以政策性担保体系建设助力区域经济健康发展

宋允智

经济和金融是肌体与血脉的关系，任何区域要想促进经济健康发展，都必须使金融与经济形成良性循环。在当前疫情影响严重的情况下，全力以赴做好金融支持和服务工作，是消除或削弱疫情副作用、促进区域经济健康发展的重要举措。而在金融支持和服务工作中，政策性信用担保体系建设是重中之重。因此，必须十分重视政策性担保体系对经济健康发展的助力作用，积极解决现行政策性担保体系中存在的问题，用优化政策性担保体系产生的“红利”为经济健康发展增添动力。

政策性担保体系对区域经济健康发展的助力作用

政策性担保体系可以体现政府在经济发展中的政策性目的和政策导向作用，将有限的政府资源在经济发展的不同领域进行合理分配，凭借财政资金“四两拨千斤”的撬动能力，充分发挥“信用放大器”“金融稳定器”和“经济助推器”的作用，解决金融运行中的“市场失灵”问题。一般而言，政策性担保体系对经济健康发展主要具有以下几方面的助力作用：

为区域经济健康发展发挥政策导向作用。区域经济的健康发展离不开强有力的政策导向，而对经济的政策导向则需要在相当大的程度上依靠政策性信用担保体系的助力。以政策性担保机构为主体的政策性担保体系主要由地方财政出资成立，因此政策导向性明显。政策性担保体系的运行，不仅会使违背国家产业政策与环保政策规定的产业项目难以得到金融支持，而且会在所涉业务中充分落实国家各项经济政策，积极地为符合经济健康发展要求，代表产业发展方向的企业搭建金融服务平台，大力支持高新技术领域和环境保护领域企业拓宽融资渠道和降低融资成本。因而，通常在政策性信用担保体系发挥作用较好的区域，拥有核心技术、处于国家政策鼓励行业的企业将会获得极大的融资帮助。

为区域经济健康发展发挥信用增进作用。政策性信用担保体系为区域经济健康发展发挥信用增进作用主要是在信用担保和信用再担保两个维度上体现。首先，从担保维度看，生产经营资金紧缺的中小企业在向银行贷款时，由于无法提供符合银行要求的足值抵押物，也没有足够的信用积累能使银行对其免于抵押，因而往往难以达成目的。而政策性担保体系中的担保机构为中小企业在银行作担保，银行就会愿意向无实物抵押或无可靠信用的中小企业发放贷款，因为，一旦中小企业贷款之后若不能按期还款或欠息，将由担保机构承担责任。这样，就可以在相当程度上有效地解决中小企业的融资难题。其次，从再担保维度看，虽然再担保机构往往并不直接参与到具体担保业务中去，但拥有国资背景且资金实力雄厚的再担保机构却会通过业务合作以及监管授权，帮助担保机构提升信用能力，增加担保机构的信用放大倍数，实现为担保机构增补信用，扩大担保覆盖范围，从而在更大程度上解决众多中小企业的融资难题。

为区域经济健康发展发挥风险分担作用。信用担保行业属于高风险行业，担保机构往往承担较大的风险而利润微薄，一旦被担保企业发生坏账，担保机构就要付出较大金额的代偿金，往往单笔大数额代偿金就可能导致担保机构出现亏损甚至面临倒闭风险。收益与责任不相匹配，必然会使普通担保机构出现惜保情绪，从而加大企业融资难度。而政策性信用担保体系形成并得到优化后，一旦发生代偿事件，担保机构只需按照合同约定的比例承担一部分损失，另外部分的损失由政策性再担保机构承担即可，这将很大程度上降低担保机构的风险压力，帮助其解决后顾之忧。政策性担保体系的完善，意味着“国家融资担保基金—省级融资再担保机构—省内融资担保机构”三级架构的担保体系可以形成与银行共同参与的风险分担机制，担保体系内各机构通过降低贷款利率和担保费率，为区域内符合条件的企业提供便捷、高效、低成本的贷款，从而有助于区域经济健康发展。

为区域经济健康发展发挥行业规范作用。政策性担保体系的形成与优化，可以较有效地改善整个担保行业的金融服务水平。目前，我国各区域担保行业的整体水平仍不是很高，政策性信用擔保和再担保体系的建立，将有利于对现有申请加入体系的担保机构进行全方位审查、筛选，对担保机构团队成员水平、风控能力、资金规模等进行评估、考核。在政策性机构和市场化机构合作经营过程中，也会对业绩不达标的担保机构以及违规经营行为提出整改要求，甚至取消其合作资格，从而提升所有机构的规范化经营程度。同时，加入政策性担保体系的担保机构由于处于政策性再担保机构的监督之下，所以都会在重大事项报告制度、季报管理制度、代偿预警制度等的约束下全方位地提升业务水平，这必将有利于促进担保行业整体进入合理、有序的理性发展阶段，从而有效地助力区域经济健康发展。

现有政策性担保体系存在的主要问题

我国担保行业伴随着市场经济发展大潮，经历多次起伏和变革，已经成为全国金融体系的重要组成部分，尤其是党中央、国务院将融资担保上升为国家战略之后，作为宏观经济调控的重要手段，政府对政策性担保体系的支持力度越来越大。包含国家融资担保基金、省级再担保机构、融资担保机构三个层次的担保组织体系基本形成，政策性担保体系迎来了发展新机遇。但是，与助力区域经济健康发展的要求相比，现有的政策性担保体系还存在一些较明显的问题。

尚未形成良好的政策制度生态环境。从国际经验看，担保体系是市场经济发展到一定水平的产物，政策性担保体系的有效运行需要建立良好的政策制度生态环境。透视发达国家政策性信用担保体系可发现其具有三大共性特征：一是普遍具有政府财政支持和风险补偿机制，美国、日本、德国等国家都建立了政府财政预算安排的担保基金，用于补充资本金和补偿风险代偿损失;二是具备完善的担保服务网络体系，网络体系既包括担保机构的分支机构，也包括银行的服务网点;三是具有科学合理的运行管理体系，这个体系包含了信息管理系统、科学评价系统、风险控制机制和经营管理规则，它们贯穿于担保业务各个环节之中。这三大特征从较重要的维度上构成了较好的政策制度生态环境，保证信用担保体系的规范运行。但是，与发达国家相比，目前我国大部分区域尚未形成良好的政策制度生态环境，政府财政支持和风险补偿机制还未得到优化，担保服务网络体系还不够完善，运行管理体系还没有完全形成，地方政府介入信用担保领域的思路和方式尚较僵化和陈旧，大多数区域仅是满足于在融资优惠政策上做文章，对以往的不合理政策制度做些小修小补，这样不仅难以产生好的效果，也很难有效控制金融风险。为此，改善政策性担保的制度生态环境已是势在必行。

风险共担机制和再担保功能尚未形成或得到有效发挥。首先，风险共担机制尚未真正形成。风险共担机制真正形成是信用担保发挥作用的重要保证，而我国绝大多数区域目前还没有形成真正的风险共担机制。一般来说，要体现风险共担，担保机构主要是靠反担保、比例担保、再担保等方式化解或分散业务风险，抵质押反担保、信用保证反担保等是目前担保机构采取的最主要的反担保方式。但从实际效果来看，由于项目代偿后处置抵质押物的不确定因素很多，实际追偿效果较差。比例担保是分散担保机构风险的较有效方式，这是一种由担保机构和银行、政府三方共担风险的方式，当风险不可能避免时，担保机构只需按一定比例承担风险，安徽的“4321”银政担合作模式就是采用的这种方式。尽管“4321”银政担合作模式在安徽运作比较成熟，但在其他地区，由于银行缺乏合作的内生动力，地方政府的支持也存在不稳定因素，因而银政担风险分担模式的探索效果不够好。尤其是在银行与担保机构的两方合作上，因为缺乏对合作的相关考核机制，使银行成了事实上的强势群体，担保的风险分担在基层经营行很难落实，导致担保行业的风险全部由担保机构承担，从而削弱了担保机构的积极性。其次，再担保功能尚未得到有效发挥。近几年，再担保机制得到国家和省级政府高度重视，全国基本已经完成省级再担保机构布局设立。再担保的分险和增信功能可以提升担保行业的抗风险能力和信用水平，但仍有一些问题未得到有效解决。一是再担保体系建设尚未成熟，各省对再担保的功能定位和运行认识不一，没有统一标准和成熟经验，导致各地再担保业务模式和产品缺乏统一性，难以形成整体社会公信力。二是再担保中的政策性和市场化的关系、再保和直保的关系、分险和增信的关系尚不清晰完善。三是再担保缺乏配套的监管体系，绩效考核也不匹配功能定位。这些问题，都在相当大的程度上削弱了现行政策性担保体系的经济发展助力作用。

政策性功能部分缺失导致担保体系运行偏离设计初衷。尽管政策性担保体系设计的初衷是提供不以营利为目标的政策性金融服务，但在运行过程中，财政资金补充不足、政策性风险补偿不到位的问题还较明显。在这样的情况下，不少担保公司为了生存不得不舍弃主业而大量运作商业化项目，部分政策性担保机构甚至为房地产和地方政府融资平台等不符合国家产业政策的项目担保，结果导致商业性担保占据主流，商业化逐利经营主导担保行业，政策性担保业务偏离支持中小微企业和“三农”的业务本源，在一些区域形成了中小微实体企业融资担保规模占比很小、信贷资金脱实向虚的局面。

政策性导向和市场化经营未能相互平衡。国务院办公厅2019年6号文件明确了政策性担保行业不以营利为目标的政策导向，同时也强调了信用担保的政策性担保定位必须要与企业化管理、市场化运作原则有机结合在一起，充分发挥政府的主导和引领作用。所以要避免“过度行政化”和“过度市场化”两种倾向在担保行业中的出现和蔓延，必须在社会效益最大化和自身经营可持续发展中寻求最佳平衡点。但是，目前在大多数区域既存在推进担保业务过度行政化的苗头，也存在开展业务过度市场化倾向。很少有省、市级行政区域能够做到既坚持好政策性导向，又实施好市场化运营，真正靠市场化手段去服务符合政策支持导向的担保对象。很少有担保机构能够在市场化运营中不去追求利润最大化，而是重视可持续发展。

以政策性担保体系建设助力

区域经济健康发展的对策

由于政策性信用担保体系对区域经济健康发展具有十分重要的助力作用，而且现有的政策性担保体系还存在一些明显的问题，因而必须从多维度采取有效对策来优化政策性担保体系建设，以增强其对于区域经济健康发展的助力。

发挥政府在政策性担保体系中的主导作用。从国际经验来看，信用担保机构通常由政府设立而不是采用商业性担保机制，因为政府的信用远强于商业担保机构，政府设立的信用担保机制不仅可以与银行共担风险，还可以降低企业的融资成本。因此，我国应该围绕弥补中小企业信贷市场的“市场失灵”之目标，充分强化政府的政策引导作用，通过政策性专业担保机构的信用增级，促使商业银行向其不敢放贷或放贷数额不足的行业和地区提供融资服务，使得战略性新兴产业或正外部性较强的产业获得必要的、足额的信贷供给。要着力在国家信用担保框架体系上进行创新，将国家融资担保资金作为信用担保框架的核心，引导各地建立政府主导的信用担保体系，推动政策性担保体系强化政策性使命，将相应的财政资金集中起来，设立非营利的信用担保机制。一是建立以财政为主的担保基金。担保基金可由财政资金、银行认缴资金、行业组织捐助资金构成，其运行管理体系则可包括中央、省级、市县三个层级。二是建立可持续的风险补偿机制。应从省市两级财政入手，推动担保风险补偿资金列入财政预算，强化制度的刚性约束，调动商业银行和担保机构服务中小微企业和“三农”的积极性，促进担保行业的发展。三是建立和完善风险分担机制。可由政府统筹，推动政策性担保机构与银行开展实质性合作，实现信息共享与多方风险共担。一旦发生代偿风险，银行应分担一定比例的风险，政府则通过设立的风险补偿基金进行风险分担。四是加大财政对政策性担保机构的资本金扩充力度。一方面，通过财政或国有股东增资来扩充政策性担保机构的资本金;另一方面，积极争取国家担保基金的参股政策支持，利用国家担保基金来增强政策性担保机构的规模实力和防范风险的能力。另外，政策性担保机构还可以通过发行专项金融债券来创新资金来源渠道，充分利用资本市场实现资源优化配置。五是落实财政资金的供给补贴机制。对于担保机构执行优惠费率，对符合条件的中小微企业融资项目进行担保，财政资金要及时落实保费贴补，从而真正建立起金融支持中小微企业发展的长效机制。

完善政策性担保的体制机制建设。一是建立体现政策性功能的新型考核评价体系。要以提升政策性融资担保功能绩效为评估目标，弱化甚至取消对营利指标的考核。重点考察政策性担保机构支持中小微企业和“三农”业务的规模、项目数量、增长率、覆盖率、放大倍数、费率、代偿率、风险控制等指标，并创新考核激励机制。二是完善担保行业相关法律体系建设。应该不断完善担保行业法律体系建设，建立良好的信用担保金融生态环境，为服务中小微企业保驾护航。同时，进一步推进社会信用体系建设，建立金融信息收集和发布的共享机制，搭建征信、评级、交易、评估等区域综合信息共享平台，大幅度降低交易成本。三是创新政策性担保管理机制。要引导国有担保机构逐步建立以市场为导向的经营管理机制、风险控制机制、用人选拔机制和激勵约束机制。努力提高风险容忍度，支持担保机构建立尽职免责机制，制定切实可行的奖励措施，加大对中小微实体的授信投入。引入高管职业经理人制度，建立绩效工资制度，提高信用担保机制运行效率。

健全政策性担保业务风险防控体系。融资担保机构普遍存在业务结构单一，产业链较短的问题，一旦担保项目出险，就需向银行刚性代偿，缺乏应对韧性和回旋空间。为此，融资担保机构一方面需要通过创新信息服务平台，整合小微企业信息资源，引入征信、司法、税务、工商以及海关等机构信息数据，降低供需双方的信息不对称，提高分析决策准确性，增强自身风险防控能力;另一方面也需要建立专业的担保不良资产处置体系，盘活担保存量资产，打通担保风险出口。此外，还需要主动学习运用现代金融科技，结合自身实际和业务特点，借助信用平台和运用大数据、区块链等现代化信息技术手段，有意识地将自身的业务下沉，在正规金融机构尚未开发或不愿涉足的领域寻找业务机会，在总体风险可控基础上，通过设计既有利于控制系统性风险、又有利于提高业务处理效率的创新产品与模式，使中小微企业融资担保业务能够批量化与规模化发展，实现规模效益。

积极优化政策性担保业务模式。要以国家融资担保基金为引导，以省级再担保机构为龙头，大力发展政策性担保体系，充分发挥银行业金融机构的作用，聚焦中小微企业和“三农”及新兴产业，探索建立新型的银行与担保机构合作机制，积极创新政府、银行、担保机构合作模式。在这方面，江苏的探索值得其他区域借鉴。江苏省信用担保有限责任公司和中国农业银行江苏省分行在普惠金融领域进行的银行与担保机构合作的创新尝试，将信用担保的信用增信功能和商业银行的风险管理技术融为一体，双方各司其职、各负其责，银行负责风险审核和自主放贷，担保机构负责备案核验而不再进行实质性审核。这种创新型合作，可以通过设定担保贷款条件和担保免责条款进行制度约束，银行放款后即可实现自动担保。这样既能有效调动银行的积极性，发挥其优势，又能实现担保机构批量作业，从而快速扩大银行与担保机构的合作规模。而江苏省信用再担保集团有限公司主导的“园区保”业务模式则是破题政府、银行、担保机构合作分担风险的创新尝试。该模式风险分担机制由相关园区政府、合作金融机构以及政策性担保公司共同参与构建，园区政府推荐企业白名单并牵头建立风险资金池，担保机构根据资金池规模，按最高放大10倍比例承接入园实体企业融资担保业务、园区建设资金投入等一揽子金融产品服务，金融机构承诺在担保期内不抽贷、不压贷，企业在担保期内转贷资金由相关园区提供支持。“园区保”业务模式对纳入相关疫情防控、物资保障的企业实施优先重点支持，加大复工复产力度。如项目发生风险，在风险分担协议框架下，担保机构、风险资金池、合作金融机构根据项目金额按比例分担风险。这种创新性尝试有效优化了政策性担保业务模式，可以在全国多区域范围尝试性推广应用。

（作者系江苏省信用担保有限责任公司副总經理，南京审计大学金融学院硕士生导师）

责任编辑：张蔚菊