欧盟与中国科技计划管理机制对比分析及启示

陈媛媛 赵宏伟

摘  要：文章对国家科技计划与欧盟地平线2020计划进行了系统介绍，从计划架构、管理体系、管理模式等维度进行对比分析，提炼出中国与欧盟科技计划在计划架构、管理模式、国家体制、经费使用等方面的差异，并提出对我国科技计划体系优化改善的建议。

关键词：国家科技计划体系;地平线2020计划;管理体系;计划架构;管理模式

中图分类号：F204;G311     文献标识码：A

Abstract：By systemically introducing the National Science and Technology Program and the Horizon 2020 Program of EU，this study provides a comparative analysis on the three programs from multiple perspectives including management system，program architecture and management mode，figuring out the disparities between the sci-tech programs of China and EU in terms of architectures，national systems，project review，and funding. Accordingly，this study tentatively proposes some recommendations for the improvement of Chinas systems of science and technology programs.

Key words：National Science and Technology Program;Horizon 2020;Management system;Program architecture;Management mode

一、研究背景

1982年起，我国先后制订并实施了一系列国家级科技计划，并依据各个时期经济社会发展的特点和要求不断完善，逐渐形成了充分体现我国科技布局与发展特色的国家科技计划体系。经过30多年的发展，各类科技计划设置越来越多，存在计划重复资助、分散低效、项目未能聚焦国家战略需求等问题，2014年起，国家先后出台《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》《深化科技体制改革实施方案》等系列措施，重点是优化科技计划布局，建立目标明确和绩效导向的国家科技计划体系。

自1984年起，欧盟制订实施了7个研发框架计划。为使欧盟摆脱经济颓废，欧盟委员会制订了欧洲2020战略，将原有的三大科技创新计划进行整合，于2014年起启动实施地平线2020计划，加强欧盟各成员国间的统筹与协调，减少重复投入与研究，促进研发合作与成功共享，以实现创新型社会发展，振兴欧洲研究区建设。

我国目前的科技计划体系和欧盟地平线2020计划是同时期实施的科技创新计划，对比发现两大计划在本质、目标、所处地位等方面有高度的相似性，但在科技管理体系、计划体系组成、项目管理流程等方面存在显著的差异。2020年将是欧盟地平线2020计划的收官之年，因此笔者通过对欧盟与中国科技计划管理体制的研究，从管理体系、计划架构、管理模式三个层面进行对比分析，借鉴吸收欧盟地平线2020计划在实施过程中的做法和经验，为我国科技计划优化改善提供研究参考。

二、欧盟科技计划管理体制

（一）欧盟地平线2020计划架构

1.地平线2020计划制订

地平线2020是近年来欧盟动作较大的计划体系改革，这一过程具体是由欧盟委员会下设的研究与创新总司负责，首先是基于前期计划执行情况的评估和专家意见形成了基本观点;其次经过相关的前瞻会议、利益相关者及欧盟科研机构的大范围研讨与咨询，形成战略咨询文件;再次欧委会相关总署、领域专家与成员国代表对战略咨询文件进行多方咨询，提出计划要解决的挑战与目标，初步设计主题;最后基于前期的讨论，研究与创新总司经过问题分析、情景分析，提出最终的地平线2020提案。欧委会形成提案后，由欧盟理事会和欧洲议会通过联合决议做出最终决策和审议。具体的科技计划与科研项目管理，是由欧洲研究理事会执行局、欧洲中小企业执行局、欧洲科研执行局和欧洲创新与网络执行局4个专业机构具体负责，欧委会只从宏观层面进行项目监督。

2.地平线2020计划基本组成

2014年，欧盟正式启动“地平线2020”计划，整合了原有的竞争与创新计划、研发框架计划、创新与技术研究院及其他欧盟创新计划。地平线2020计划执行期为2014—2020年，总额770亿欧元，目标是完成欧洲2020战略的目标、完成欧洲研究区的建设、实现欧盟项目的简化，具体包括强化欧洲的科学基础、提升欧洲的工业领导力和创新力、解决关键社会挑战、融合知识三角等内容。

地平线2020计划依据总目标和三大领域具体目标提出资助专题计划，各计划再对应于相应的指南、主题、项目。地平线2020计划分为两部分：（1）三大优先领域资助计划。包括三部分：a.卓越科研，即增强欧盟科学基础卓越，涉及欧洲研究理事会、未来新兴技术计划、玛丽·居里计划与基础研究设施4个计划;b.全球工业领袖，即加速技术和创新的发展，帮助创新型的欧洲中小企業成长为世界领先的企业，具体分为促成使能技术和工业技术领先、风险资本融资和中小企业创新计划3个计划;c.成功应对社会挑战，针对的是欧洲2020战略中的优先政策和社会挑战，即促进在达成联盟政策目标过程中所需的科研创新行为，具体分为健康、安全、能源、交通、气候等7个领域的计划。（2）4个单列计划，涉及参与扩大化、人才广泛化，科学与社会，欧洲创新科技研究所和联合研究中心非核能研究（图1）[1]。

3.地平线2020计划的评估与监测

地平线2020计划制定了针对政策与计划层面的评估与监测系统，计划对所有参数进行年度指标监测与评估。例如，卓越科研中的未来新兴技术计划，主要从出版物数量和专利申请量来进行评估;玛丽·居里计划，主要从科研人员的流动性来进行评估;全球工业领袖中的中小企业创新计划，主要从有多少参与技术的中小企业将创新带向企业或市场来进行评估;应对社会挑战中的各类计划主要从出版物数量、专利申请量和立法数量来进行评估。

（二）欧盟地平线2020计划管理体系

欧盟科技计划管理体系分为四级（图2）：第一层级是欧盟理事会、欧洲议会与欧盟委员会，共同控制欧盟科技发展全局[2];第二层级是研究与创新总司、联合研究中心等负责欧盟科技政策制定及科技计划管理的决策执行和服务机构;第三层级是具有咨询职能的执行科技计划管理的专业化管理机构;第四层级是科技计划与项目执行单位。其中，研究与创新总司是欧委会制定并实施科技战略及政策的主要职能部门，主要负责科技战略、科技政策制定，科技计划、改革措施部署及监管。科技计划的执行、管理和咨询服务则由欧洲研究理事会执行局、欧洲科研执行局、欧洲中小企业执行局和欧洲创新与网络执行局四个专业化管理机构负责，各机构负责不同领域的指南发布、项目受理申请、资格审查、项目评审、立项建议、合同签订、项目监督与结题等工作。

（三）欧盟地平线2020计划全过程管理模式

欧盟地平线2020计划是依据卓越科研、产业领导力和社会挑战三大领域设置的相关计划，具体计划组织实施则通过项目来实现。科技项目的组织管理是由欧洲研究理事会执行局、欧洲科研执行局、歐洲中小企业执行局和欧洲创新与网络执行局四个专业机构开展具体项目管理工作，包括指南发布、立项准备与评审、合同签署、项目监督和支撑工作（图4）。

1.指南发布

四个项目管理专业机构根据科技计划安排制定各自领域的项目指南，并进行公开发布（图3）。

2.资格审查

项目指南发布后，由项目承担单位填写项目申报计划书，项目管理专业机构进行可接受性与资格审查。第一步，进行可接受性检查，包括计划书是否在项目征集截止日期前通过官方在线系统提交、计划书相关材料是否完整等。第二步，进行资格检查。包括内容是否与项目征集的主题描述保持一致，是否有足够的合适参与者，且符合标准资格及项目征集主题中列出的资格条件。

3.立项评审

立项评审是项目管理的关键环节，由项目管理专业机构组织专家对项目进行审核，并将立项结果告知项目承担单位。第一步，开展项目评审。项目管理专业机构组织专家以与指南的相符性作为评判标准对申报书进行内容评审，采取两轮评审形式。第一轮评审，邀请3—5名同行专家以函评形式从卓越性、影响力、实施质量及效率三方面对申报书进行审核，形成审核评估报告;函评专家对结果进行集体讨论，形成专家组综合意见。第二轮评审，由参与项目函评的20—30名专家召开评审会议，形成评审总结报告和课题排序清单。评审完成后，项目管理专业机构和相关的欧盟专业司局沟通请示后，确定最终的项目排序清单[3]。第二步，评审结果反馈。立项评审后，项目管理机构根据项目的经费额度进行分类处理。经费额度高于260万欧元的项目，由项目管理专业机构上报欧盟相关司局，司局做出立项决定;经费额度小于260万欧元的项目，项目管理专业机构自行确定是否立项。立项结果一般分为支持、不支持和备选三类，项目管理机构需将立项结果告知承担单位。

4.合同签署

项目管理专业机构根据立项评审结果与项目承担单位签署资助合同，但不同类型的科研项目在合同签署时也不尽相同。一种需签署通用资助合同，如卓越科研中的科研基础设施部分支持项目、应对社会挑战计划的大部分项目。另一种需签署专用资助合同，如卓越科研中的欧洲研究理事会与玛丽·居里行动计划项目[4]。

5.项目监督

项目监督指对项目实施过程与成果进行检查、评估与审计的过程。在项目实施期间，项目承担单位要定期将技术报告与财务报告提交给欧盟委员会，而不是项目管理专业机构。项目检查是在项目实施期或之后，欧盟委员会对项目的实施情况、工作进展及经费执行情况进行检查，若发现经费使用不当或严重违规，会停止报销、削减经费或收缴经费。项目评估是在项目实施期或之后2年内，欧盟委员会对项目实施情况从目标调整、科研活动进度、资源调配、组织管理、项目成果、预期前景等方面进行整体评估。项目审计是第三方机构对经费使用情况与财务报表进行审核，欧盟委员会也对审计报告进行审核。

三、中国科技计划管理体制

（一）国家科技计划体系架构

2014年以来，我国相继出台了深化科技体制改革、改革财政科技计划等系列改革措施，提出通过优化整合各类科技计划，形成由国家自然科学基金、科技重大专项、重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项组成的新的科技计划体系（图5）[5]。

其中，国家自然科学基金主要资助科学前沿探索与基础研究;国家科技重大专项旨在发挥举国体制优势，实现具体时限内的重点领域协同攻关、集中突破;国家重点研发计划主要针对重大科学问题、重大社会公益问题、重大共性关键技术和产品等实施重点专项;技术创新引导专项主要通过市场机制促进成果转移转化与产业化;基地和人才专项旨在对现有基地和人才专项进行优化整合。

（二）国家科技计划管理体系

国家科技计划管理体制分为三级：第一层级是科技部、教育部、财政部、发改委等与科技计划相关的决策部门。专门设立国家科技计划管理部际联席会议制度，将与国家科技计划管理有关的31个部门联系起来，共同商定科技体制改革、科技计划管理等工作;设立战略咨询与综合评审委员会，为部际联席会议提供决策参考。第二层级是由部际联席会议遴选出具有科技项目管理职能的项目管理专业机构，负责科研项目全过程管理工作。第三层级是科技计划与项目执行单位。

（三）国家科技计划全过程管理模式

国家重点研发计划的组织管理是由科技部高技术研究发展中心、中国21世纪议程管理中心、中国生物技术发展中心等七家项目管理专业机构开展[6]，包括项目提出、立项评审、过程管理、项目验收与成果管理（图6）。

1.项目提出

项目提出是重点专项实施方案编制及项目申报指南发布的过程。第一步，科技部及其他部门共同研究提出重点研发计划任务布局，经战略咨询与综合评审委员会评议后提交给部际联席会议。第二步，科技部与相关部门形成重点专项及实施方案。第三步，科技部与相关部门、专业机构编制重点专项项目申报指南。第四步，国家科技管理信息系统发布项目申报指南，包括立项数、总概算、形式审查条件要求等。

2.立项评审

立项评审是项目管理专业机构组织专家对项目审核，并提交科技部进行审核。第一步，发布项目申报指南，各类项目承担单位按要求进行申报。第二步，依据预申报项目数组织项目评审。一种是当申报项目数大于拟立项3—4倍时，通过预申报和正式申报两个环节进行评审。预申报是经形式审查后开展网络、通讯或会议评审;正式申报则需组织专家开展答辩评审。另一种是当申报项目数不大于拟立项3—4倍的，经形式审查直接进行答辩评审。第三步，项目管理专业机构依据评审结果提出项目方案，并报科技部合规审核。科技部审核后形成审核意见反馈项目管理专业机构。第四步，项目管理专业机构通过信息系统公示拟立项项目，将评审结果反馈给承担单位，并与项目单位签订任务书[7]。

3.过程管理

项目管理专业机构对项目进展与组织实施情况进行监督检查，实行年度報告、中期检查两种制度。年度报告是项目单位在每年11月前上报年度执行情况报告;中期检查是针对3年以上项目，对项目执行情况及能否完成目标进行判断，形成中期执行报告。项目管理专业机构依据重大事项、重要事项、一般事项等进行项目直接调整或上报科技部审核调整。

4.项目验收

项目验收是项目管理专业机构对项目实施效果进行验收的过程。第一步，项目结束后3个月内，项目单位完成验收准备并提交验收材料，并在6个月内完成验收。第二步，项目管理专业机构根据项目类型，组织技术、管理和产业专家，对项目完成情况和资金管理使用情况进行评价考核。验收考核实施一次性综合评价，形成验收通过、验收不通过或结题三种结论。第三步，验收结束3个月内，项目管理专业机构将验收结论与意见反馈至项目单位，上报科技部进行备案。

5.成果管理

成果管理是项目管理专业机构对研究成果进行收录与披露的过程。项目验收结束3个月内，项目承担单位填写科技报告与研究成果，并及时向社会公示非涉密研究成果。

四、欧盟与中国科技计划管理体制对比分析

（一）相同点

1.欧盟与中国的科技计划均覆盖了从基础研究、应用研究到产业化的全链条

欧盟地平线2020计划中，卓越科研中的欧洲研究理事会主要侧重于基础研究;全球工业领袖计划中促成使能技术和工业技术领先计划侧重于技术的研究、开发、创新与示范，风险资本融资侧重于获得公共与私人风险投资开展研发和创新，中小企业创新计划侧重于技术创新及产业化。国家科技计划中，自然科学基金侧重于基础研究;国家重点研发计划从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范全链条一体化[8];技术创新引导计划侧重于技术创新及成果转化。

2.欧盟与中国科技计划的布局设置、审议、管理均由不同部门或机构完成，实现科技计划制订与管理的政府职能转变

欧盟科技计划设置由欧委会下设的研究与创新总司负责，科技项目管理由欧洲研究理事会执行局、欧洲科研执行局等4个专业机构具体负责。国家科技计划由科技部牵头，与发改委、工信部等部门组成部际联席会议，对科技计划进行布局与设置;科技项目管理由专业项目管理机构负责，科技部等政府部门简政放权，不再直接管理项目。

3.欧盟与中国科技计划均有基础设施与人才专项

欧盟科技计划明确了基础设施和人才的重要作用，分别制订了欧洲研究基础设施和玛丽·居里行动计划，通过集合欧洲力量提升科研基础设施、支持优秀研究人才开展跨部门与国界的交流和培训，来提升欧洲的卓越科研能力。国家科技计划是将基础设施与人才单列为第五项专项计划。

（二）相异点

1.均根据战略重点和需求整合科技计划，但科技计划分类整合侧重点不同

从科技计划发展过程来看，中国与欧盟均依据战略需求与科技发展需要对科技计划不断进行调整与整合，但计划制订的层面不同导致其目标设定、计划分类等方面不同，欧盟科技计划主要依据目标进行分类整合，中国科技计划主要依据类型进行分类整合。

地平线2020计划强调依据不同的具体目标来优化整合。经过多年实践，欧盟发现依托不同科技计划来布局科研与创新已不能解决现存问题，因此地平线2020计划将以前各类框架计划与创新计划进行整合，形成了针对学术研究、企业创新和成果转化的统一战略框架。但地平线2020的整合主要是依据欧洲2020战略目标，即基于强化欧洲的科学基础、提升欧洲的工业领导力和创新力、解决关键社会挑战、为联盟成员提供科学和技术的支持、更好地融合知识三角，将科技计划划分为卓越科研、全球工业领袖计划、应对社会挑战计划、科学与社会资助计划等。

国家科技计划的优化整合主要是依据不同类型来进行分类。2015年我国科技体制开始深刻改革，其重点是转变政府科技管理职能，将原有的近百项科技计划调整为五个类别：国家自然科学基金是针对基础研究;国家科技重大专项是聚焦国家重大战略产品和重大产业化目标，集中举国体制在重点科技领域集中突破;国家重点研发计划是将重大社会公益研究、重大关键技术、重大科学问题等进行整合，以应用研究为主;技术创新引导计划是以企业发展为准，以技术创新和产业为主;基地和人才专项是针对科技创新的要素的整合。

2.欧盟与中国的科技计划互为对应，但国家科技重大专项体现我国新型举国体制的特性

虽然中国科技计划体系是依据类型进行优化整合，欧盟科技计划是依据目标进行优化整合，但对比发现，中国与欧盟的科技计划体系大部分可以互为对应。

欧盟的卓越科研可以对应于国家自然科学基金与重点研发计划，均以前沿基础研究、高新技术为主;全球工业领袖计划对应于中国的技术创新引导计划，均是以引导和支持企业技术创新和市场化、产业化为主;应对社会挑战计划对应于中国的国家重点研发计划，均是以社会民生、农业科技等为主。欧盟科学与社会资助计划及欧洲创新科技研究所资助计划旨在促进产学研间及科学与社会的合作，这其实与中国科技计划加强科研机构、高校、企业的合作相一致。

但中国的国家科技重大专项与欧盟的科技计划无法对应，主要表现在我国发挥了新型举国体制的特性，在一定時限内实现核心技术突破和资源集成。欧盟虽然也明确对纳米技术、信息通信技术、光电子技术、生物技术等使能技术和工业技术的专项支持，但没有上升到集欧盟所有成员力量和资源在重点领域集中突破。

3.项目评审模式与结果审核的差异

从评审模式来看，欧盟是采用函评和会议评审两轮评审：第一轮专家以函评形式形成个人评估报告，集体形成一致意见;第二轮召开评审会，形成评审总结报告和课题排序清单。中国是根据项目数量进行两种模式的立项操作：若项目申报数量偏少，只进行正式申报环节并组织答辩评审;若项目申报数量多，会通过预申报和正式申报两个环节分别组织通讯与网络评审、答辩评审。

从评审结果审核来看，欧盟的项目管理专业机构可以依据项目经费额度进行审批处理，若经费小于260万欧元，可自行确定立项;若经费高于260万欧元，需上报欧盟相关司局进行立项决定。中国项目管理专业机构没有审批权，欧盟项目管理专业机构有一定的审批权。中国的项目管理专业机构经立项评审后形成项目安排方案，需上报科技部进行合规性审核，审核通过后才可以立项公示。

4.评审专家标准、选择、管理的差异

从专家标准看，欧盟科研项目评审专家没有特别明确的标准，只需在项目评审时满足条件即可。而中国科研项目评审专家需满足不同的条件。如科技专家需从事科技研究或管理，具有较高专业水平或在国际学术组织担任高级职务;海外专家需就职于知名高校、科研机构或企业，在国际科技组织担任高级职务或在本领域获国际大奖[9]。

从专家选择来看，欧盟科研项目评审专家并不是主动在科技范围内寻找专家，而是在欧盟项目管理网站上自主申请成为库内专家;评审根据专家的国籍和领域平均选取，且每个指南方向每次评审须补充一定数量的新专家加入。而中国科研项目评审专家主要是各类国家人才计划入选者、科技计划项目负责人或科技奖励获奖人。

从专家管理来看，欧盟专家库是对于一定时间未对个人信息进行维护或更新的专家，将自动淘汰，不能再参与评审。而中国科技专家库每年进行一次专家信息集中更新，专家也可自己随时更新信息;若连续两年未对个人信息更新确认，则自动冻结。

5.项目经费拨付与管理的差异

欧盟的科研项目实现按需核拨和预扣保证金的机制。欧盟的科研项目一般分为预付款、一次或多次中期拨款、余款拨付，项目承担单位需定期提交科技报告、财务报告和拨款请求，经欧盟委员会审定后才能获得拨款。此外，为保证项目按进度顺利完成，还制定了保证金机制，即预拨第一笔资金时，一次性扣除总经费的5%作为保证金，余下的拨给项目承担单位[10]。项目到期后，根据项目验收结果、资金拨付情况和报销情况，按照“多退少补”的原则给予保证金返还。

中国的科研项目基本实行的是年度分次拨款机制，如三年执行期的项目会分三次年初进行拨款，且在项目结题验收前，经费基本到位。但这种拨付机制会出现资金拨付与实际使用脱节的问题，可能造成科研项目经费结余。

五、启示

（一）对我国科技计划体系设置的启示

一是加强对科技计划目标的监测评估。参考欧盟地平线2020计划，对资助计划设定包含定性与定量的多样化的监测与评估指标，加强对科技项目的目标导向，使得对科技项目的评估与跟踪监测有据可依。

二是加强对项目的成果传播与价值增值。接受欧盟科技计划的资助者有义务推动科研成果的商业化，我国需加强对科技计划成果的传播与应用，要求受科技计划的资助者将科研成果用于在研或商业，通过成果转化或许可等形式被外部利用。

三是加强对科技计划的整体设计。依据经济社会发展需求，从国家发展统筹考虑，加强对科技计划的顶层设计;定期检测科技计划的执行情况，针对不断变化的国内外局势和科技发展趋势，对科技计划进行调整与完善。

（二）对我国科技计划全过程管理的启示

一是完善评审专家的遴选制度。选择国际化专家评审团队，评审专家不受国籍限制，需拥有国际化的文化理念与研究背景，尤其是对重大科技专项、重点研发计划的重点项目评价时，积极推行国际同行评议。

二是经费管理实施按需拨款与保证金制度。提高科技计划经费管理精细化水平，一方面实施项目保证金制度，根据项目验收情况按“多退少补”原则给予返还;另一方面将年度资金拨款与年度报告相挂钩，依据项目研究进度、质量与资金使用需求进行分阶段拨款。

参考文献：

[1] 中国-欧盟科技合作促进办公室.欧盟“地平线2020”计划[EB/OL].（2014-04-20）[2020-05-10].https：//www.docin.com/p-1001638013.html.

[2] 宋海刚.欧盟科技计划管理的咨询与决策机制研究[J].全球科技经济瞭望，2016（08）：21-26.

[3] 周斌，曲轶龙，周乃元，等.欧盟科研项目管理专业机构现状调查研究[J].科技管理研究，2017（06）：204-208.

[4] 宋海刚.欧盟地平线2020计划项目合同制管理述要[J].全球科技经济瞭望，2017（09）：32-37，43.

[5] 国务院.国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案[EB/OL].（2015-01-12）[2020-05-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/12/content_9383.htm.

[6] 王鸿禄，卢晓东，赵辉.科技体制改革背景下项目管理专业机构构建的思考[J].山西科技，2017（03）：8-10.

[7] 科技部.科技部 财政部关于印发《国家重点研发计划管理暂行办法》的通知[EB/OL].（2017-06-28）[2020-05-10].http：//www.most.gov.cn/xxgk/xinxifenlei/fdzdgknr/fgzc/gfxwj/gfxwj2017/201706/t20170628_133796.html.

[8] 付瑞佳，曲径.国家重点研发计划重点专项项目组织管理探讨[J].中国房地产业，2008（11）：293-294，296.

[9] 科技部.国家科技专家库管理办法（试行）[EB/OL].（2017-04-14）[2020-05-10].http：//kjt.henan.gov.cn/2017/04/27/1493290132953.html.

[10] 国丽娜，邵世才，马虹.欧盟“地平线2020”计划资金管理经验及启示[J]. 全球科技经济瞭望，2016（10）：18-22.