加快推动我市宅基地工作的难点及对策分析

加快推动我市宅基地工作的难点及对策分析

中国是典型的人多地少的农业国家，历史上的土地产权形态经历了复杂的演化过程。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　自古以来，中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题，而土地问题的核心内容是土地的分配与利用。我国《宪法》规定了国有和集体所有两种土地所有制，在集体所有土地上衍生出集体建设用地（含宅基地）使用权、房屋所有权与土地承包经营权三项基本权利，尤其宅基地的使用权是保障农民生活的基础，也是农村公共事务管理的重点与难点。本文尝试在“权能演变”“三权分置”“城市更新”等大的背景中理解和把握宅基地使用权的管理与发挥，并提出有针对性的市场化解决框架思路。

　　一、土地产权制度的演变

　　（一）建国前的产权制度演变

　　中国是典型的人多地少的农业国家，历史上的土地产权形态经历了复杂的演化过程。周代实行奴隶垦殖制、采地制、井田制等制度替代了商代施行的氏族村落共有的土地制度，其产权性质属于奴隶主土地所有制。

　　春秋时期，鲁国率先实行初税亩，打破了土地封建制，实现土地所有权的私有制性质。至战国时期，随着市镇经济发展刺激了土地的实际需求，此时土地可以买卖，进一步强化了土地私有制。春秋属于田制变革的过渡期，至战国时租田制完全取代了采地制，确立了典型的土地私有制，并一直延续至秦汉。

　　两汉时期，为解决私有制背景下的土地兼并问题，董仲舒及后续学者陆续提出了限田、不得买卖土地等积极的国有制主张，但均未能正式施行。王莽根据学者们所构思的井田理论，试图收回土地为国有并施行均产或均田制，也未获成功，但均田制度及其思想对后世产生了巨大的启发作用。西晋实行占田法，将无主的土地按照规定数量授予无地农民，但不限制官吏的田宅数量并允许其自由买卖，本质上仍属于典型的土地私有制范畴。

　　北魏至唐朝时期实行计口授田的“均田制”“授田制”，规定由政府统一给农民分配免费耕地和宅基地，籍以按户清丈造册征税，农民死后由政府收回土地。“均田制”实际上是一种农民有使用权、没有继承权且不能买卖的土地公有制。辽代、金代至元代属于外族入住中原时期，辽、金分别采取了屯田、公田、私田及采地的混合所有制的土地制度，元代则以全国范围的屯田制为主。明、清时期仍以土地私有制为主。

　　上述制度安排以及后续实行的各类土地制度，因为受到：①人多地少、土地资源有限，②土地分配不均匀，③土地利用类型复杂以及管理难度大等客观因素的制约，均未能处理好土地分配和利用的问题。

　　（二）建国初期的土地公有制改革

　　新中国成立后，为满足社会主义工业化建设需要，集体土地先后经历了私有土地产权逐渐消亡、公有土地产权逐步扩张直至完全取代私有的复杂演进过程。

　　新中国成立之初，国家在边界范围内全面展开以分田为核心内容的土地改革。1950年颁布《土地改革法》废除了地主土地所有制，实行农民土地所有制；没收地主在城市郊区的土地，其用于维持生存的生活资料则不予没收；对农民按人口分配土地，且允许自由经营、买卖或出租，统一了土地所有权和使用权。同年《城市郊区土地改革条例》规定郊区没收或征收的土地一律收归国有，对中农、贫农及雇农在城郊的土地、农宅等生活资料予以保护，等于在城市范围内保留了一定数量的私有土地。至1952年，全国范围内基本建成所有权与使用权统一的农民土地所有制。

　　1956年，国家在农村设立对内不排他、对外排他的“村社共有制产权”，建成所有权与使用权分离的集体土地所有制。该阶段，劳动者人人平等、共同占有生产资料，但不能凭生产资料参与分配，而是凭劳动获得收入，从根本上消灭了剥削。

　　1962年，国家对集体土地实行“三级所有，队为基础”的公社管理体制，社员对宅基地有按规定用途使用的权利，无所有权、退出权。实行宅基地归集体所有、农宅作为生活资料归农户私有的一宅两制政策，奠定了“房地分离”制度基础。公社、生产大队遵循村民自治原则无偿划拨宅基地给农民自行建房，但农宅及地不允许向集体之外的个体转让。

　　（三）改革开放后上划管理权限

　　1978年，国家推行统分结合的双层经营制度，逐步弱化集体所有权。1982年《宪法》确认城乡二元土地所有权结构，规定农村土地属集体所有、城市土地属国有。随着农村人口规模扩大造成的宅基地资源需求矛盾日益突出，无法完全依靠村内自治自行解决，国家上划了管理权能，按照一户一宅原则分配宅基地。《村镇建房用地管理条例》（1982）规定：①省级政府规定用地限额，②县级政府出具宅基地面积等标准，③公社、生产大队制定镇村规划，审批权限纳入县级范畴。《xx市关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1989）规定由市房管部门负责下达建房用地控制指标。x年《关于规范农村宅基地审批管理的通知》将宅基地审批设置于乡镇，由农业农村部门负责宅基地的改革和管理。1987年《土地管理法》实施前，计委、建委、民政、农业等部门均有权批地；之后，相关权能逐步归口到土地管理部门。

　　国家于1988年和1998年对《土地管理法》进行了两次修订，明确宅基地使用权无处分、收益权能，确立农地转用用途管制同时，进一步削弱了集体土地相关权能。由于仍存在管制内涵不清、机构分散、制度覆盖不全、规则与技术体系不完善等问题，上述制度也为后续土地资源不清、权属混乱、乱占滥用等诸多问题埋下隐患。尤其2006年取消农业税后，土地乱占滥用等问题更加凸显。为规范宅基地使用秩序，xx市相继出台了《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（x）《关于进一步加强x年宅基地及建房规范管理工作的通知》等政策文件。x年的《土地管理法实施条例》要求在各级空间规划和村庄规划中科学划定宅基地范围，并对宅基地布局、用地指标等作出明确规定。

　　（四）产权制度保障

　　农宅及地既是生活资料，也是生产资料；既是生活福利，也是财产权利。《物权法》规定宅基地属于集体经济组织成员享有的福利保障，农民对农宅自然拥有所有权，但对宅基地使用权抵押作出严格限制，将“国有土地使用权、集体土地使用权”改为“建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权”。物权法规定的所有权是一种无限期权利，宅基地使用权理论上也应当是一种无限期权利。《民法典》强调宅基地使用权具有专属性，只能由特定民事当事人享有，但未对宅基地上已建有房屋的继承作出限制。2010年中央1号文件提出加快宅基地使用权登记颁证，进一步强化宅基地的财产属性。同年，自然资源部等对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”进行答复：农民宅基地使用权可以依法由城镇户籍子女继承并办理不动产登记。按照地随房走、房地一体原则，允许宅基地使用权随之一同发生继承。

　　（五）流转制度改革

　　1982年《村镇建房用地管理条例》允许回乡落户离退休职工、军人和华侨等申请取得宅基地。《xx市农村建房用地管理暂行办法》（1985）将申请取得范围扩大至远郊村长期工作教职人员、医务人员、科技人员等。1987年《土地管理法》允许符合乡村建设规划的农地进入非农建设。1992年《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》关闭了集体建设用地市场。证明上述10年间集体建设用地可以直接入市交易。1998年，国家陆续出台政策收紧宅基地流转，申明禁止向城市居民出售宅基地及住宅。《关于xx市远郊区旧村改造试点指导意见》（2005）指出旧村改造节余土地可作为乡镇村公共设施、公益等用地按征地程序办理上市。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立城乡统一用地市场。x年全国33个县试点土地征收、集体经营建设用地入市及宅基地改革，次年大兴挂牌出让第一宗集体建设用地。x年超大城市试点集体建设用地建设租赁住房，迈出建立多主体供应、城乡统一用地市场的实质步伐。x年，xx市作为试点向4家房企协议出让集体建设用地。x年新《土地管理法》鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，从法律上确认了集体经营性建设用地使用权可以直接向市场出让、出租或作价入股等。目前，全市的镇（村）域集体土地开发形成入市流转、统筹利用及建设租赁租房三大利用方向。

　　在一定条件下，集体经营性建设用地与国有建设用地实现了同等权能，占比超过集体建设用地五成的宅基地却无法直接入市，有关改革难以落地。1998年，昌平郑各庄村自发实践旧村改造，刺激了集体土地上房屋抵押、转让等现实需求。2009年，参照xx经验试点了宅基地换房工作，形成《2010年xx市社会主义新农村建设折子工程》作为全市首个明确宅基地节余用途方向的政策文件，明确提出宅基地经土地整理且优先复垦后仍有节余的，经批准后可作为建设用地纳入土地年度利用计划。x年以来xx市根据中央农村工作会议安排和中央一号文精神，针对深化宅基地制度改革试点、规范闲置农房利用等出台一系列政策文件，为进一步激活宅基地流转等打下良好的制度基础。x年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。

　　二、宅基地面临的形势与问题

　　xx是“超大城市小郊区”的发展模式，区域发展水平极不均衡，农业发展水平明显滞后于工业发展水平。近年来，市郊乡村逐渐发展成为当地农民、城镇居民以及外来人口的聚居型社区，农宅及地的生产资料属性和财产功能进一步凸显，给现行的管理制度及政策带来巨大的改革压力。以下对目前面临的形势及问题进行简要梳理，当中有些问题具有地方特色，大部分问题与全国的主要问题是相似的。

　　（一）面临的复杂形势

　　1.总体“有增无减”。总体上，全市农村居民点用地呈缓慢增长趋势，从1981年约116万亩增至2001年约133万亩，受城市扩张的影响，2007年约132万亩，比2001年略有减少。统计显示，xx市1990年农业户籍人口392万为最高峰，此后逐年减少。其中，x-x年末全市农村人口介于293.1-272.6万区间，总人口数减少20余万，但宅基地数量并没有随之减少，反而略有增加。

　　2.供需矛盾加大。

　　（1）城市化重心转移。十八大以来，城市化重心由地向人转移，核心内容是保障城市新居民的居住生活等用地需求。1958年《中华人民共和国户口登记条例》限制了城乡人口空间移动。1984年《关于农民进入集镇落户问题的通知》《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》放宽对农民进城的限制。1994年分税制改革后，农民以“离土离乡”方式向城市集中。x年，我国实现城乡统一居民户口登记制度，取消农业户口与非农户口差别，为加速人口城市化创造了制度条件，进一步加剧土地供需矛盾。

　　（2）城乡形成用地博弈空间。随着我国经济快速发展，国内形成较大规模的货币购买力盈余，为城市化扩张提供了强大资金动力，形成“城市有钱，农村有地，政府有权”的巨大博弈空间。近年，xx、xx及xx等地依托市场力量，相继试点实行“地票”“增减挂钩”“合村并居”等，其核心任务是处理好“政府-城市-农村”三者关系、充分发挥集体土地资源的市场要素潜力，建成行之有效的良好机制来解决土地供需矛盾，为全市提供了可借鉴的实践经验。

　　3.宅基地纠纷增多。农宅及地自身的复杂性：①使用权人多样，如纯农户、兼业户、工商户及外来人员等，②自行流转、转让等造成使用权关系复杂化，③因地理位置、历史原因等导致自然状况及权属多样化、用途与价值差异化，④农宅及地上物存在手续、证照等合法化差异。近年全市涉宅纠纷日益增多，几乎占到农村纠纷总数的三分之一，尤其是城市扩张过程中征（拆）地等经济活动造成的补偿安置等权益分配问题。

　　4.村干部的特殊作用。按照韦伯行政科层制定义，乡镇干部是科层化的最终执行者，村干部是非科层化的。根据吉登斯对现代国家的定义，村干部没有行政资格权，仅是处理村庄公共事务的代理执行者18。在市场条件下，镇与村分别代表不同的利益主体。村干部实际掌握着宅基地所有权人的支配权力，其自身也占有宅基地。在通过指标分配、规划落实等方式配置宅基地的过程中，可能出现个别村干部超额占地或纵容亲属超额占地用地的示范作用。

　　（二）存在的主要问题

　　1.产权制度不完善。农宅及地涉及“宅”与“地”两个所有权。一是农民对农宅等的所有权不是包含占有、使用、收益、处分权能的完整所有权，导致“地随房走”的相关政策难以完全发挥效用。二是集体所有不同于国有，前者有明确的权利人范围，由社区全体成员共同占有。实践中，集体所有容易被狭隘的理解为村委会所有，致使村干部的公权力侵害农民的利益，如宅基地产权改革探索过程中暴露的违法买卖、强制流转、违法收回、强占宅基地等。随着宅基地内涵与外延的变化，对宅基地的认识也趋于模糊和复杂。伴随相关权能的恢复，宅基地与一般商品住宅概念的内涵逐渐趋同，致使外延扩大、管理难度增大。目前，仍缺乏清楚界定并良好执行的产权制度，易引发农民脱离法律限制竞争稀缺资源、管理部门权力滥用等问题。

　　2.缺少有效的退出机制。全市近年的“退二进三”产业转型、产业结构优化调整等，放大了土地的供需矛盾。第三产业在提供大量工作岗位的同时，不能提供与之对应的、充足的居住条件。大量新增居住需求刺激城市土地增值，加剧了近郊村民占用及垄断宅基地资源的冲动。x年，对密云抽样调查发现因农民减少和流动迁移等造成的农宅闲置率约17%。一方面农民侵占多占势头难以制止，另一方面闲置宅基地也难以收回。尤其在城市完全定居的农户，享受城市公共保障的同时，仍然继续占有宅基地权益。周其仁认为宅基地占用数量居高不下的影响因素：①无货币代价的纯实物分配，②集体成员间的利益均沾，③村干部及亲属的不良示范。通过对xx的调查发现，农民作为理性经济人对宅基地有着比较务实的价值期望。

　　3.难以落实“一户一宅”。目前，宅基地存在着诸多如“一户大宅”“一户小宅”“一户多宅”“多户一宅”“有户无宅”“有宅无户”等权益偏差问题，不符合现行的一户一宅面积法定等基本原则，个别地区甚至滋生“种地不如种房”的乱象。这是多种原因造成的，一是农民不断将占地冲动转化为实际行动，二是村干部借助特殊身份不作为、乱作为，三是相关管理制度落后于农民自发制度实践的水平等。当中既有地方经济发展的现实需求和历史原因，也有职能错位与制度缺陷的原因。

　　4.无序流转置换。由于缺乏正轨入市渠道，农民有房有地难以合法转让或抵押。当中，近郊权利人不满足于生活资料式的自用状态，自发实践出租、抵押等经营，造成农房所有权人和使用权人不一致。以昌平为例，流转以地上房屋出租和买卖为主，流转主体以非本地村民为主。无序流转、置换等会衍生出产权纠纷，以及影响村庄空间发展的一系列问题。不同于市场充分竞争的“大数现象”，受权利人信息加工与处理能力等制约，自发流转是一种相互依赖的、双边关系式的“小数现象”，无法解决因投机行为造成的不确定性，亟需纳入到行政管理范畴进行规范。

　　三、有关对策分析

　　综上，宅基地涉及到农民的切身利益，做好此项工作须围绕集体所有制，利用政策法规划清产权边界，有效落实政府管理监督作用，充分发挥村民自治功能，从而探索实践“三权分置”的市场化改革路径。

　　（一）“还权赋能”

　　宅基地权利人主要包括两类：合法取得宅基地的农户，经过赋权的非集体经济组织人员。

　　1.赋权于“农”。从村域的全局视角理解宅基地、集体经营性建设用地、承包经营地的相互关系。政府从积极层面出发主动向村庄放权，向“村庄自治”框架体系赋能。探索将宅基地使用权以财产权的形式赋予农民个人，确立村内“一事一议”共同体的法律地位。凝聚村内共识，以村民大会或村民代表大会的形式明确宅基地所有权及其收益的分配方式后，委托村委会代表行使管理权能。

　　2.赋权于“非农”。农户宅基地资格权赋予闲置宅基地处置权能后，将派生的一定期限内占有、使用和抵押等权能赋予非集体经济组织成员。

　　3.探索“三权分置”。产权的完善界定，是宅基地资源交易利用的前提。一是充分发挥权利登记制度对农村土地权利确定、权利稳定、权利保障及利益监管的作用，逐步实现政府制度规范对地方性观念的有效替代。二是借鉴已有的经验，分析宅基地使用权流转的法律限制与城市用地需求的矛盾，基于市场条件下有效利用宅基地不动产权证、抵押担保的间接使用权、宅基地及地上房产用于居住或经营的直接使用权、自愿退出闲置宅基地的有偿退出权等进行制度设计，探索适合xx市的三权分置改革路径。

　　（二）完善组织体系

　　1.完善管理机制。建立市级领导机构统筹推进制度建设、组织管理等，构建专业化人才为主的管理体系，集中优势力量打通宅基地产权改革路径。结合政府的专业化外部力量与乡村内生力量，以各类法规、规范、红线及用途管制为准绳，规范宅基地分配和使用。

　　2.分级分类处置。以“户”为单位建立“总台账”，制定并细化分级分类处置的政策标准。如对维持原状、符合规范且正常申请的，由登记机构确权颁证；对一户多宅等不符合规范的，分析所处的历史阶段或原因，分类分阶段处置；对占用基本农田、违规（非法）建房的列入督察整改台账；对合规发证、闲置且有交易意愿的节余宅基地纳入市场化管理等。

　　3.发挥人才优势。各区建立由乡镇村干部、城乡规划师、城镇建筑师等组成的专项小组，指导各村统筹生产和生活需求，合理规划布局居民点，形成系统化解决方案：①从建筑风格、户型、材料等规范村庄住宅；②综合考虑面积、来源正当性和位置等，指导各村按“一户一策”原则编制工作方案；③挖掘城市更新等对土地区划整理的潜力，以村为单位将分散的宅基地使用权相对集中起来，统一开发整理；④对已登记发证的，分析其历史文化价值、区域旅游特色及市场价值潜力等编制村级利用方案。

　　（三）引入市场机制

　　探索依法自愿有偿转让、城乡合作开发等市场化配置模式，激活闲置宅基地资源市场的要素属性，逐步实现宅基地资源配置由内部化向市场化的转变。宅基地交易符合投机性、复杂性、权利人有限理性及小数现象等特点，通过“分类处置”筛选出有市场化意愿的闲置宅基地并构建相应的市场交易相关制度，能有效降低市场交易过程中的复杂性和信息阻滞风险，最终实现宅基地资源配置由“内部化”单轨制向“内部化+市场化”双轨制的转变。根据社会耗费成本理论，现假设共有城市、宅基地两块相邻土地，如何确定两者的权利边界?在政治经济范畴中，城市快速增量发展的早期阶段相邻双方都可以获得比较不错的收益，具备正博弈的特点，当征地占地超过一定规模之后，将进入到零和博弈。最终在城市不断地无偿或低成本扩张势必会在城市增加价值同时，会损害到农民的实际利益。边际上，两者的权利边界划在城市扩张增值与农民损失价值大致相等位置是合理的，此时社会生产的总净值最高。理论上，借助市场的运作和定价功能可以有效约束权利滥用导致的城市盲目扩张，并做到切实保障农民的权利。

　　由此，需要充分调动政府、农民两个积极性，参照《关于加快建设全国统一大市场的意见》等，根据城乡建设用地增减挂钩节余指标构建交易框架，将符合条件的闲置宅基地作为潜在资源动员进市场，其特点是：①弱化政府直接参与开发的角色，降低管理成本；②强化政府及其职能部门的政策标准制定、指标调控与监管等作用；③增加农民集体或农民利益共同体与市场开发主体间的横向互动，减少与各级政府的纵向互动。

　　四、结论

　　通过对宅基地管理制度、存在问题等的梳理分析，本文结论如下：

　　（一）集体所有制是最终实现村民共同富裕的必要条件，做好宅基地工作必须坚持在集体所有制范畴内充分发挥村民自治对村内公共事务一事一议的优势作用。

　　（二）准确和理解把握现行政策法规，厘清各相关权利人的产权与权利边界，采取循序渐进的工作步骤，妥善处置历史遗留的各类不规范的、争议问题，才能切实保障农民相关权益。

　　（三）从计划经济和市场经济的辩证关系看，市场不是万能的，仅是丰富行政管理的手段，需要在构建高效组织体系的基础上，探索激活闲置宅基地使用权的市场要素属性。