反洗钱加强非自然人受益所有权及透明度法律安排的国际经验及启示

王晓刚 张九君

摘   要：本文以FATF反洗钱和反恐怖融资评估为背景，结合评估结果较好的英国和西班牙这两个国家在提升受益所有权透明度的经验做法，探讨我国完善非自然人受益所有权及提升透明度的建议。

关键词：FAIF;反洗钱;受益所有权

一、概述

客户身份识别是反洗钱工作的核心内容，是防范洗钱犯罪的第一道关口，也是反洗钱可疑交易分析甄别的重要基础。长期以来，我们对自然人客户身份识别采取的措施较多，而非自然人客户身份识别、受益所有权及实际控制人无论在制度安排、工作重点及反洗钱工作实践力度上则相对薄弱。近年来，义务机构非自然人客户占比不断增多，有组织的经济犯罪不断上升，洗钱及经济犯罪智能化、隐蔽化、国际化趋势不断加大，人民银行洗钱类型分析及评估结果也证明了这种趋势。联合国金融行动工作组（FATF）《40条建议》，也提出要不断强化受益所有权的识别。联合国金融行动工作组（FATF）对我国的互评估结果总体认可在反洗钱工作方面取得的积极进步和已具备的良好反洗钱基础，但非自然人受益所有权及实际控制人的识别评估却不理想，非自然人受益所有权及实际控制人的识别已成为反洗钱工作亟需加强的内容。

二、受益所有权的国际标准及我国现行的受益所有权概念

（一）受益所有权的国际标准

2003年，FATF成为第一个制定受益所有权国际标准的国际机构。2012年2月，FATF发布了反洗钱国际标准《新40条建议》，就法人和法律安排透明度以及各成员国在进行客户尽职调查时应对受益所有人进行识别做出明确要求。2014年，FATF发布《透明度和受益所有权指引》，对有关受益所有权识别的建议和标准进行阐述。受益所有权/受益所有人（Beneficial owner）是英美法上的概念，目前国际上在反洗钱和反恐怖融资领域中提及的“受益所有人”，主要采用了根据FATF《新40条建议》和《透明度和受益所有权指引》中的释义，受益所有人指的是能够对某个客户拥有最终所有权或控制权的一个或多个自然人，以及以其名义进行交易的自然人，此外还包括对法人/法律安排行使最终有效控制权的自然人。

FATF第四轮互评估参照2012年推出的《新40条建议》对所有成员国进行检查，将成员国执行每一条标准的情况划分为四个级别，分别为“合规”（compliant，C）、“大部分合规”（largely compliant，LC）、“部分合规”（partially compliant，PC）和“不合规”（non-compliant，NC）。在法人/法律安排受益所有权及透明度（建议24-25）两项建议方面，要求各国应采取措施防止法人/法律安排被洗钱和恐怖融资活动滥用，各国应当确保主管部门、金融机构（FIs）和特定非金融机构（DNFBPs）能够及时掌握或获取法人/书面信托充分且准确的受益所有权信息。

（二）我国现行的受益所有权概念

我国基础法律体系里没有明确的受益所有人/受益所有权的表述。从反洗钱监管的角度出发，2017年国务院办公厅“三反”意见提出“严格审核发起人、股东、实际控制人、最终受益人和董事、监事、高级管理人员背景”，首次出现了“最终受益人”的概念。2017年人民银行首次提出“受益所有人”的认定标准和识别措施。2018年6月，人民银行出台文件明确受益所有人身份识别的工作原则、识别标准、识别措施。对于公司，规定对公司实施最终控制不限于直接或间接拥有超过25%公司股权或者表决权，还包括其他可以对公司的决策、经营、管理形成有效控制或者实际影响的任何形式。对于合伙企业，规定拥有超过25%合伙权益的自然人是判定合伙企业受益所有人的基本方法，不存在拥有超过25%合伙权益自然人的，可参照公司受益所有人标准判定合伙企业的受益所有人。对于信托，规定义务机构应当将对信托实施最终有效控制、最终享有信托权益的自然人判定为受益所有人。对于基金，规定拥有超过25%权益份额的自然人是判定基金受益所有人的基本方法，不存在拥有超過25%权益份额自然人的，可以将基金经理或者直接操作管理基金的自然人判定为受益所有人。对于其他形式的非自然人，规定可以参照公司受益所有人的判定标准执行。本文以非自然人的视角展开研究。

三、加强受益所有权监管的国际经验

（一）欧盟关于加强受益所有权监管的法令

2018年7月9日，欧盟反洗钱5号令（Directive （EU） 2018/843， AMLD5 ）正式生效，欧盟曾于 1991 年、2001 年、2005 和2015年先后通过了四份反洗钱指令，本次是第五份反洗钱法令，该法令对欧盟反洗钱4号令（Directive （EU） 2015/849， AMLD4 ）进行了一些重大修订。欧盟反洗钱4号令规定所有成员国必须建立受益所有权集中登记制度（Beneficial Ownership Central Register）。根据指令要求，所有公司和在欧盟成立的某些其他类型的法人实体在2017年6月前向各国当局集中登记并提供有关其最终受益所有人的身份资料信息，并可供银行、律师事务所和任何可以证明合法利益的个人或组织访问。在进行相关的集中登记时，受益所有人信息至少应当将包含姓名、出生日期、国籍、居住国及其所掌握的受益所有权的性质和程度。欧盟反洗钱5号令扩展并加强了当前已建立的受益所有权集中登记制度，具体要求包括：成员国在2020年1月10日之前为公司和其他法律实体建立受益所有权登记册，并在2020年3月10日之前为信托和类似法律安排建立受益所有权登记册。中央登记册应在2021年3月10日之前通过欧洲中央平台相互连接。欧盟反洗钱5号令要求每个成员国的公司受益所有权中央登记册能够被更广泛地查阅，一般公众无需显示“合法利益”也可以访问这些登记册。

（二）英国加强法人/法律安排受益所有权及透明度

FATF第四轮互评估报告指出，英国是促进公司透明度的全球领先者，对于法人和法律安排所构成的洗钱和恐怖融资风险有着清晰及深刻的了解。英国拥有全面的法律框架，要求所有金融机构和特定非金融机构进行客户尽职调查，并以符合FATF要求的方式获取和维护受所有权信息。主管当局和公众可以通过中央公共登记册及信托登记册快速准确地获取法人以及信托（产生税收后果）的基本信息和受益所有权信息。

1.立法层面

修订后的英国《2006年公司法》（Companies Act 2006）、《2016年英国有限责任合伙（重要控制人登记册）条例》和《2017年苏格兰合伙（重要控制人登记册）条例》要求公司和合伙企业要获取并掌握关于“重要控制人”（People with Significant Control，简称PSC）的最新信息，“重要控制人”的定义在很大程度上与FATF对受益所有人定义是相符合的，包括：直接或间接持有公司25%股权或投票权个人;直接或间接拥有公司董事会多数成员任免权的个人;有权或实际对公司行使重大影响或控制权的个人。另外，根据《2015年英国小企业、企业及雇佣法》，自2015年5月26日起，公司不得发行不记名股票，现有持有者则必须在2016年2月前将不记名股票转换成记名股票，并计入公司的股东名册。2017年6月26日，英国《2017年反洗钱、反恐怖融资和转移款项（支付者信息）条例》正式生效，该条例对信托计划的受益所有权信息披露做出了规定，进一步提升了法律安排的透明度。

2.受益所有权登记和保存制度

（1）重要控制人（PSC）公共登记册

2016年4月，英国在公司注册处现行的登记制度上增加了重要控制人的公共登记册，根据修订后的英国《2006年公司法》规定，英国几乎所有形式的公司（极少数公司无需登记，但须向公司登记处提交基本资料）必须持有重要控制人信息并在公司登记处（Companies House）登记，重要控制人有义务将其信息及最新状态告知法人实体，具有法人资格的公司和合伙企业需要获取并登记的信息包括：重要控制人的姓名、出生日期、国籍、常住地址、服务/工作地址、成为重要控制人的日期、对法人实体施加控制的说明以及披露重要控制人信息的任何限制。英国要求法人实体准确报送并及时更新重要控制人信息，公司必须每年确认该信息，并且必须在14或15天内将任何变化通知公司注册处。重要控制人登记册是高度公开且透明的，金融机构和特定非金融机构在进行客户尽职调查时，例如银行为公司开立账户或者律师和会计师为公司提供有关服务时，可以通过该登记册获取并核实公司受益所有权信息。

（2）海外实体登记册

2018年7月英国商务、能源与工业战略部（Department for Business， Energy and Industrial Strategy）向议会提交了海外实体登记草案（Draft Registration of Overseas Entities Bill）并于2019年通过了审查，确定在2021年前完成对海外实体购买房产的受益所有人信息公开登记。该提案提高了海外法人实体的透明度，从而防止其借助合法外衣实施洗钱和其他腐败活动。

（3）HMRC信托登记册

2017年7月，英国税务及海关总署（Her Majestys Revenue and Customs，简称HMRC）为英国和外国产生税收后果的信托设立了受益所有权登记册，登记册涵盖了大约10万个信托基金，登记册上的信息是通过核对HMRC数据库中的220亿条记录（包括税务信息）来核实的，HMRC数据库包括了英国产生税务后果的信托登记册、税务信息以及拥有海外银行账户的英国公民信息，该数据库可由HMRC的执法部门直接访问，并可根据请求提供给其他执法机构。HMRC登记册是不公开的，但可供执法机关索取（无须通知有关受托人），这有助于侦查和通过信托中断犯罪活动。英国税务及海关总署还与执法机构（Law enforcement agencies ，简称LEAs）共同促进该登记册的使用，确保执法机构了解登记册的功能，并鼓励执法机构在检测到信托登记册中存在不一致或有其他问题时进行报告。

（4）其他擴大受益所有权信息登记范围的制度

2018年5月，英国议会通过了一项修正案，要求英国海外领地引入公司“重要控制人”的公开登记制度，在2020年底之前建立公司最终受益所有人登记册。

3.受益所有权信息维护及交换机制

公司登记处对登记的重要控制人信息进行基本核查并由专职审查员进行核实。2017年7月，公司登记处增加了对重要控制人登记册的报告功能，鼓励外部各方自愿向其通报可疑错误。从2020年1月起，公司登记处将要求金融机构和特定非金融机构向重要控制人登记册报告其在客户尽职调查过程中发现的不准确信息，这大大提高了重要控制人登记册的准确性，从而使得金融机构和特定非金融机构更为准确地识别受益所有权人。

英国拥有迅速且有效的受益所有权信息国际交换机制。外国当局可以通过重要控制人公共登记获取受益所有权信息，如果所要求的信息不能在重要控制人登记上公开获得，外国当局可以发送请求向公司登记处获取关于法人实体的信息，向英国税务及海关总署（HMRC）获取关于信托的信息或向相关的执法机构（LEA）获取关于金融机构或特定非金融机构（DNFBPs）所持有的信息，公司登记处通常能在24小时内对提供信息的执法要求做出回复，非紧急要求通常能在两周内收到答复。另外，英国一直以来致力于与外国主管当局及时有效地分享受益所有权信息，并根据双边和多边协定建立有效机制，努力改善国际合作。2013年6月，八国集团峰会通过了《厄恩湖宣言》，英国提议各成员国采取一致行动，建立集中化的企业注册信息，提高企业受益所有权透明度。2016年4月，英国与德国、法国、意大利和西班牙宣布开展了“关于自动交换受益所有权信息的试点协议”。2017年6月，英国及其属地与六个海外领地之间的企业受益所有权信息交换机制生效，受益所有权信息在一般情况下24小时内能够实现共享，紧急情况下1小时内能够实现共享。

（三）西班牙加强法人/法律安排受益所有权及透明度的经验

西班牙早在2014年就率先通过了FATF第四轮互评估，西班牙的受益所有权信息登记制度走在世界前列，法人/法律安排透明度较高。

1.立法层面

关于受益所有权的法规主要包括2010年4月28日颁布的《反洗钱反恐怖融资法》（The Act 10/2010，第10/2010号法令）和2010年5月5日第304/2014号皇家法令（Royal Decree 304/2014）。欧盟反洗钱4号令生效后，西班牙部长会议批准了8月31日第11/2018号皇家法令，该法令将欧盟反洗钱4号令纳入了西班牙法律，并修订了第10/2010号法令《反洗钱反恐怖融资法》。

2.受益所有权登记和保存机制

西班牙的受益所有权登记体系主要由公证处、公司登记处等机构组成，公证员（notary）和登记员（registrar）是反洗钱法规定的反洗钱义务主体，扮演着受益人身份识别的看门人。根据第10/2010号法令，企业法人须向与其建立业务关系的反洗钱义务主体提供受益所有权“责任声明”，所有义务主体必须通过签署包含“责任声明”在内的公证契据来识别相应的最终受益所有人。根据西班牙司法部2018年3月21日发布的第319/2018号法令，西班牙公司在向公司登记处提交其年度账目时，还应通过填写正式表格提交其识别最终受益所有人的信息。

自2004年1月1日起，公证员收集的所有信息每月两次上传到公证数据库（单一计算机化索引），该数据库由公证员理事会（OCP）管理。2014年公证人理事会建立了受益所有权数据库，受益所有权数据库建立在单一计算机化索引中可用信息的基础上，包括了两个层面的信息：一是公证员通过客户尽职调查获得的受益所有权信息;二是通过自动处理股份有限责任公司（代表了93%西班牙设立的公司）连续的股份转让而获取的受益所有权信息。受益所有权数据库于2014年3月开始运行，根据第304/2014号皇家法令，第10/2010号法令《反洗钱反恐怖融资法》规定的义务主体可以访问该数据库，从而履行其识别最终受益人的义务。欧盟反洗钱4号令生效后，西班牙当局专门为信贷机构建立了一个受益所有权信息申报系统，要求信贷机构提供财务所有权档案（financial ownership file），其中包括账户持有人（或签字人）的姓名，以及受益所有人的姓名，该数据库已于2016年5月投入使用。

3.受益所有权信息维护和共享机制

西班牙最常见的法人实体是股份有限责任公司（SL，占西班牙法人实体的92%）和责任有限公司（SA，占法人实体的7.5%），根据西班牙公司法，股份责任公司（SL）和责任有限公司（SA）都需要维护股东及其所持股份的登记簿，股东名册由公司本身或托管机构持有，公司董事有责任确保其准确性，并在发生变化时立即更新。证券监督部门（CNMV）关于有意义股东（meaningful shareholders）的信息必须在四天内更新。公证员需要介入企业变更股权及其他信息的变更，法人企业应当每年向其披露管理人员、股东、公司法律形式的变化等。公证员需要对保存在单一计算机化索引中的信息进行验证和一致性检查，并在15天内更新企业变更信息。第10/2010号法令《反洗钱反恐怖融资法》要求金融机构和特定非金融机构确保其持有的客户文件、数据和信息是最新的，受益所有权文件信息必须每月更新。

西班牙主管当局获取受益所有权信息的渠道包括受益所有权数据库，公司登记处、税务机关、证券监督部门（CNMV，持有意义股东或直接或间接控制上市公司投票权（超过3%）的人的信息）以及保存在金融机构和特定非金融机构的客户档案信息，各部门在必要情况下要与司法部门或金融情报机构（SEPBLAC）共享受益所有权信息，从而确保西班牙主管当局能够及时获取在西班牙设立的各类型法人充分、准确和最新的基本信息和受益所有权信息。

四、我国在受益所有权监管中存在的问题

（一）缺乏保障法人/法律安排透明度的机制

首先，我国《公司法》没有覆盖所有类型的法律实体，并未在非自然人客户层面要求登记或保存受益所有权信息，通过设立空壳公司等方式，非自然人客户很容易隐藏受益所有权从而遭洗钱滥用。其次，我国《公司法》允许发行不记名股票，对于不记名股票，名义股东和董事没有任何有效控制措施，虽然股票转让一般是通过中国证券登记结算公司（CSDC）进行电子转让，但法律上也没有禁止以其他方式转让不记名股票的规定，股权代持和匿名股东情况大量存在，受益所有权信息透明度较低。

（二）缺乏对非自然人客户登记及变更受益所有权信息的要求

我国反洗钱相关监管规则主要规定了义务机构在受益所有人身份识别中的登记和披露义务，《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164号）要求义务机构应遵循勤勉尽责的工作原则，按照规定做好受益所有人身份的识别、核实以及相关信息、数据或者资料的收集、登记、保存工作，完整保存能够证明义务机构及其工作人员勤勉尽责的工作记录以及有关信息、数据或者资料，但未明确要求非自然人客户在注册登记提供受益所有权相关声明，在收益所有权变更时主动向义务机构进行报告，义务机构无法监测非自然人客户受益所有权的信息变更情况，受益所有权信息的时效性和准确性无法保证。

（三）获取和核实受益所有权信息的渠道较少

人民银行及反洗钱义务机构获取受益所有权信息的渠道主要有三种：一是国家企业信用信息公示系统和第三方的企业公开信息，公开的信息仅限于国家市场监管总局（SAMR）需要收集的信息，主要包括：法人名称、住所、营业场所、法定代表人、经济性质、业务范围、经营方式、注册资本、雇员人数、经营期限、董事和分支机构名单等，注册信息本身并不会显示注册的法人或股东是否真的是受益所有人，只能以此为基础穿透获取受益所有权信息。二是金融机构在进行客户尽职调查中收集的信息，目前我国反洗钱的义务机构包括了金融机构和特定非金融机构，但以金融机构为主，金融机构主要通过收集企业的公司章程等资料、国家企业信用信息公示系统和第三方企业查询平台（企查查、天眼查、启信宝等）来识别和核实受益所有权信息。在实践中，部分金融机构对于受益所有权概念的理解停留在受益所有人就是直接/间接持股比例超过25%的股东或法定代表人，对于受益所有人的根本概念并不全面，在需要综合人事及财务控制权、任免权及经营管理权进行综合判定受益所有人时无法做出准确判断。三是执法机构可得的信息。这些渠道目前都存在缺陷。包括信息不全、第三方渠道信息缺乏权威性、义务机构自身尽职调查弹性较大，尽职调查到什么程度才能符合监管要求，义务机构由于人力、费用及意识等因素，开展尽职调查往往难以到位。目前在非自然人客户收益所有权识别实践中，义务机构往往是对形成可疑交易的非自然人客户或上报重点可疑交易报告的非自然人客户实地开展尽职调查，一般性的非自然人客户在核实收益所有權识别方面，基本未有较为深入的尽职调查。另外，由于我国尚无集中统一的受益所有权登记和保存机制，监管当局及义务机构无法直接查询或立即获取充分、准确和及时的受益所有权信息。

五、进一步加强非自然人客户受益所有权监管的建议

（一）从立法层面增强非自然人客户受益所有权信息透明度的规定，要求非自然人客户对受益所有权信息透明度承担相应法定义务

针对立法层非自然人客户受益所有权要求相对薄弱的状况，借鉴英国和西班牙近年来不断出台增强非自然人客户受益所有权信息透明度的经验，按照FATA规定，建议我国修订《公司法》，将受益所有权披露作为非自然人客户注册的前置要求，同时增加重要控制人登记册制度，要求非自然人客户要获取并掌握关于“重要控制人”的最新信息并主动披露。在披露内容上，包括但不限于重要控制人的姓名、出生日期、国籍、常住地址、服务/工作地址、成为重要控制人的日期、对法人实体施加控制的说明以及披露重要控制人信息的任何限制。在披露时间上，应实行定期披露和即时披露二种方式，每年非自然人客户在规定时间内，至少须主动披露一次，但遇到董事会变更等重要规定情形时，须在至多10个工作日之内披露。另外，鉴于无记名股票转让追踪难度较大，洗钱可能性较高，建议国家立法禁止公司不得发行不记名股票，现有持有者则必须在规定时间前将不记名股票转换成记名股票，并计入公司的股东名册。我国可以借鉴英国、西班牙等先进国家相关规定，对于非自然人客户实体不及时披露并保存受益所有权信息的行为进行制裁，从而保障非自然人客户透明度的提高。

（二）建立非自然人客户受益所有权信息披露平台

参照英国重要控制人（PSC）公共登记册制度，建议由市场监管部门建立统一的非自然人客户重要控制人（PSC）公共登记册网络平台，或改造现有的注册平台，扩大现有注册平台功能，增加非自然人客户重要控制人模块功能。一是重要控制人有义务将其信息及最新状态告知非自然人客户，非自然人客户须准确录入并及时更新重要控制人信息，必须每年确认该信息，对重要控制人发生的任何变化必须在至多15天内自行更正。二是平台设立专职审查员进行录入信息核实，防止虚假信息进入平台。平台同时应设置对重要控制人登记册的报告功能，鼓励外部各方自愿向其通报可疑错误，非自然人客户须对通报错误进行更正。金融机构和特定非金融机构也可向重要控制人登记册报告其在客户尽职调查过程中发现的不准确信息，提高重要控制人登记册的准确性。三是平台面向全社会公开且透明，所有人都可以访问平台。反洗钱义务机构在进行客户尽职调查时可以通过该登记册获取并核实公司受益所有权信息。四是非自然人客户公共登记册同时须保存并及时更新股东登记情况。明确不记名股票持有人和名义股东的受益所有权信息披露义务。

（三）人民银行建立集中统一的受益所有权信息登记和保存制度及机制

在国家尚未在立法层面建立加强非自然人客户受益所有权信息透明度法律制度及平台的情况下，建议人民银行尽快出台并开通集中统一的、各反洗钱义务机构均可访问的非自然人客户受益所有权及实际控制人的访问平台。

一是加快征信平台下的非自然人客户收益所有权及实际控制人信息双向传寄建设。2017年10月出台的《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》要求“银行业金融机构应当将登记保存的受益所有人信息保存在中国人民银行征信中心运营管理的相关信息数据库，义务机构可以依照相关规定查询非自然人客戶的受益所有人信息。受益所有人信息登记、查询、使用及保密办法，由中国人民银行另行制定。”但截至目前，但尚未出台具体的操作办法，义务机构尚未能上传客户尽职调查取得的实际控制人资料和索取非自然人客户开展客户身份识别而需取得的实际控制人资料。目前，各义务机构自行对非自然人客户实际控制人开展识别及分析确定，相互间未有信息共享，一方面造成了重复劳动、资源浪费，另一方面也造成了义务机构个体掌握信息不全面、判断识别不准确的情况。

二是借助国务院反洗钱联席会议机制及反洗钱法规定，人民银行可联合相关部委建立起人民银行牵头的包括非自然人客户收益所有权及实际控制人客户信息收集利用机制。2019年6月26日，中国人民银行、工业和信息化部、国家税务总局、国家市场监督管理总局四部门召开了企业信息联网核查系统启动会，下一步将在全国范围内逐步推广该系统，建设非自然人客户信息共享的基础，这将有力促进非自然人客户受益所有权信息共享。建议人民银行借鉴国外经验，更多地收集其他行业主管部门掌握的客户交易信息，反洗钱法也赋予了人民银行相应的权限，包括客户涉及资金交易的信息，也包括非资金交易的信息。现阶段，应先将其他行业主管部门掌握的客户资料进行收集，包括公安、税务、审判、海关、不动产登记及交易、社会保障等方面的信息。在行业上，应先从特定非机构尽早启动。

（四）尽快修改反洗钱法相关规定，提高协作单位的支持作用

建议将反洗钱法第四条规定调整为国务院有关部门、机构在各自的职责范围内融入反洗钱要求，国务院有关部门、机构和司法机关应按国务院反洗钱行政主管部门要求的内容、时间，向反洗钱行政主管机关传递相关信息。出台国务院层面落实反洗法部级协作的具体规定和操作规程，使反洗钱法的立法宗旨及作用能更好地发挥和实现。

参考文献

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责任编辑、校对：王兆华