贫困线标准，2013年该地区贫困发生率高达41%[1]。另据统计，2017年该地区的人均国民收入仅为1 453.790美元，远低于世界平均水平的10 366.143美元[2]。非洲反贫困任重而道远，帮助非洲摆脱贫困不仅关系到非洲发展与人民福祉，同时也是实现联合国《2030可持续发展议程》关于贫困治理目标的有力推动[3]。作为全球贫困治理进程的有力推动者，中国自改革开放以来在扶贫开发领域取得了举世瞩目的成就，是第一个完成联合国千年计划反贫困目标的国家，对全球减贫事业的贡献率达到了76%[4]。中国在扶贫开发中“改革开放吸引外资”“实施义务教育提高专业技能”“农业改革助推乡村地区脱贫”“政府精心策划对口帮扶政策”等经验也被认为具有重要的借鉴价值，赢得了广大发展中国家的广泛认可。联合国开发计划署驻华代表罗世礼指出，“包括非洲国家在内的许多国家都对中国减贫经验充满兴趣”[5]。

产能合作是指两个存在意愿和需求的国家或地区通过产品输出或产业转移的方式来进行产能位移，使产能供求跨国或者跨地区配置。产能合作不仅能够有效推动我国经济实现战略性结构调整，推进产业实现转型升级，加快我国优质产能走出去的步伐，还有助于在全球范围内进一步优化资源配置，促进国际产业链分工进一步合理化，形成合作共赢的全新格局。因此，加强中国与非洲国家间的产能合作，既能有效帮助非洲国家推进工业化与农业现代化进程，推动产业发展，促进益贫式增长，也能广泛传播中国扶贫经验模式，为非洲的反贫困事业贡献中国智慧、提供中国方案。

当前，中国与非洲政治互信增强，顶层设计不断完善，中非合作论坛等长期对话机制广泛建立，产能合作项目持续落地，大批国内有实力的企业纷纷走向非洲，取得了一系列可观的反贫困成果[6]，但中非产能合作反贫困也面临着不少困境与挑战。客观分析双方在合作中存在的现实困境与风險挑战，进一步优化路径对策，对破解合作困境、拓宽合作领域、提高合作质量、提升产能合作反贫困效益等，都具有重要的意义。

一、中非产能合作的主要路径及其对反贫困的推动作用

（一）中非产能合作的主要路径

中非产能合作的历史由来已久。早在20世纪中后期，中国就将基础设施建设作为中非产能合作的重要手段。20世纪70年代由中国、坦桑尼亚与赞比亚三国合作修建的坦赞铁路竣工，为赞比亚出口铜提供了一条新的、可靠的出海通道，打破了当时南非种族主义政权的经济封锁，保证了赞比亚国民经济的主要收入来源，大大推进了两国经济发展与物资交流[7]。坦赞铁路的修建作为中国依靠自身在资金、产能，以及基础设施建设上丰富的经验与先进的技术优势，成为为非洲国家的发展与脱贫注入强劲内生动力的标志性项目，可以说是中非产能合作的典范。进入21世纪以来，在中非“461”合作框架[8]、“1+5+10”合作架构、“三网一化”“十大合作计划”[9]等一系列顶层设计推动下，中方通过企业在非洲承包工程、政府无息贷款援助、EPC+F项目、中国政府及政策性银行支持下的企业投资等多种形式[10]与非洲在基础设施建设上展开合作。亚吉铁路、本格拉铁路、黑角新港、加里萨50兆瓦光伏电站等一系列中非基础设施合作项目相继动工或建成，为产能合作惠及民生、助力反贫困作出了重要贡献[11]。其次，中非经贸合作产业园区的建设成为产能合作的重要抓手。据不完全统计，目前中国在非洲创办了25个经贸合作区，入区企业400多家，累计投资金额超过60亿美元，涉及能源矿产、轻工建材、纺织制造、家用电器等行业，产值约189亿美元，上缴东道国的税收9亿美元，雇佣外籍员工4万多人[12]。产业园区的兴建一方面大大推动了我国制造业集群式走向非洲以对外投资的方式与非洲国家开展产能合作，有助于企业抗击风险，降低成本，并有效带动周边配套服务业发展。另一方面也能更好地利用非洲大陆的资源禀赋与劳动力优势，整合稀缺要素，发挥溢出效应，实现产业转移，促进非洲本土制造业发展。最后，产品输出同样是开展产能合作的重要渠道。近年来，我国与非洲的进出口贸易始终维持着高水准。据中国海关统计，2017年我国与非洲进出口总额达到了1 700亿美元，同比增长14.1%。我国对非出口947.4亿美元，增长2.7%，自非进口752.6亿美元，增长32.8%[13]。消费类产品、机械设备相关产品、交通运输工具、建筑材料等我国优质产能在其中占有重要比重（表1）。特别是在城市轨道交通设备的建设上，2015年中国在东非建成的首条集融资、规划、设计、施工、设备采购、安装、调试、试营运、营运管理、设备维护等环节于一体，使用全套中国标准的亚的斯亚贝巴轻轨顺利完工，标志着中国以其充足的外汇储备优势以及完备的产业体系和多元化的产业类型，逐渐从最初单一的“产品输出”转向“产品+服务+技术+管理+资本”的全产业链输出[14]，为同资本稀缺，工业化程度低的非洲国家进行产能合作注入了新动能。而中非产能合作品牌展等一系列高端、高效的“一站式”经贸对接展会在非洲各国不断开展，也为推进非洲工业化进程提供了多层次、多领域、多形式的产品支持。

（二）中非产能合作对非洲反贫困具有重要推动作用

首先，中非产能合作能够帮助非洲国家完善工业体系，提升制造能力，推进非洲国家工业化进程，产生多方面减贫效果。一是通过促进东道国经济增长，积累反贫困资本，优化二次分配，提高工资收入，改善贫困人口生活状况。非洲大多数国家的经济发展模式建立在对自然资源粗放式开发及简单加工之上，经济增长动力单一，缺乏包容性的就业创造，益贫性差。南非大学非洲复兴研究领域专家赛拉雷强调，非洲国家只有摆脱过度依赖自然资源采掘、出口的单一经济结构，才有望提高经济社会发展水平，改善人民生活质量[15]。中非产能合作能够通过产业转移的方式，让非洲成为“产业漂移”的下一个承接地，通过资本与技术带动非洲工业、制造业发展，提高生产效率，进而推动“非洲制造”通过雁阵模式走出国门，有助于非洲国家填补产业空白，优化经济结构，转换经济增长动力，摆脱一直以来对自然资源的过度依赖，利用非洲潜在的丰富劳动力，使非洲国家经济增长动力多元化，充分发挥“追赶效应”，实现自身发展。以埃塞俄比亚为例，近年来该国的年均经济增长率达9%以上，工业增加值占GDP的比例2016年达到了23.7%，这样的高速增长很大一部分得益于来自中国的投资——目前该国已有中国制造业企业400多家[16]。不仅如此，中国企业的直接投资也填补了该国在玻璃制造、碘盐生产、胶囊壳制药等产业上的空白，扭转了该国部分产品完全靠进口的局面，使标有“埃塞制造”的商品走出国门，成为埃塞的出口创汇产品[17]。二是中非在基础设施建设领域开展的产能合作有助于直接改善贫困人口的生活质量，并为产业扶贫创造条件。长期以来，基础设施发展的滞后不仅严重影响了非洲的产业发展，使产业带贫减贫作用无从发挥，同时也增加了贫困人口的生活成本。有鉴于此，中非通过在基础设施建设领域开展一系列产能合作，拉动了所在国国内的投资市场和消费市场，为非洲国家通过产业发展减缓贫困创造了条件，为当地民众带来更多民生福祉。三是中非产能合作能够直接提升贫困人口的生活品质。非洲落后的工业难以满足非洲人民的物质需求，而无论是产能合作中优质产品的输出，还是对东道国制造能力的培植，都能有效提升商品和服务在贫困人群中的可获得性，直接惠及贫困人口。特别是中非在医疗领域的产能合作，保障了医疗产品与服务的供给，有效避免了“因病致贫”等情况的发生。

其次，中非产能合作能够有效加快非洲国家农业现代化进程，从而达到减缓贫困的目的。现阶段，农业依旧是非洲大多数国家的经济支柱，非洲约有70%的人口还生活在农村地区，以务农为主要生活来源[18]。尽管非洲地域辽阔，农业资源丰富，但非洲落后的农业生产和管理方式，使得农产品生产效率低下，粮食不能自给，且生产增值链条短，产品附加值低，无法带动贫困人口实现脱贫。而中方以产能合作为依托，通过农业基础设施建设、加大农业领域投资、农业产业园区，以及示范中心建设等一系列举措，以中国农业发展经验与技术助力非洲农业提档升级，有效提高了非洲粮食生产率，改善了非洲国家粮食安全与供给，直接惠及了大批务农贫困人口。如在莫桑比克，中莫联合开展了联合非洲产能合作项目、棉业公司棉花产能合作项目等一系列农业产能合作项目，推广了“公司+农戶”的全产业链订单模式[19]，有效缓解了当地贫困，提高了粮食产量。而作为中莫两国产能合作重点项目之一的万宝莫桑农业园项目，更是集水稻种植、仓储、加工、销售于一体，规划开发了2万公顷可耕种土地，通过培训当地农户，带动了周边8万公顷水稻种植，形成了10万公顷的种植规模[20]，推动了当地农业发展，加快了减贫步伐，深受百姓的欢迎。

最后，中国企业在对非洲的直接投资过程中通过创造就业机会、传授脱贫技能、践行社会责任等改善了东道国贫困人口可持续生计，推动了非洲减贫步伐。一方面，从现实来看，中国对非洲直接投资主要集中在岗位需求量较大的大型基建、制造业等劳动密集型行业，这些企业通过在非洲“就地取材”，为东道国带来了大量就业机会[21]。例如在纳米比亚，中广核铀业发展有限公司联合中非发展基金收购湖山铀矿为当地创造了6 000个临时就业机会以及2 000多个长期就业岗位[22]。而中国与尼日利亚联合修建的价值119.7亿美元的沿海铁路同样为当地带来了50 000个直接就业岗位以及150 000个间接就业岗位，铁路在运行过程中也将会带来20 000～30 000个稳定的工作岗位[23]。中非产能合作创造的大量工作岗位，拓宽了当地贫困人口收入渠道，提高了贫困人口自我脱贫能力。另一方面，中非产能合作也在客观上促进了非洲本土企业发展，为贫困人口脱贫创造了更多机会。在中非产能合作中，一是中方通过产业对接、技术转移等方式为非洲国家带来了先进的技术与管理理念，进一步提高了非洲本土企业的技术水平，带动了非洲本土企业发展，从而促进了合作国的就业。二是中国企业在非投资过程中向本土供应商采购生产资料所产生的垂直溢出效应，以及中国企业通过示范作用、员工培训、与本土企业良性竞争所产生的水平溢出效应同样为促进本土企业及员工整体技术水平提高发挥了积极作用[24]。麦肯锡团队发布的调研报告指出，在非洲，中国企业雇佣的当地员工已达数百万人之多，而且近2/3的中国企业向员工提供技能培训。中国企业对非投资和商业活动为非洲大陆带来了知识与新技术的转移，为当地员工培养了技能[25]，大大增强了贫困人口自我造血能力，实现了真正意义上的脱贫和永续发展。此外，践行社会责任是对在非投资中国企业的基本要求[26]。一方面，中国企业在非投资过程中通过实际行动，积极投身到“帮助发展医疗事业”“支持当地发展教育”“帮助基础设施建设”“积极开展赈灾济贫活动”等[27]多领域的扶贫事业中。例如汉能控股集团等中国民营企业就通过与联合国艾滋病规划署积极合作，共同发起“能亮非洲”等公益计划，从多个领域给当地贫困人口提供了生活保障，为脱贫打下了良好基础。另一方面，中国企业在产能合作过程中向非洲传播中国减贫经验，为非洲反贫困贡献“中国智慧”，提供“中国方案”，有助于非洲扶贫效益的提高。早在2011年，我国国务院扶贫办、莫桑比克计划发展部，以及赴非投资的中国庆华集团便成立了中国-莫桑比克庆华减贫合作中心。几年来，该中心先后通过举办“中-莫减贫与发展政策研讨会”、组织考察团实地考察等方式，将中国减贫经验嵌入该国的扶贫实践，使中国“致富经”扎根莫桑比克，加快了该国减贫的步伐。

二、中非产能合作反贫困面临的现实困境

（一）非洲：产能合作反贫困基础尚需夯实

产能合作能否取得显著成效，其政治基础、社会基础、民意基础尤为重要。尽管中非产能合作障碍渐除，但依然存在一些薄弱环节。

一是非洲国家普遍过度依赖自然资源的开采、出口，产业结构单一，难以通过产能合作带动自身发展。非洲国家具有丰富的自然资源，素有“世界原材料仓库”之称，世界上已探明的150种地下矿产资源在非洲都有储藏。非洲拥有世界黄金、钻石储量的50%以上，白金储量的40%以上，钴储量的90%以上。非洲还拥有占世界总储量7.5%的煤、8%的石油以及12%的天然气[28]。丰富的自然资源在给非洲带来财富的同时也引发了“资源诅咒”。事实上，非洲的自然资源多是用于对外出口，而没有成为自身国家产业发展的动力，例如安哥拉作为撒哈拉以南仅次于尼日利亚的非洲第二大产油国，所产的石油却有99.7%出口国外，而原油出口也占了安哥拉出口总额的97%，占国家税收的80%[29]。粗放的外向型经济使得非洲经济增长动力单一，产业发展基础薄弱，不利于中非产能合作反贫困的开展。

二是非洲基礎设施发展滞后严重限制了中非产能合作反贫困效率。近10年来，非洲的基础设施发展基本处于停滞状态（图1）。过去10年中，非洲的交通基础设施质量下降了6%，与东盟的交通基础设施差距几乎翻了一倍。同样，非洲的能源供应质量也下降了3%。其次，非洲在信息通信技术（ICT）基础设施及其使用方面与发达经济体的差距在不断扩大，这或将阻碍非洲大陆进入第四次工业革命[30]。虽然中非一直以来都将基础设施建设当作双方合作的优先项目，并取得了一定成果，但仍面临着巨大的缺口（图2）。基础设施发展滞后严重影响了产业发展，也加大了中非开展产能合作的成本与难度。以乌干达为例，由于供电不足，工农业生产及商业发展都受到了很大制约。电力不足阻碍了生产，交通基础设施的滞后也难以满足乌干达发展旅游业、矿业、石油与天然气领域的需要[31]。

三是非洲教育水平落后使其人口优势难以转化为推动产业发展的动力。据统计，2017年非洲人口总数为12.56亿，出生率达到33.6，远高于其他大洲[32]，但教育资源稀缺使得非洲大陆成为世界上文盲率最高的区域。2016年非洲15岁以上成年人的识字率仅为66.58%，远低于世界平均识字率86.25%[33]，为五大洲最低。非洲工人的操作熟练度与生产效率同样十分低下，仅为中国工人的一半[34]。而受过高等教育能够为非洲社会带来外部收益，进而推动非洲发展的高素质人才则更加缺失。教育的不足一方面制约了贫困人口获得较高的工资回报摆脱贫困，另一方面也间接增加了产能合作中本地劳动力的培训成本。

四是非洲国家整体治理水平普遍不高，法律法规有待完善，一些国家政局不稳，政策缺乏连续性，增加了中非产能合作的不确定性。例如在赞比亚，政府换届后，新任总统萨塔大幅提高了赞比亚劳工市场维持20年之久的最低工资标准[35]，对当地投资企业产生了较大影响。此外，一些国家腐败问题严重，工作效率低下。据透明国际公布的数据显示，在清廉指数得分最低的20个国家中，非洲就占了12个（表2），特别是在撒哈拉以南的非洲地区，有6个国家的清廉指数排名都出现了严重下降。非洲严重的腐败问题不仅使中国企业在非洲投资的风险与成本大大上升，同时也让贫困人口获得基本公共服务的成本提升。调查显示，非洲穷人寻求公共服务时行贿的可能性是富人的两倍[36]。

五是非洲地区动荡的安全形势严重威胁中非产能合作反贫困的稳步推进。“第三任期”问题积聚、欧美削减安全援助可能引发“安全真空”、影响政局稳定的社会群体性事件增多等因素，使得非洲安全性问题复杂多变[37]。一些国家内战、武装冲突频发，“因战致贫”“因乱致穷”的现象屡屡发生。非洲动荡的安全形势一方面给非洲人民的基本安全带来严重威胁，使得非洲贫困更加深沉。调查显示，在尼日利亚，39%的居民认为居住环境不安全，31%的居民有过被偷盗的经历，20%的居民遭遇过人身攻击[38]。另一方面也在客观上影响了中非间的产能合作，不仅使非洲国家被冲突和战乱割裂成孤立的经济单元，难以形成统一市场[39]，同时在非洲投资企业的财产安全以及企业员工的生命安全也无法得到基本保障，一些大的产能合作投资项目因为不稳定的投资环境而无法开展，反贫困的内生动力难以形成。

（二）中方：产能合作反贫困实践困境亟待解决

首先，在政府层面，中非在顶层设计对接上存在一定的问题与困境。非洲国家众多，产业发展基础、发展规划各有不同，如何把握各国需求，有效实现顶层设计与发展战略对接，找准产能合作反贫困最优路径，是中方面临的重大问题。以南非为例，2012年南非提出的《2030国家发展规划》（以下简称《规划》）明确指出要在2018—2030年实现经济发展多样性，包括进一步发展能源密集型产业，如采矿业。同时有序开展技术密集型产业、商业和服务业[40]。《规划》还提出要加大基础设施建设上的投入，并促进劳动密集型制造业发展。这就要求我国不仅要在与南非产能合作反贫困中继续加强传统基础设施领域合作，重视劳动密集型产业转移，还应进一步根据南非的发展需求与发展趋势，做好顶层设计对接，找准发力点，开辟双方产能合作推动反贫困的新方向与新路径。

其次在企业层面，中方在向非洲进行产品输出和产业转移的实践中也遇到了一定的困境与难题。一方面，虽然“中国商品”使非洲贫困人民获得生活必需品以及享受高科技产品的机会大大增加，但其中也不乏假冒伪劣产品，对中国政府和中国企业的形象造成恶劣影响。根据质监局2014年的报告，在中国出口埃及的80 538批商品中有6 083批不合格，货值19 878.96万美元，批次不合格率高达7.55%，金额不合格率6.05%[41]。此外，物美价廉的“中国制造”也在一定程度上对本土制造业产生了冲击。以南非为例，2000年到2010年间，在南非进口的45个制造业行业中，中国产品在27个行业中名列前茅，并且中国在南非制造业市场上的份额逐渐增长，中国产品的强大竞争力导致南非制造业有“去工业化”的风险[42]。另一方面，部分中国企业在非洲直接投资过程中一是缺乏健全的风险评估机制。对投资国的政治风险、安全风险认识不足，最终造成了投资亏损或失败。二是部分企业在非洲投资过程中不熟悉当地法律，依旧沿用国内管理方式，致使工资未达到最低标准、工作时间过长、雇佣本地员工数量未达标等现象屡有发生。非洲国家大多在劳工权益保护上都有较为健全的法律。例如坦桑尼亚的劳动法就对劳工的工作时间、工作环境、最低工资、加班工资、禁止歧视等有一系列严格规定参见：坦桑尼亚劳动法《EMPLOYMENT AND LABOUR RELATIONS ACT》。。这无疑让一些国内企业不太适应。此外，部分中国投资者也缺乏履行社会责任的意识，甚至将盈利建立在过度开采与环境破坏之上，对中国企业和国家形象造成负面影响。三是中国企业在非洲投资领域过于集中。非洲各国资源禀赋与产业发展基础的相似性以及我国政府对投资企业类型整体规划的缺乏，使得企业投资领域同质化现象严重，企业间竞争加剧。以2013年为例，中国对非洲直接投资中制造业占15%，建筑业占16%，金融业占20%，而传统的采掘业占31%[43]。而在竞争中部分中国企业恶意降价，以次充好，导致工程质量低下[44]，大大削弱了中国企业在非洲的竞争力。四是中国企业在非洲面临融资难问题。一方面，由于非洲国家金融系统有待发展，对境外投资企业财政支持十分有限，企业自身也缺乏融资能力[45]。另一方面，我国对赴非企业管制过严，金融支持也有不足。例如为了平衡国际收支，防止资金外流，我国在外汇、保证金等方面都有严格的规定，企业购汇进行境外投资，除战略性项目、援外项目和带料加工项目可以购汇进行投资外，其余项目的境外投资以企业的自有外汇为主[46]。但是企业自有外汇不足，再加上部分民营企业自身管理水平低下，在财政公开透明等方面不符合信贷标准，造成了企业在非洲融资困难，面临启动资金与运营资金匮乏的困境。

（三）国际：中非产能合作反贫困面临国际挑战

中非产能合作反贫困的国际挑战主要来自两个方面。一是面临着西方发达国家如美国以及新兴工业化大国如印度的竞争。相比于中国，这些国家在对非合作中西方国家有较大的历史优势，其合作规模、合作水平、合作领域等方面都处于较高水平。在能源、矿产、农业等资源领域，价值观等软实力领域，军事安全和通道等战略领域，西方国家优势明显[47]。在政府层面，欧盟、美国等均在2014年与非洲举行峰会，广泛建立对非合作平台加快与非洲各领域的合作，特别是美国在2013年就以“电力非洲”“贸易非洲”“非洲青年领袖”计划为抓手，加上2014年峰会上提出的通过新政策鼓励美国企业在非投资，给中非产能合作带来巨大的竞争压力。同时，美国等西方国家在联合国等国际组织拥有的话语主导权，有助于其借助多边合作机制与非洲开展多渠道的合作。在企业层面，發达国家的跨国公司仍是非洲主要投资者，以英、美、法为首的发达经济体依旧是非洲大陆最大的投资者[48]。许多欧美企业在非洲多年经营，凭借其对非洲的深入了解和市场占有上的优势，以国家“软实力”为依托，具有极强的竞争力。同样，非洲的资源禀赋与巨大市场也吸引了印度等新兴国家。印度以印非论坛峰会作为长期的交流合作机制，一大批部级和非政府组织等层面的合作机制也已广泛建立。在此基础上，印度以其高速发展的电子产业为依托，在网络基础设施建设、贸易投资、技术转移等方面持续推进印非产能合作。2015年，印度与非洲的贸易量比10年前增加了9倍，达到720亿美元，泛非电子网络计划等一大批项目也不断落地。在此情形下，部分非洲国家开始有针对性地制定相关政策，使自己获得的利益最大化。例如埃及电力部就表示将在未来电力项目上把直接签约承包的方式改为竞标，以最低的价格获得最好的技术[49]。

二是部分西方国家不断以各种论断抹黑中非产能合作。中国与非洲的产能合作不仅有助于推动非洲农业现代化与工业化，促进非洲经济增长，全方位推动非洲反贫困，同时也有助于中国经济转方式、调结构，彰显大国担当，阐释中国道路。可以说，中非产能合作是多边互利共赢的典范，顺应了当前世界多极化、经济全球化、文化多样化的潮流，是对中国一直倡导的世界多极化格局的重要推动。相反，以美国为首的部分西方国家则奉行单边主义，以世界秩序的维护者和普世价值观的捍卫者自居，认为中非合作是对其在非洲既得利益的严重威胁，也是对由美国支配与主导下现有国际秩序的巨大挑战。因此，美国等西方国家常借助技术优势以及国际话语体系主导权，对中非产能合作各个方面进行抹黑。通过散布“新殖民主义论”[50]、“落后产能转移说”以及“掠夺资源论”[51]等诽谤中非产能合作的初衷，通过“漠视人权论”“环境破坏论”[52]等放大部分中国企业在非洲的不当行为诋毁中非产能合作的实践，通过“中国贷款加重非洲债务负担论”“援助方式危害论”[53]等抹黑中非产能合作的成果。西方部分学者也在学术领域刻意唱衰中非产能合作。例如有学者认为中国“破坏了当地的商业环境与社会结构，削弱了劳工权利，减少了本地人的就业机会”，中国在非洲的商业行为“已经在非洲当地引起了怨恨”[54]。受此影响，部分非洲国家对中非产能合作产生了抵触，赞比亚前总统萨塔就一直以资源掠夺以及中国企业投资者“奴工”等为由，对中国与赞比亚的产能合作持强烈反对态度，甚至声称要“把中国投资赶出赞比亚”。并在就任后采取了上调矿业特许权使用费等一系列措施[55]，大大提高了赞比亚中资企业运营成本。

三、中国与非洲产能合作反贫困的对策建议

要破解目前中非产能合作面临的现实困境，进一步提高合作效益，需要政府层面、企业层面、智库层面、民间层面的协同发力。

（一）政府层面：做好中非产能合作反贫困顶层设计与对接工作

一是根据《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》和《中非合作论坛-北京行动计划（2019—2021年）》，在开展双边和多边产能合作中把反贫困纳入优先考虑的基点，做好与非盟2063年发展规划以及各国发展战略的对接，把握好中非产能合作实现双赢或多赢的大方向。要在深入分析非洲各国的优势产业、发展诉求与发展规划基础上，着眼于东道国眼前的发展需求，以产能合作扶持为引领，促进非洲优势产业发展迈向新台阶，做好时间节点规划，帮助各合作国发展能够面向未来的、长期的、精细化的产业。要统筹全局，做好空间上的规划，利用各国不同的资源优势和基础协同推进、统筹联动各国产业，形成上下游一体化的产业链，通过有效的政策沟通与政策对接打破国与国的藩篱，加快非洲各国间要素流动，为中非通过产能合作助推非洲产业发展创造条件，为贫困人口增加更多包容性机会。

二是拓宽产能合作领域。将国际形势变化、非洲贫困多维度成因等纳入考量，适时调整合作领域，以重大项目为引领，从传统的劳动密集型产业逐渐向技术密集型产业、服务业等新兴产业转变，从以基础设施建设为主的合作逐渐变为基础设施建设、教育、医疗、安全、文化等多领域的合作，通过产能合作激发非洲反贫困内生动力，增强非洲自我造血功能，提高中非产能合作反贫困综合效益。

三是结合中国自身优势产业，选好产能合作项目，规避非洲“去工业化”风险。中非产能合作不是落后产能的转移，也不是对非洲本土制造业的打压，而是中国优质产能通过技术转移与产业对接，扶植非洲本土制造业，帮助非洲实现产业发展，推动非洲尽快摆脱贫困，走上良性发展之路。因此，中非产能合作不仅要摸清对方产业发展需求，还要根据自身产业优势，瞄准现实基础、安全形势、政府稳定等相对较好的区域，找准双方产能合作的契合点与发力点，精选合作领域，通过有效合理的合作路径，以成熟的、具有竞争力的优质产业作为中非产能合作的主力军。在优质产能引领下，让中非产能合作真正助力非洲本土产业发展，提升非洲国家自我反贫困能力。

四是做好产能合作与反贫困合作政策协同。要通过成立中非产业合作联委会等工作机制，加强与合作国在区域遴选、合作产业论证、合作模式创新、金融支持、税收减免、企业社会履责等方面的沟通、决策，出台具体措施，协同好政策，推动中非产能合作与反贫困互联互通，促进合作国实现包容性增长，创造更多惠及贫困人口的合作成果，夯实中非产能合作的民意基础。

五是着力解决企业资金短缺的难题，推进企业投资多元化。首先在政策与制度上进行改革，在外汇等方面适当放松管制，适度为境外投资企业降低贷款标准或提供无息贷款，充分发挥市场作用，鼓励银行等金融机构走进非洲，创新金融产品，拓宽企业融资渠道，为在非企业融资提供便利。其次通过为企业提供咨询服务，提高企业管理能力，帮助企业建立健康、正常的资金链，完善财务报告，帮助企业满足贷款条件。同时，以园区建设为主导，拓宽在非洲投资企业类型，推动配套产业与服务业进入园区，在园区中形成上下游一体的产业链，让同一产业链的企业能够互相帮助，有效规避同质竞争实现协同发展，降低运营成本提高生产效率。最后要做好与东道国的沟通协调，解决企业在非洲投资中面临的重复征税等政策上的问题，帮助企业降低投资运营成本，更好地通过投资推动当地反贫困事业。

六是积极倡导与构建国际多边产能合作框架。一方面以“一带一路”建设为契机，尽快将非洲国家纳入“一带一路”合作框架，增強与“一带一路”沿线国家的对话交流，完善产能合作机制，明确非洲国家在“一带一路”产能合作中的定位与分工。另一方面积极做好世界各国及多边组织的沟通与协调，签署一系列多边产能合作协议，将国际间的无序竞争转化为互利共赢的合作，倡导与构建国际多边产能合作框架，进一步优化要素与资源配置，完善全球生产分工体系，通过有序的多边产能合作推进非洲工业化进程，实现其自我发展，培育起在脱贫中的“造血”能力。

（二）企业层面：做好路径优化，加强赴非投资企业能力建设

一是企业抗风险能力建设。一方面企业在赴非开展产能合作前要加强国家职能部门和我驻非使领馆的信息沟通，全面了解东道国的政治、经济、文化、社会、法律、市场等，充分做好项目论证与风险评估。同时，政府职能部门也要向赴非企业提供东道国信息以及相关投资政策，通过权威信保机构为赴非企业提供信用保险，降低企业在投资中可能遇到的风险。另一方面也要充分利用中国与其他国家产能合作中的成功经验与模式，如企业抱团抗击风险、互动互助的产业园区模式，“政府搭台、企业唱戏”的安哥拉模式，将中方资金技术与管理优势、非洲的劳动力资源优势有机结合，力求尽快取得明显效益，让更多贫困人口受益，赢得所在国的信任和支持。

二是强化企业践行社会责任的意识。一方面，赴非企业及管理团队要秉承打造人类命运共同体理念，在非洲盈利的同时不忘履行社会责任，在履责中增强合作国及人民的信任，为产能合作创造良好的外部环境。另一方面，各企业要加强与我使领馆和爱国华侨华人社团的联系，搭建平台，通过传播中国扶贫经验、讲好中国脱贫故事、向贫困人群传授技能、参与普通社区活动、在贫困地区投资办学、公益捐助等形式履行企业社会责任，厚植中非合作土壤，赢得更加广泛的支持。

三是以人才培养为抓手，提升赴非企业的应变能力。我国赴非企业要通过公开招聘、与大学合作等形式，引进培养一批具有国际视野，通晓非洲国家法律法规、善管理、有家国情怀的专门人才，建立起不同层次的管理团队，确保中非产能合作顺利开展。同时，要通过一带一、师带徒等形式加快所在国本土化管理人才培养，广纳接受过中国教育的归国本土留学生加入管理团队，发挥他们懂中文和中国文化、了解本国国情、精于沟通的作用，减少中间环节，保证信息畅通，规避因误会引起的矛盾冲突，全面提升我国企业的应变能力。

（三）智库层面：发挥智库在中非产能合作反贫困中的积极作用

智库建设是提高产能合作反贫困效益的重要支撑。一是重点依托高校、研究院，通过设立研究项目、举办学术研讨会等形式，加强各研究领域的交流合作，鼓励各领域专家、学者、研究者为中非产能合作反贫困建言献策，通过政策资助鼓励研究者实地调研，获取第一手资料，填补目前学术界关于直接研究产能合作与贫困减缓的空白，为中非产能合作反贫困奠定坚实理论基础。二是以中非合作论坛等既有对话机制为依托，建立中非产能合作反贫困智库交流平台，通过定期学术交流与信息交换，增进双方理解互信，从不同角度发现与化解中非产能合作的困境与挑战，共同探索中非产能合作推动反贫困的新路径。三是加快产学研用融合，充分发挥智库在决策咨询上的作用。一方面坚持学以致用原则，鼓励研究者理论联系实践，坚持问题导向，通过研究破解中非产能合作反贫困中的现实问题，推进产能合作反贫困模式创新，将好的模式与方法上升到理论层面，有针对性地探索将中国反贫困成功经验植入非洲的路径。同时还应做好理论成果推动实践的衔接与转化工作，通过从试点到推广，让最新的理论成果能够运用到实践，接受实践检验。另一方面建立科学决策机制，通过政府和企业决策过程中的智库参与机制，让智库的咨询作用充分发挥，为构建更加科学合理的中非产能合作反贫困顶层设计以及制定更加切实有效的企业赴非投资战略打下坚实基础。四是充分发挥智库价值导向作用。鼓励研究者理论上的研究与突破，做好实证研究，用事实说话，通过具有国际影响力的学术交流平台，有效回击西方媒体学者污蔑与抹黑中非产能合作反贫困的各种论断，坚定非洲国家与中方开展产能合作反贫困的信心。五是加强后备人才培养。成立中非产能合作反贫困相关领域研究院，各高校也可在相关院系设立研究方向，为推进中非产能合作反贫困输送源源不断的学术型人才。

（四）民间层面：强化中非产能合作反贫困中民间组织的功能

民间组织在中非产能合作反贫困过程中的功能不可忽视。非洲民间组织众多，覆盖行业广泛，参与成员不乏各领域的专家学者，虽然其中存在一些西方国家扶持下刻意妨碍中非合作的“代理人”，但是大多数非洲民间组织作为特定群体利益的代表，致力于推动非洲更好的发展，能够为我国了解非洲民间层面的多元化诉求提供帮助，让产能合作反贫困工作能够更好地惠及广大非洲民众。此外，非洲民间组织根植于本土，与当地民众、政府关系密切，与它们合作搭建平台，能够更好地了解所在国的政策、市场环境等，加快我国在非产能合作企业融入非洲。同时，通过中国民间组织深入非洲的方式，开展“一对一帮扶”、传递中国脱贫经验、提供必要生活物资与医疗教育服务等活动，为当地贫困人口在微观层面带来看得见摸得着的帮助，亦是政府主导的中非产能合作反贫困的有力补充，有助于破除非洲人民对中非产能合作反贫困的错误认识，促进民心相通，让双方合作得到广泛认同。为此，首先要转变思维，将非洲的民间组织视作是拥有共同目标，能够帮助中非产能合作反贫困实施的伙伴，而非处处与中国政府以及投资企业为难的敌人，努力与非洲民间组织建立起友好互助的关系。其次，鼓励和支持我国有实力、有信誉、有权威的民间组织，主动作为，通过合法合规的形式进入非洲开展反贫困活动，并在资金、技术、后勤保障等方面为赴非民间组织提供全方位支持。最后，中非产能合作企业可聘请所在国有信誉的民间组织为顾问团，协调好与社会各界的关系，为项目实施和践行好社会责任提供帮助指导。

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（责任编辑 胡志平）