分段集约执行的问题分析与破解路径研讨

关键词 分段集约执行 问题分析 破解路径

作者简介：万咏华，广州市花都区人民法院执行局局长，四级高级法官，研究方向：民事强制执行。

中图分类号：D926                                                       文獻标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.038

基层法院普遍存在执行难问题，很容易影响法院执行工作的效率，有损司法公正。积极分段集约执行的方式，打破“一人全案，一执到底”的办案模式。按照执行启动、执行实施、财产处置等不同环节，设置执行程序，交由不同人员集约执行。

一、分段集约执行的理论

分段执行指执行工作分段、分人设置不同流程，每一个环节都由专人负责。分段集约执行开展主要包括送达、查询、财产处置等工作，体现出执行工作中不同的阶段。在传统的执行模式下，所有阶段全部由一人负责，使得法院人员工作压力大、执行效率低[1]。分段集约执行是由不同人对不同阶段分别负责，将执行实施权按照财产、查控、处置、款物发放等流程进行有效划分，转变“一执到底”的模式。集约执行则是指以执行流程中各个环节整合为一体，强化专业分工，彼此之间的相互配合，提高执行的整体措施，节约司法资源，能够确保执行效率大幅度提高。

根据2000年最高人民法院发布的《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》要求，必须积极探索裁判权和执行权分离的办法，确保裁判人员与执行人员能够相互配合、分工合作、相互制约。在2009年，最高人民法院又颁布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，明确指出要实施科学执行案件管理流程，对案件流程进行明确定位，打破“一执到底”的执行模式，建立分段集约执行的工作机制，实现统一调查、控制和处分被执行财产，保证执行的工作效率和水平全面提高，充分发挥执行长联席会议审查评议的作用。

在《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中，对分段集约执行作出了明确指示，执行权由裁判权和实施权分权制衡，而执行实施权内部进行分权制衡，分权制衡的改革，能够使执行环节变为启动查控处分和结案等不同环节，分段集约执行，可以全面提高司法公正，确保执行整体效率全面增强。

二、开展分段集约执行的主要优势

（一）降低廉政风险

在传统模式下“一执到底”的执行模式，导致执行法官权力过大，缺乏有效的监督。要想减少权力滥用而引发的司法公正问题，需要加强对权力的约束[2]。

“一执到底”的执行模式与执行法官自身的职业素养、职业能力和敬业精神等因素息息相关，当事人自身没有选择权，最终执行效果与法官的执行意愿和个人能力具有密切关联，很容易造成当事人为了提高执行效率出现贿赂法官的情况。在“一执到底”执行模式下，整个执行流程并不公开，造成执行法官与当事人之间、执行法官与法官监督组织之间存在信息不对称的问题，对于法官的执行情况也无法进行科学有效监督。

分段集约执行能够对执行权进行合理批评、权力制衡，扭转“一执到底”的情况，最大程度上减少当事人对法官的干扰。分段集约执行可以有效减少执行权力过度集中而引起执行法官消极执行、滥用强制措施、监督制约不力等问题，加强执行工作的内部监督与管理，提高执行司法公正性。

（二）保障质量与效益

分段集约执行可以全面增强执行工作的整体效率，但分段集约执行机制的初衷是为了防止执行腐败的情况。在传统执行工作模式下，由个人承担执行责任，执行人员需要对执行信息进行送达、查询、保全等工作全面负责，还需要在车管所、银行、税务大厅等部门连续奔波，严重透支体力，执行工作质量和工作效率并不高，影响工作人员办案的积极性。

分段集约执行模式下查询、送达、保全、执行以及裁决等不同阶段都由不同专业人员进行分工合作，有效减少重复劳动，提高执行的整体效率。分段集约执行还能够确保执行团队相互配合、分工合作，增强整体执行人员的凝聚力和使命感，在分段集约执行模式下，彼此之间能够相互监督，提高质量管理的整体水平，质量是司法制度的生命，很多复杂的制度都是为了确保司法质量，但是只有质量无法推动司法工作的有序开展，提高司法工作的整体效率。

（三）促进执行专业化、精细化

执行法官在开展执行工作时，受教育背景，专业领域和研究偏好等因素影响，使得在开展执行工作时存在相应的问题，需要花费大量的时间和精力对执行财产进行查找，被执行人不配合执行工作，也会与执行法官捉迷藏，这严重增加了执行法官的工作量，造成执行工作开展效果不理想。而分段集约执行模式，能够在原有的分工合作基础之上，提高执行的业务水平，每一位执行法官都可以选择自己所擅长的工作领域，各司其职，深入探究执行工作的规律，把握执行工作重点，分段集约执行，也是要求执裁分离，执行中执行与裁决分离，确保裁决人员能够有更多的精力处理执行异议，保证每一起案件的执行异议都得到公正裁决，执行人员也能够集中精力做好执行工作，保证司法效率。在分段集约执行中更加需要对执行工作进行精细化管理，全面提高专业队伍的整体建设水平，推动整个执行队伍素质显著增强[3]。

（四）满足完善流程管理需要

执行工作受到执行乱、执行难的因素影响，造成执行流程混乱、监管不严格，对消极执行、执行不力等现象缺乏有效的监督管理机制，执行手段增加可以对当事人的权利进行保护，但是也增加了执行人员的整体工作量，造成执行工作流程过长、办案效率降低。权利保护和消极执行之间产生矛盾。利用分段集约执行能够进行科学管理与划分，对整个流程和节点进行合理控制，分工配合，有效减少执行工作的总量，加强对执行人员的监督与约束，也能够保证执行工作的整体效率，推进执行公正。

三、分段集约执行机制存在的主要问题

（一）执行力量薄弱，无法满足工作需求

随着我国社会经济快速发展，每年执行案件总量超过400余万件，给执行人员带来巨大的工作压力。根据现在常见的分段集约工作模式，执行中所有案件通常必须经过执行实施组，但实施组所配备的执行法官和执行人员无法满足调查控制财产的工作需要，也无法立即有效地对财产进行控制，导致被申请执行人能够充分利用时间对财产进行转移。在组成合议庭时，执行异议审查小组法官人数不足，只能以人民陪审员凑数来完成工作[4]。

（二）纵向分割执行过程无法实现执行全局性

从目前来看分段集约执行机制，整个案件流程被简单划分，而执行员只按照要求做好自己所负责的环节，无需对整个案件进行负责，不会根据案件的整体工作进行分析，很容易出现相互推诿的情况。执行期限为6个月，上一个阶段所消耗的时间过长，必然会导致下一阶段执行期限的明显缩短，人为限制每个阶段期限，又会导致工作效果不理想，很多案件在查控财产方面存在较大的困难，需要花费的时间也相应增长，而有些案件查控容易，但处置环节非常困难，导致各个阶段的处置时间分配不均匀，最终影响执行的指标和效果，执行的特殊性，在任何阶段当事人都能夠提供新的财产线索，而执行案件已经流转至其他阶段，对相应的新线索，又会引发全新的问题，处理组不承担查控财产职责，而将案件直接转回执行，会影响分段集约执行的目标实现，导致申请执行人的合法权益受损。

（三）存在重复劳动过度增加工作量的问题

在分阶段集约执行开展时，不同法官没有做到良好的信息沟通与交流，那么就会导致在阶段衔接时，所有法官都需要重新对案件的基本案情，财产查控情况进行重新熟悉，甚至还需要与执行申请人进行全新的沟通，了解案件的整体背景和双方协调的过程，导致大量重复劳动，严重影响了工作效率。每一个阶段的流转都应该在案件信息管理系统中进行记录，需要变更执行人员、流转卷宗、装订、接收等工作，这也会导致执行人员的工作量显著增加，还可能造成卷宗在流转时出现泄露的风险[5]。

四、分段集约执行的实践探究

为了能够确保分段集约执行，在实际司法执行中发挥应有的作用，需要加强实践分析。笔者调查研究结果显示，很多中级法院只负责执行本院一审案件，而其他案件则指定由基层法院负责执行。使基层法院执行案件多，但执行人员少，分段集约执行信息化查控效率低，案件流动频繁等情况，很容易使基层执行人员难以适应，也会使执行人员的责任感和积极性发生重大变化。

（一）执行人员对分阶段集约执行的成效反馈

大部分执行人员都能够认识分段集约执行的重要性，在实践工作中也能够给予应用，但分段集约执行模式，并不适用于所有执行案件，很容易影响工作效率，导致执行工作过于死板。在财产查控方面，很容易出现不区分查控，而由专人排期查控。区分查控按照查控财产类型由专人负责，因为各地区财产查控信息化水平各不相同，造成查控存在显著区别。经济发达省份信息化平台建设更加完善，专人排期查控已经能够适应财产查控的实际需要。对于中西部等经济欠发达地区，财产查控信息网络没有形成，财产查控需要执行人员到国土局、房产局等多个部门现场办公，增加了执行人员的工作量。

根据权限分解、集约执行、便于操作的原则，某些法院出台了《执行实施案件分段集约执行流程管理办法》。将执行案件流程划分为案件执行启动、被执行人财产集中调查与控制、财产处置、综合结案四个环节，分别由执行启动组、财产查控组、财产处置组、综合结案组进行专业分工实施。当事人向法院申请执行或申请恢复执行，由执行启动组负责3日内审查完毕，15日内制作法律文书并送达当事人，并将卷宗移交财产查控组;财产查控组于45日内完成财产调查、查封、扣押、冻结等，并移交财产处置组;财产处置组接到财产查控卷宗，及时移交委托评估机构进行评估，然后由专人进行网拍，要求60日内完成财产处置变现，并将相关材料装订卷宗移交综合结案组。

很多法院财产网络查控系统并没有深入完成，这是因为各地区法院与银行、车管所、房产局等行政部门之间的衔接存在差异，因为分段集约执行推广时间还比较短，这也导致很多问题并没有从根本上加以解决[6]。

（二）执行当事人对分段集约执行的成效反馈

执行当事人认为在推行分段集约执行中信息不够公开、透明的情况明显减少，执行人员的工作积极性显著提高，执行监督力度也得到了增强，有效限制违法执行、消极执行等问题。由此可见大多数执行当事人对分权集约执行效果非常满意。

五、分段集约执行影响因素和控制变量

（一）程序规范合法性与可操作性存在矛盾

分段集约执行是新生事物，在实践中具有非常多的优点，但同样也有许多问题。如何分段如何执行，分段集约执行工作模式如何架构，这些问题都必须经过长时间的实践经验积累，才能够获得相应的规律，分段集约执行法院往往会对分段集约执行流程进行精细化管理，通常包括管理执行组，执行查控组，强制执行组、研判组等，每一个阶段都有相应的小组负责，对接手续密集，尽管能够提高执行程序的合法性，但却严重影响了执行工作效率，甚至钝化执行。在分段集约执行开展前预设前提，对有财产可供执行，但是案件当事人找不到或者被执行人财产无法查明，则无法开展分段集约执行，甚至无法进入实质执行程序，使得分段集约执行无法有效开展[7]。

（二）组织困境，多人参与分工负责矛盾

一个案件由若干个执行人员进行处理，而每一个执行员只针对自己所负责的阶段进行分析，使得无法形成权威口径，给当事人做出答复，不同执行人员责任不明确，给当事人的答复也不相同，分段集约执行过程中严重忽视了案件的个性，甚至会扼杀执行人员的工作积极性，导致整个分段集约执行工作存在程序化的问题，缺少人文关怀。有些基层法院在采取分段集约执行时利用主承办人责任制，但受到人员编制的影响，既搞主承办人责任制，又搞分段集约执行制，造成人员超标，使法院财政负担问题增加，与分段集约执行的初衷相违背。分段集约执行，需要各个阶段执行人员相互配合相互支持，同时还要发挥不同阶段执行法官的特长。执行法官不能够实现优势互补，选择最佳的执行员去执行，那么就很容易导致执行效率受到严重影响，甚至会降低分段集约执行的整体工作效果。

（三）考评困境，目標与效果背离存在矛盾

在目前执行工作开展时，大多数的考评指标都是根据结案数量来进行的，结案数量越多也就表明基层法院执行能力越强，所获得的奖励也就越丰厚。分段集约执行之后，由不同人共同负责一个案件，考评并不能够使执行法官利益最大化，目前分段集约执行，依然处于探索期，执行效率很难提高，严重挫伤执行法官的工作积极性。分段集约执行开展与其他执行人员配合不密切，这也会导致执行人员工作积极性，受到严重打击。

六、分段集约执行的主要开展措施

（一）构建执行团队

执行人员分类管理开展分段集约执行时，建立执行队伍分类管理体系。执行人员要由法官、执行员、辅助人员共同组成，执行小组包括员额法官、执行员、法官助理、书记员共同组成。执行法官对整个案件实施全面负责，法官助理则执行事务工作，辅助执行法官处理执行事务，执行员对外出性事务负责，书记员则需要对整个执行过程进行卷宗记录，执行工作纵向分工和人员横向配合，能够全面提高执行工作的效率[8]。

（二）承办人负责制与分段集约执行相结合

每一个执行案件都应该由一名主承办人负责案卷的整体执行情况，与当事人进行统一接洽，形成权威口径，在协调分段时出现问题，也能够及时找到负责人，减少相互推诿的情况，但案件执行中财产查控、评估处置等工作必须有专人负责，确保权力制衡的同时又能兼顾全局。

（三）依托信息技术强化协调联动

在分段集约执行制度落实期间，要争取党委人大政府等多个部门支持配合构建执行工作大格局，同时还要利用信息共享机制与房产局、车管所、金融机构等多个部门开展联动，提高财产查控的整体效率，推行卷宗电子化，确保所有流程节点都纳入案件信息管理网络体系。案件流转只需要流转电子卷宗即可，信息共享机制的建立能够实现流水作业，各负其职，避免重复劳动，节约司法资源，提高执行效率。分段集约执行系统能够与最高院执行案件流程节点管理系统无缝衔接，还能够自定义分段，不同法院有自身独特的分段方法，系统可以支持本院的分段方法，自行分段，自定义小组成员和名称，还能够与最高院总对总查控系统，本地点对点查控系统对接，文书能够自动生成，还可以自动定义各节点需要生成的文书模板，按照文书模板自动生成相应文书，减少法官文书编制工作量。

（四）统一制度管理，规范执行阶段

对于分段集约执行过程中出现权责不明确，或者都要管、都不管的问题，必须由法院领导制定统一的执行操作细则，规范执行阶段各个节点的操作权则由执行局长具体落实，同时还要根据个案的实际情况进行动态化调整，保证执行工作严格落实，减少相互推诿的情况[9]。

七、结语

分段集约执行模式能够优化内部执行组织架构，细化岗位职责，设立执行指挥中心、查控组、处置组等不同功能组，实现标准化流程化作业，最大程度提高执行的整体工作效果，促使执行工作集中领导、统一指挥、协调调度。分段集约执行机制能够提高办案的整体效率，做好廉政建设，缓解执行过程中出现的矛盾纠纷。

参考文献：

[1] 肖建国，庄诗岳.论民事执行实施权的优化配置——以我国的集约化执行改革为中心[J].法律适用，2019（11）：3-18.

[2] 同[1].

[3] 宋仕超.反思与进路：民事执行权分权运行机制的研究——以山东省临沭县人民法院的执行改革为视角[J].人民法治，2017（12）：18-24.

[4] 山东省临沭县人民法院执行权运行体系研究课题组.执行权分段集约运行机制的实践探索[J].人民法治，2017（12）：33-36.

[5] 艾文，惠宁宁.扎扎实实解决“执行难”的临沭样本——专访山东省临沭县人民法院党组书记、院长张星磊[J].人民法治，2017（12）：39-41.

[6] 王娅.司法改革背景下的审执分离研究——以深圳前海合作区人民法院试点为切入[J].福建法学，2015（4）：75-82.

[7] 石东洋，刘新秀.执行权规范化运行的实践探索——以山东省阳谷县人民法院为样本[J].中共四川省委党校学报，2014（2）：106-109.

[8] 石东洋.人民法院执行权规范化运行模式实证研究——以山东省阳谷县人民法院为研究样本[J].成都理工大学学报（社会科学版），2014，22（2）：38-42.

[9] 日照市中级人民法院课题组.以提升执行效率为着眼点探索执行权中微观配置新路径——关于民事执行权配置的调研报告[J].山东审判，2013，29（6）：29-34.