枫桥经验视角下基层群众自治制度的完善

枫桥经验视角下基层群众自治制度的完善

“‘党建引领’是新时代‘枫桥经验’的政治优势和根本保证，其本质就在于把党的领导落实到基层，使党组织成为基层社会治理的‘领头雁’”。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　一、引言

　　实现社会主义民主政治是中国共产党始终不渝的奋斗目标。党的十八大指出“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的历次全会进一步强调“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”而在党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对“健全充满活力的基层群众自治制度”作出了重大部署。xx年7月，中共中央、国务院联合印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从加强村（居）民委员会规范化建设、健全村（居）民自治机制、增强村（社区）组织动员能力、优化村（社区）服务格局等多个方面来健全基层群众自治制度。近年来，法学界对基层群众自治制度进行了较为丰富研究，但多数局限于制度本身的设计，未能与灵活多变的基层实践相结合，尤其是在“枫桥经验”提出后，少见有将“枫桥经验”与基层群众自治制度相结合的研究。从治理角度来看，随着政府、权力的变化，“如果说强调治理之下没有政府的观念过于激进，那么强调基层自治多元中心、公民参与及政府与社会合作的治理网络中的制度供给则是较为公允平和的治理之道”。基层群众自治制度是多元共治的制度保障，引入“枫桥经验”，对发挥社会组织与公民团队在基层群众自治中的重要作用、提升村民（居民）自治的规范供给有着很大的价值。

　　二、“枫桥经验”与基层群众自治制度的契合

　　新时代“枫桥经验”的内涵是“打造共建共治共享社会治理格局中通过鼓励多元主体的参与、合作、协商整合各方优势资源，发挥整体治理效能”这一内涵揭示出“枫桥经验”与基层群众自治制度三个方面存在强关联。

　　（一）目标上都指向基层治理

　　“枫桥经验”形成于上个世纪六十年代初期的xx省xx市xx镇在农村社会主义教育运动中，因取得了良好的基层治安效果，得到了毛泽东同志的批示。改革开放后，xx镇在给“四类分子”摘帽后，又提出综合治理社会治安理念。中国特色社会主义进入了新时代，“枫桥经验”得到了进一步发展。xx年，中央政法委召开纪念毛泽东同志批示学习推广枫桥经验55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会，中央政法委书记xx发表了讲话。xx年，“枫桥经验”首次被写入政府工作报告，“推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的’枫桥经验’，构建城乡社区治理新格局。”xx年，在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，“枫桥经验”成为了共建共治共享的基层治理制度的重要经验。“枫桥经验”虽在不同时代有着不同的内涵，但也始终聚焦于基层治理。换言之，经历了长时间实践考验的“枫桥经验”始终是提升基层能力治理的重要手段。与此相似的是，基层群众自治制度设立目的也始终为了实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，进而实现基层治理能力现代化。可以说，“枫桥经验”与基层群众自治制度目标高度一致，从而具有高度的同源性，基层群众自治制度可从“枫桥经验”吸取足够的治理智慧。

　　（二）方式上都依靠群众实现自我治理

　　“枫桥经验”自诞生以来就与群众自我治理息息相关。最初的“枫桥经验”是指“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”，即通过发动群众就地批判、监督的方式，对当地的“四类分子”进行教育、挽救和改造，巩固党在基层的执政基础。“依靠群众解决当地的社会矛盾”就成为了“枫桥经验”较为典型的做法之一。改革开放后，尤其是在综合治理社会治安理念提出之后，“枫桥经验”由最初的改进公安工作方式，维护当地治安秩序开始向“社会综合治理”转变，在组织群众预防矛盾，富裕群众减少矛盾，服务群众化解矛盾等方面探索出了保持社会和谐的新方法，形成了“‘党政动手、各负其责、依靠群众、化解矛盾、维护稳定、促进发展，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交’的社会治安综合治理的格局，其中‘群防群治’是又最为突出的特点。”依靠群众来实现对基层社会的综合管理开始成为了“枫桥经验”通行做法。新时代以来，党的十九大对社会主要矛盾作出了新的判断，“社会治理”取代了“社会管理”，“枫桥经验”因而突破了社会管理的桎梏，成为了实现自治、法治、德治的“三治结合”的社会治理重要手段，“枫桥经验”自始与“自治”密不可分。作为中国特色的根本政治制度，基层群众自治制度更是直接以“自治”作为规制对象。在这个制度之下，人民群众能够根据自己的意愿，依法决定要办什么、不办什么，先办什么、后办什么。可见，基层群众自治制度是新时代实现自治、法治和德治“三治结合”重要制度保障，保障人民群众“民事民办、民权民享”

　　（三）功能上都为划定自治空间

　　无论是“枫桥经验”的制度目标还是其普遍做法，其本质反映的是国家权力与公民权利在基层治理中此消彼长的关系，“枫桥经验”的成功证实了公民权利在基层治理中可以一定程度取代国家权力的干涉，甚至证明了一定范围的公民自治效果优于国家直接参与治理效果。正如xx省xx市xx镇通过基层实践形成的“矛盾不上交”“多元调解机制”“乡贤治理”的做法被证实符合基层实践并是高校的。“枫桥经验”就是一种通过将一部分属于国家权力的空间让渡给社会公民，允许社会公民在划定范围内实现自我治理的社会治理经验。虽然，各地在借鉴“枫桥经验”时，所确立的人民群众的自治范围有大又小，确定的自治领域也不尽相同，但是在社会治理上还是普遍形成了一种社会各方协同参与的结构，社会方与公民个体均有自治空间而参与到基层事务的处理。“枫桥经验”对这种公民自治空间的确定，即公民可以参与哪些治理事项、对哪些事项有决定权则是由“社会管理”转向“社会治理”关键所在。虽然与从下而上由基层实践形成的“枫桥经验”不同，基层群众自治制度是人民群众在党的领导下直接行使当家作主民主权利一种自上而下发生的法律规范，主要国家制定颁布，由国家权力来保障执行。这是通过国家制定正式法律规范，明确规定公民在哪些领域有自治权，最终划定公民自治空间的另一种途径。虽然“枫桥经验”和基层群众自治制度形式上存在着较大的差异，但是两者的功能都是为了划定自治空间，为公民参与基层事务处理保有空间。

　　三、基层群众自治制度现实困境

　　作为正式规范的基层群众自治制度是指人民群众在党的领导下对农村村级、城市社区公共事务和公益事业直接行使当家作主民主权利的政策、法规、程序、规范的总称，更多地是由国家制定颁布，由国家权力来保障执行，是一种自上而下发生的法律规范。然而，在实践中，我国基层群众自治制度存在着严重的不足，不仅表现在“村民自治、居民自治、社会组织自治在内的基层自治制度供给有很大的发展空间”，也体现在基层自治组织自治空间不足、自治权被压制。

　　（一）正式规范与基层实际存在脱节

　　基层群众自治制度经过多年的发展，已经形成了以宪法为根本原则，以《村民委员会组织法》《城市居委会组织法》为基础，以行政规制为支撑的国家正式法律规范体系。在这一法律规范体系发展过程中，特别是在法律体系的构建过程中，过于强调法律规范特别是国家法的立、改、废作为社会组织法治秩序生成的条件，造成法律规范体系的封闭与僵硬，因此严重滞后于灵活多变的基层实际，如基层群众性自治组织法人制度。xx年《民法总则》就建立了特别法人制度，第一百零一条规定了“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”，为基层群众性自治组织法人制度预留了空间，但是xx年底才修改通过的《村民委员会组织法》却回避了特别法人组织建设等问题，直到现在两法也未见有特别法人的规定。但是在基层实践上，民政部在xx年发布了全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书，此后，全国掀起了相应的改革浪潮。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》更是提到了“坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理”，基层实践遥遥领先法律规范。同时，这种正式规范与基层实践脱节就只有依靠上级政府部门颁发规范性文件进行弥补，而又形成了红头文件治理基层社会的现象：政府红头文件效力优于其他任何规范。从现实上看，虽然这些文件能够有效解决基层现实难题，但是凡事需要请示上级政府的现实做法不仅直接影响了基层自治制度的有效运行，也对基层治理的正式规范的形成造成一定的压制，还引发正式规范与政府颁布的红头文件的内容冲突而造成政府违法，甚至造成基层自治制度的“民主决策、民主管理”功能彻底丧失。

　　（二）非正式规范质量与治理要求仍有差距

　　一般认为，非正式规范的产生的根源在于正式规范的匮乏，非正式规范能够被正式规范所利用，弥补正式规范所不足，成为强化国家权力的一种手段。但是，当这些非正式规范质量低下甚至违反法律强行规定，或朝令夕改，意味着非正式规范对国家治理不具有正向推动作用，甚至会引发非正式规范与正式规范之间的对抗，乃至一些非正式规范就是为了对抗正式规范而产生。在这种对抗之下，人民群众将会陷入行为不可预测的桎梏之中，治理效能将大大降低。尤其是不规范甚至违法村规民约、社区公约经常在基层出现，例如《枫源村村规民约》规定：凡发生破坏村集体形象、损害村集体利益、影响村内稳定的，按《枫源村村规民约实施细则》给予相应处罚。这意味着未存在上位法授权的情况下，枫源村通过村规民约授予了村集体的一定的处罚权，这有可能涉嫌违反现行《行政处罚法》。《村民委员会组织法》第二十七条规定了“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，规定了侵犯村民自治范围的法律责任，也就是说这些非正式规范可能因违反法律强行规定而均不具有法律效力，不能够用来约束村民，但是由于司法途径维权成本高以及熟人社会的厌诉观念留存，这类侵权案件往往不了了之。此外，《村民委员会组织法》虽然明确规定了“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，但是由于该法规定了这些非正式规范只需备案即可生效，那么如何提起审查、审查范围如何、乡镇一级政府是否有足够的能力进行审查，存在一定实践难题。

　　（三）行政权力不断挤压自治空间

　　我国现阶段的村民委员会、居民委员会等基层自治组织的法律渊源来自于1982年的宪法修改，现行《宪法》第一百一十一条明确规定了居民委员会、村民委员会是基层群众性自治组织，就公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等工作开展群众自治。随后，《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》分别在上个世纪八十年代后期得以通过，并历经了多次修改。尤其是在党的十七大报告中，基层群众自治制度正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等一起，构成中国特色社会主义政治制度体系后，基层自治组织建设取得了一定的发展，基层多元治理开始具备一定的雏形。随着经济社会生活急剧变化，改革发展稳定任务更加艰巨，国家权力在社会生活的各个领域发挥了更为重要的作用，村民（居民）自治的集权化更为彻底，而且权力集中与结构集中同时进行，“村（居）民自治组织已不是一个社会自治单元。”一是因为我国基层群众自治组织就是在政府的推动下组建的，相关法律法规缺乏组织建设的支持措施，基层自治组织在人财物上都急剧依赖上级政府组织，形成了行政为主、自治为辅的工作格局也就不足为奇。二是因为国家也并未完全放弃对基层治理权力的垄断。基层政府通过签订行政任务责任书、指派“驻村干部”等各种行政指导将部分行政任务分解给基层群众自治组织，导致基层群众自治组织的功能发生了异化。例如《居民委员会组织法》，居委会主要任务包括：宣传法律法规和国家政策，教育居民；办理本地区居民的公共事务和公益事务；调解民间纠纷；协助政府维护治安以及协助政府做好与居民相关的各项工作；向政府反映居民的意见、要求和建议等。其中，“居委会宣传教育、办理、协助的职能均属于配合政府完成相关的事务和工作，只有纠纷调解才是居委会相对自主发挥作用、体现群众性自治的活动”。为避免基层群众自治组织彻底沦为基层政府的“附庸”，国家需作出制度安排，将基层群众自治组织作为特别法人予以明确定位，为基础群众自治组织以独立身份参与基层治理保有了一定的法律空间。但在《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》等法律法规中并未规定，基础群众自治组织如何以特别法人身份参与到基层自治的途径以及在基层自治中应当承担的具体职能仍然不明确，行政权力挤压自治空间的实践屡次发生，多元治理空间仍未形成。

　　四、基层自治制度纾困的原则

　　“传统的立法学只将范围限定在中央立法和地方立法两个领域，形成了“一元多层”立法体制”，传统的基层群众自治制度的研究亦是如此，主要是通过立法学的角度来分析基层群众自治制度所存在的问题，并以此作为依据提出相应的政策建议。而“枫桥经验”就是一个如何加强基层基础的经验，“它发端在基层，作用发挥在基层，反过来又指导基层的工作，并在基层得到坚持发展”，在此过程中形成的一些基层规范肯定不属于严格意义上的国家法。那么，在此种意义上，将作为正式规范的立法体制如何与作为非正式规范的民间法经验相结合，或言之，在较为僵硬的立法中为具有创造性的民间经验保留空间同时需符合法治建设的大的原则，这就需要遵循以下基本原则：

　　（一）法治原则

　　习近平同志指出“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，做到重大改革要于法有据是实现全面依法治国的应有之义。然而，有学者认为“枫桥经验”的内涵之一是“自治、法治、德治相结合，而基层自治，不能要求它都合法；不尽合法的自治，由于它符合本地的风土人情和传统习惯，也有其合理性和生命力；相反，有些矛盾纠纷硬要依法去解决，其效果也不一定好”。从这个角度而言，“枫桥经验”可以不遵循法治原则，甚至可以实现“良性违法”。这种观点没有认识到新时期“枫桥经验”丰富的内涵，不正确地将“枫桥经验”与国家法律相对立，没有正确认识党中央作出的“法治国家、法治政府、法治政府一体建设”的新要求。推动“枫桥经验”在基层群众自治制度中的适用必须坚持法治原则，通过法治方式与法律程序将“枫桥经验”的特殊性与基层群众自治制度中的普遍性相结合，将其纳入到国家统一的法治体系中。此外，现代的法治原则早已超脱出传统的形式法制，更多地强调的是“良法善治”。中国特色社会主义法治体系不仅仅要求法律规范体系完备，更要求法律规范要满足人民日益增长的美好生活需要，这意味着过往的实证法学的“现代法律的有效性是基于对规则的解释、承认、正式的授权和同意，但不包括习惯和实践”的观点逐渐被“如果从实质法学立场看，为实现实质正义，法律多元主义给党规、政策、习惯等多种实际起作用的制度发放通行证”所取代。因此，在引入“枫桥经验”完善基层群众自治制度的过程中，必须坚持法治原则，不断增强基层群众自治制度的稳定性、规范性以及可预测性，实现法治效果、社会效果相统一。

　　（二）全过程人民民主原则

　　xx年11月首次提出了“全过程人民民主”，要求在基层的治理的各个不断阶段中都要贯彻民主原则，通过加大基层治理中公民参与的力度，以保证人民当家做主的权利。“全过程人民民主”体现的是实质民主，“服务于治理目标的实现，聚焦国家治理与社会发展的重大问题，不断满足人民对美好生活的需要”，因此“全过程人民民主”有着十分完整的参与实践，包括了民主选举、民主决策、民主协商、民主监督和民主管理等各个环节，帮助公民通过各种形式、各种路径参与到国家的治理之中，保障公民的知情权、参与权、监督权落到实处。这与西方资本主义的民主有着显著的区别，在西方“选举民主”的形式下，选民虽然有权选择国家领导人，但是一旦选举完成之后，选民就被抛弃在一旁，只能眼睁睁地看着职业政客进行国家治理，而在“全过程人民民主”原则下，人民群众不仅可以通过人民代表大会制度参与国家领导人的选举之中，也可以通过政治协商制度参与到国家大政方针的制定之中，还可以通过基层群众自治制度充分实现自我管理、民主管理，“可以有效地避免出现党派纷争、利益集团偏私、少数政治“精英”操弄等现象，具有无可比拟的先进性。”换言之，只有落实“全过程人民民主”原则，充分保障人民的民主权利，让人民通过真实的民主实践掌握国家的命运，切身参与到中华民族的民族复兴的伟大征程中。基于此，习近平同志进一步指出：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来。”这一重要论述不仅仅确定今后的重点工作方向，还揭示了“全过程人民民主”的具体制度与领域。尤其是在最能体现民主管理的基层自治之中，城乡社区（村组）根据相关法律法规，结合本地实际，通过制定相应的自治章程、村规民约、居民公约等方式，实现村（居）民在基层公共事务的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。因此，在引入“枫桥经验”完善基层群众自治制度的过程中，要充分践行“全过程人民民主”原则，通过培养人民群众的权利意识和民主素质，广泛讨论、凝练“枫桥经验”好的做法，因地制宜将其转变为当地基层群众自治制度中有效规范，不断增强基础群众自治制度建设中的人民群众的参与感，为实现“全过程人民民主”提供切实的制度保障。

　　（三）多元治理原则

　　历经多年改革，我国公共行政逐渐由“政府负责的一元化管理模式”向“社会各方参与的多元合作共治模式”演变。在这种行政模式转变的情况下，政府与社会的关系发生了根本性改变，社会不再仅仅是政府管理的对象与客体。“全能上帝式的政府不可能也没必要存在，若政府管理无谓事无巨细，与其说是社会民众的强烈呼声，毋宁说是时代发展的僵化异化。”政府与社会乃至公民之间应该建立起平等友好的合作伙伴关系，在各自的领域空间范围内，实现国家善治。从这个意义上来说，“枫桥经验”实际上反映了“政府与社会合作共治（有限的行政权、政社合理分权）、政府管理与群众自治相辅相成（法治形式的多样化、民主政治的稳步推进）的必然性。”这就意味着，在这种多元治理原则之下，政府应当主动划定权责范围，逐渐将一些公权力让渡给社会组织，同时通过一定的制度设计默许社会组织或者公民团体参与到社会治理之中，确保社会组织能够有效参与，立法上也应当为社会组织的存在与培育留有空间。例如，xx省坚持和发展“枫桥经验”，鼓励和支持社会组织在矛盾化解、社区矫正、帮扶救助、慈善公益等领域发挥积极作用“枫桥经验”，构建起了共建共享的基层社会治理新格局。在这种制度安排之下，社会组织能够承担起解决当地的一些公共问题，有效地节约了政府行政资源，取得了良好的效果。坚持和发展“枫桥经验”，就必须摒弃传统的“全能政府”“行政权万能”的观念，推动“大政府、小社会”的政社关系向“小政府、大社会”转变，树立多元共治的思维，“坚持共建共治共享，积极培育壮大人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，最大限度激发社会组织活力，营造既稳定有序又充满活力的社会治理生态，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。”因此，在基层群众自治制度的完善设计过程中，就需以多元共治为原则，主动为社会组织与公民团体参与基层自治拓宽准入渠道，明确社会组织与公民团队在参与基层自治中的角色地位，培育有活力的基层自治组织。

　　五、“枫桥经验”下基层群众自治制度具体构建

　　制度作为一种可再生的资源，可以为国家治理提供源源不断的势能，将“枫桥经验”引入基层群众自治制度除了坚持法治原则、全过程人民民主原则、多元治理原则，还应该根据基层群众自治制度运行的实际情况，从以下几个方面进行具体制度构建。

　　（一）增强党对基层群众自治的领导

　　“‘党建引领’是新时代‘枫桥经验’的政治优势和根本保证，其本质就在于把党的领导落实到基层，使党组织成为基层社会治理的‘领头雁’”。习近平同志指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。因此，无论是从我国的最大的实际，还是依据“枫桥经验”，“党的领导就是基层群众自治的政治保障，决定着基层群众自治的正确方向”，因此，进一步完善和发展基层群众自治制度首先要不断增强党对基层群众自治的领导。增强党对基层群众自治的领导的首要任务是加强基层党组织的自身建设。“基层党组织能否在基层自治中发挥领导核心作用，关键在于党组织是否有力量。”推动基层党组织的规范化建设，厘清基层党组织、基层行政组织、基层群众自治组织的关系。通过政治领导、思想引领、组织引领、能力引领、机制引领着力解决基层党组织弱化、虚化、边缘化等问题，切实做到基层党组织在基层群众自治事务中的不越位、不缺位。除需加强基层党组织的自身建设外，还需选好配齐基层党组织书记。“党建立得住，关键要看党支部。支部强不强，主要还看‘领头羊’”实践表明，基层自治的发展的关键在于是否有一支信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的基层党组织书记队伍。因此，要不断拓宽选人用人渠道，把当地道德品质好、业务能力强、社会名望高的“新乡贤”选为支部书记。严格按照有关规定开展村、社区组织换届工作，杜绝流弊之风。同时建立退出机制，坚持从严管理，完善考核评价机制，让支部书记真正成为基层自治中的“领头羊”。

　　（二）规范基层政府行政指导行为村民委员会组织法》第五条明确规定了基层政府有权对基层自治组织的工作予以指导、支持和帮助，尤其是在预算财政资金充足的省市，乡镇通过提供财政补助等方式支持村庄建设的力度越来越大，使得基层政权的宏观指导能力得到显著提升。哪些基层组织更愿意遵从基层政府的指导，所获得的收益也就更大，自然而然，基层组织也就更加接受基层政府的指导。随着中国特色社会主义法律体系的建成，村民自治组织的自治权与乡镇政府的行政权开始明确分化，也“基本以法律的形式确定了乡镇政府对基层自治组织的‘指导’职能”。然而在实践中，一方面是不舍行政权力所带来的利益，另一方面也是基层事务“一放就乱”的行政责任倒逼，即便在我国目前在大力推进“有限政府”建设，也在着力推进“放管服”改革的现在，基层政府极易将行政指导作为另一种行政权力行使，将“指导”变为“领导”，从“直接垄断基层治理权力”变为“以行政指导代替基层自治组织决策等软干预”，这不仅能够有效避免苛受《村民委员会组织法》等法律对政府直接干涉基层自治组织的法律责任，也能将基层自治组织牢牢地把握在手中。基于此，应该比照行政处罚、行政许可等制度建立健全基层政府的行政指导的权力清单制度，明确规定当地基层政府对哪些事项有行政指导权，同时对行政指导的产生及其效果进行自我限制。

　　（三）健全村民委员会（居民委员会）特别法人制度

　　赋予村民委员会（居民委员会）法人资格是xx年实施的《民法总则》所确立的。《民法总则》将法人分为营利法人、非营利法人、特别法人，明确了居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，《民法典》继承了这一规定，村民委员会（居民委员会）开始享有独立法人资格，自此，村民委员会（居民委员会）拥有了统一社会信用代码，能以自己的名义签订合同，并独立地承担法律责任。这有效地解决了基层自治组织过于依附基层政府，改变了过往村民委员会没有集体账户，“相关财务往来经常通过村民委员会成员个人账户进行，或者‘村财乡管’”的情况，有助于基层自治保持自己的独立地位，更好地开展自治活动。xx年，民政部为进一步规范《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》颁发，经商全国人大常委会法制工作委员会，出台了《关于规范基层群众性自治组织法人有关事项的通知》，对基层群众性自治组织的名称、法定代表人、住宿、有效日期以及效力进行了一定的规定，但未对法人设立、法人治理框架、组织结构、运作流程、法律责任进行规定。可见，作为新制度的村民委员会（居民委员会）特别法人制度目前仅仅只解决了村民委员会（居民委员会）具有法人资格问题，因此，应进一步完善相应规范，推动村民委员会（居民委员会）建立现代法人制度，彻底激活其在基层自治中的主体地位。

　　（四）制定非正式规范标准

　　在目前的法治框架范围内，虽然可以进一步调整并合理设定中央立法与地方立法各自调整的空间，也可以尽可能地扩大地方立法的立法权限，尽量为非正式规范上升为正式规范留足立法空间，但将县（市）一级纳入地方立法主体仍存在着较大的困难，非正式规范的存在必不可少的现在，提高非正式规范的供给质量就成为了现实选择。为提高非正式规范的供给质量，需要制定非正式规范标准，明确非正式规范应该具备的稳定性要求与形式要求。一方面要明确正式规范稳定性要求。只有在稳定且可预测的规范中，公民才可以根据稳定的法治秩序安排当下的生活、根据可预测的法治指引对未来做出合理期待，从而实现国家和社会的稳定，这就要求非正式规范亦不能随意“朝令夕改”，以满足人民的合理预期。另一方面，要明确非正式规范的形式要求。虽然不要求非正式规范的形式标准达至正式规范，但是还是需要具备一定的规范性与明确性，不能过于“粗俗”与“口语化”，尽可能地对公民的权利义务、应为与不为都作出了规定，并通过规范文字向公民表达。

　　（五）规范非正式规范制定程序

　　诚如有学者所言，在变动不居、犬牙交错的多义的社会现实中，程序具有重要的价值，如对于恣意的限制、理性选择的保证、“作茧自缚”的效应以及反思性整合等。通过非正式规范制定程序，能够为多元利益诉求提供博弈与对话的平台。在形式正义的法律程序面前，所有基层自治当事人能充分表达并深度参与非正式规范的制定，有助于非正式规范取得普遍性信任。这就要求有权限的主管部门根据当地情况出台《非正式规范制定程序》等规范性文件，指导基层自治组织制定相应的乡规民约、社区公约等非正式规范，并对公众参与、信息公开、利益回避、表决要求等具体程序事项进行明确规定，推动非正式规范制定过程更为科学，体现多数人的意志并保障多数人的利益。

　　六、结语

　　“基础不牢，地动山摇。”习近平总书记强调：“‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”目前基层群众自治制度存在着“自治空间虚置”“自治组织活力不足”“正式规范僵硬滞后”“非正式规范效力不明”等诸多问题。基层治理能力现代化如果不能以基层群众自治制度的完善为推动力，那么就难以取得实效。“枫桥经验”经历了近六十年的发展，其所蕴含的“基层多元治理”“发挥乡规民约等非正式规范的作用”等内涵能够为基层群众自治制度摒弃传统的“政府-社会”两元对立的观点而推动“正式规范”与“非正式规范”协调发展，有效实现多元共治提供丰富的理论资源，为破解基层自治制度发展难题提供了现实选择。