清醒认识电子政务面临新形势新任务

　清醒认识电子政务面临新形势新任务摘要:首先，根据信息技术扩散规律从固定电话、移动电话、计算机、互联网、有线数字电视等方面分析了我国电子政务基础环境的变化情况，指出我国主要信息技术产品均已进入快速扩张期，公民接受电子政务服务能力将快速提升，相关的需求也将急剧上升。其次，结合国际上有关电子政务演化阶段理论，分析了我国电子政务目前所处阶段，指出此阶段应该重点完善两个方面的服务：积极推进政务信息公开、提供更多便民服务等。最后，提出了XX年电子政务的四大看点：大部制改革对电子政务的影响，电子政务专项规划的有望出台，《政府信息公开条例》的实施以及电子政务为民服务理念的进一步加强等；并进一步总结了XX年电子政务应重点抓好的8项工作

　 关键词：电子政务 扩散理论 发展阶段 形式 看点 任务

　 自XX年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《XX年国家信息化发展战略》以来，我国电子政务建设进入了一个强调应用、服务和实效的新阶段。随后，全国电子政务工作座谈会的召开、《国家电子政务总体框架》的出台、《政府信息公开条例》的公布和实施等都强化了这一发展趋势。十七大提出了“五化并举”、“两化融合”的新理念，也对电子政务建设提出了明确要求。进入XX年，影响电子政务建设的新因素也多了起来，清醒认识电子政务面临的新形势、新任务，显得很重要也很有必要

　 一、从信息技术扩散规律看我国电子政务基础环境的变化

　 在电子政务的宗旨转向构建服务性政府时，政府与公众的主体地位将发生逆转，以公众为中心应成为基本理念。以服务为核心的电子政务发展水平取决于三个基本要素：服务能力、服务对接水平、服务接受能力。这三者中间，服务能力是前提，服务接受能力是基础，服务对接水平是保障

　 经过多年的努力，我国电子政务发展的基础环境已经发生了深刻变化。这些变化体现在以下三个方面：一是政府办公自动化、业务系统网络化水平有了很大提高，服务能力显著增强，电子政务发展的前提条件得到了较大改善，但纵强横弱、互联互通的难题没有根本解决；二是居民家庭主要信息技术产品拥有率普遍提高，通过电话、数字电视、互联网等手段接受电子政务服务的能力快速提升，但总体来看，这种服务接受能力尚处于较低水平；三是随着政府职能转变的逐步深化，政府对服务公众的认识和重视程度都有所提高，着力提升服务对接水平的环境有所改善，但要落到实处尚需很长一段时间

　 从近期来看，在服务能力显著提升、服务对接水平变化缓慢的情况下，需要对服务接受能力的变化予以格外重视。这方面，美国学者罗杰斯的创新扩散理论可以为我们提供一个很好的分析依据

　 罗杰斯认为，创新的扩散，总是一开始比较慢，然后当采用者达到一定数量（即“临界数量”）后，扩散过程突然加快（即起飞阶段），这个过程一直延续，直到系统中有可能采纳创新的人大部分都已采纳创新，到达饱和点，扩散速度又逐渐放慢，创新采纳者的数量随时间而呈现出S形的变化轨迹。罗杰斯把创新的采用者分为革新者（2.5%)、早期采纳者(13.5%)、早期追随者(34%)、晚期追随者(34%)和滞后者(16%)等几个发展阶段。一般来讲，一项新技术在普及率达到10-XX年7月首次实现用户总量过亿，总共用了约50年的时间；此后进入快速扩散区，XX年总用户36781万户，普及率达到28.1%。按照国际上通常在50%-60%达到饱和点的常规，我国目前固定电话的普及率水平应该正处于快速扩张区。但XX年出现了用户总量（36545万户）和普及率（27.8%）都比上年下降的现象（参见表1）。从国际上看，发达国家固定电话普及率都出现了下降趋势，主要原因是移动电话的普及造成的，即所谓的“移动替代”。我国一些发达地区（如北京）移动替代现象在前几年也开始出现了，但全国固定电话普及率在如此低的水平上出现下降绝不是可以用简单的移动替代现象可以解释的。从多数农村地区的相当一部分居民家庭既没有移动电话也没有固定电话现象可以得出结论，目前在固定电话扩散过程中出现的是虚假“饱和”。造成这一现象的表面原因是“需求间歇”，深层次原因还在于普遍服务原则没有落实，以及由此产生的支付能力与资费水平之间的不适应

　 ⒉移动电话：正处在快速扩张期

　 与固定电话的低迷相比，移动电话的快速扩张可谓是如日中天。在XX年首次突破1亿用户、普及率超过10%以后，移动电话开始进入快速扩张区；此后大约每一年半就新增1亿用户,并在XX年首次超过固定电话用户。到XX年底，我国移动电话用户数达到5.47亿,普及率达到41.7%（参见表１、图１）。从国际上看，移动电话的饱和点在100%左右，已经有部分国家达到这一目标，我国部分地区（如北京、上海等城市）已达到或接近这一水平。从全国来看，移动电话的增长空间仍然很大

　 ⒊计算机：整体处于快速扩张初期，但城乡差别较大

　 全国百户家庭计算机拥有量在XX年达到12.1台后，开始进入快速扩张期，XX年达到22.3台。即便以每个家庭拥有1台计算机作为基本饱和点，我国家庭计算机扩张的空间也非常巨大。值得注意的是，城乡之间计算机普及程度相差很大。城市家庭计算机普及率在XX年达到13%以后进入快速扩张期，XX年达到47%；而农村家庭计算机普及率到XX年还只有2.7%，离到达快速扩张所需要的临界数量还有较大的距离（参见图２）

　 ⒋互联网：正处在快速扩张初期

　 我国互联网实现1亿用户规模大约用了10年左右的时间。XX年互联网普及率首次突破10%（实际为10.5%）后，开始进入快速扩张期，实现第2个亿级用户只用了两年的时间。XX年底全国互联网用户达到2.1亿户，普及率上升到16%。毫无疑问，XX年中国互联网用户总规模将超过美国，成为名副其实的互联网用户第一大国。考虑到互联网普及的饱和点在80%左右，我国互联网扩张期还有很长的时间。值得一提的是，现有网民中宽带用户已占到77.8%，宽带用户普及率也已达到12%，也开始进入快速扩张期（参见图３）

　 ⒌有线数字电视：接近快速扩张期，成长势头很猛

　 到目前为止，电视仍是普通大众接受信息的主要渠道。随着数字有线电视的兴起，电视的功能与作用还将进一步提升。XX年底，城市居民家庭每百户彩电拥有量已达到157台，基本饱和；农村也已达到每百户89台。从有线数字电视的推广看，有关数据显示，XX年其用户规模已达到近2500万户，预计XX年可望达到4500万户，普及率超过10%。由此看来，有线数字电视开始进入快速扩张期

　 从以上分析可以看出，我国主要信息技术产品均已进入快速扩张期。这意味着公民接受电子政务服务能力将快速提升，相关的需求也将急剧上升。在这一过程中，一方面要快速提升服务能力以适应需求的变化；另一方面，还要注意克服阻碍信息技术快速扩张的非动力因素，以确保这种扩张能顺利进行

　 二、从电子政务演化阶段理论寻找我国电子政务的准确位置

　 电子政务发展有其自身的规律性，在不同的发展阶段，电子政务建设的内容也会不一样。找准所处发展阶段，是正确判断电子政务发展形势的重要依据

　 按照联合国的研究报告，电子政务发展大体经历以下５个阶段：

　 第一阶段：起步期。政府上网主要表现为一些网页或有一个政府网站，与教育、卫生、社会福利、劳动、财政金融等部门的链接或许存在或许不存在。大部分信息是统计资料，与公民的互动很少

　 第二阶段：增强期。政府部门通过网站提供更多的公共政策和管理信息。公民可以很容易通过链接得到诸如文件、报告、法律法规及时事新闻等信息

　 第三阶段：交互期。政府部门提供诸如交税、执照更换等在线下载表格服务。同时，提供交互式便民服务的门户或网站开始出现

　 第四阶段：事务处理期。通过引入“公民与政府”双向交互式服务，政府行为开始发生变化。这些服务包括交税，办理身份证、出生证、护照，更新执照，以及其它类似的G2C交互式业务，并允许公民随时（7×24）使用在线服务。所有的事务处理都可通过在线进行

　 第五阶段：连通期。通过构建完整的后台办公基础设施，政府部门间形成一个连通实体，能够对公民需求进行响应。这是最完美的电子政务在线形式，并具有以下特征：①横向连通（政府部门间）；②纵向连通（中央与地方政府机构间）；③基础设施连通（协同工作）；④政府与公民连通；⑤用户间连通（政府、私人机构、研究机构、非政府组织、公民社会）。同时，政府支持和鼓励公民通过电子邮件和论坛参与决策制定过程

　 XX年联合国发布的电子政务准备度报告显示，我国电子政务准备度得分为0.5017，比第一名瑞典（0.9157）落后45%，在192个参评国家中排名第65位（参见表２）

　 从不同发展阶段的服务实现程度看，我国电子政务起步期的8项服务实现程度为100%；增强期约90项服务实现70项，实现程度为78%；交互期110多项服务实现了64项，实现程度为57%；事务处理期约68项服务实现3项，实现程度仅4%左右。由此可以看出，我国电子政务总体水平正处于由增强期向交互期的过渡阶段（参见表３）

　 值得关注的是，在联合国XX年电子政务准备度排名中，中国的位次比XX年落后了8位，即使排除了样本增加的影响因素，中国的位置也是往后移了。而在此之前的连续几年排名中，中国的位置都是上升的 无独有偶，在世界经济论坛的网络准备度指数（NRI）排名中，近年来中国的排名也出现了下降的势头。XX年中国排名在第59位，在上年度下降9位的基础上再降9位。而在XX年中国的排名一直是上升的（参见表４）

　 近几年中国信息化或电子政务建设应该说是很受重视的，取得的成绩也是有目共睹的。但在两个日益取得国际普遍认同的世界排名中均出现名次下降，不大可能是简单的巧合。如果不去追究评价指标体系本身存在的问题，很显然，理由只能是一个，即中国确实相对落后了――其他国家跑得更快，所以中国被拉后了

　 其实，理智地反思也许能够理解这种变化。一方面，中国的整体信息化水平或者电子政务水平确实还不高；另一方面，前几年由于我国电子政务建设刚刚起步，国家也从战略高度加以重视，在网络建设、组织建设等方面加大推进力度，效果也体现得很充分，在国际上排名快速提升也是理所当然的。随着进程深入，容易做的事情做得差不多了，再往前推进就会遇到越来越多的深层次矛盾，而这些矛盾并非信息化工程项目建设本身可以解决的，也并非一朝一夕之功，所以建设效果就会大打折扣。国内也有不少专家强调电子政务建设开始进入“深水区”、“攻坚期”。在上述这种情况下，我国电子政务建设出现暂时的排名下降也是可以理解的 中国互联网络信息中心的有关调查结果，也映衬了上述分析结果。XX年中国网民普及率达到16%，但网民中查看政府网站的比例只有25%左右。换句话说，对于全体国民来说，电子政务网络整体使用率只有4%左右，96%的国民是没有通过网络享受电子政务服务的。如果从在线咨询、事务办理等深层次应用的角度看，这一比例更低，不会超过1%。因此，从服务公众的角度看，我国电子政务还处在很初级的阶段

　 从电子政务所处阶段来看，目前我国电子政务应该重点完善两个方面的服务：一是通过积极推进政务信息公开，丰富网上信息内容；二是更多地提供便民服务，完成交互期的重点任务。部分地区或少数条件成熟的业务系统可以率先进入网上事务处理阶段

　 三、从新因素分析寻找近期我国电子政务工作的抓手

　 ⒈XX年电子政务的四大看点

　 分析近期我国电子政务发展态势，XX年会有四大看点：

　 ⑴热点：大部制改革对电子政务可能带来的深化影响。XX年3月举行的十一届人大一次会议通过了国务院机构改革方案，迈出了大部制改革的第一步。重新组建的工业和信息化部，被赋予了“指导推进信息化建设”的职能，信息化管理体制发生了重大变化。对于这一变化可能带来的深刻影响，目前各方面的看法不一，有期待也有担忧。相应地，电子政务管理体制也可能发生新的变化，总的来看是不确定因素增加了。从大的方面看，大部制“宽职能，少机构”的基本指向，对促进电子政务深化过程中的业务整合、协同工作是有利的。同时，建设“服务型政府”目标的确立，也将有利于促进电子政务在取得实效方面取得突破。但新的管理体制能否达到预期目标，有待时间和实践检验

　 ⑵亮点：《电子政务专项规划》有望出台。XX年底，《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》已经正式出台。与这一规划同时研究制定的还有一个《电子政务专项规划》，这应该是我国第一份关于电子政务建设的五年规划。如果这个规划能够顺利出台，那么它将会对指导和推进电子政务建设产生重要影响

　 ⑶焦点：《政府信息公开条例》正式实施。从1998年有关部门组织课题研究开始，到XX年4月《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对外公布实施，我国第一部关于信息公开的法规可谓是十年磨一剑。为使各级政府部门做好准备，从《条例》公布到XX年5月1日正式实施又留出了一年的时间。《条例》有许多值得期待的亮点：以行政法规的形式将信息公开确定为政府部门的责任和义务，扩大了信息公开的范围，引入了依申请公开，规定了寻求救济的渠道，对配套制度建立进行了明确规定。同时，大家也注意到了《条例》的执行可能遭遇到来自诸多不确定性引发的挑战，如信息公开内容与边界的界定，保密与公开关系的处理，第三方利益确定，时限、责任认定与追究，倒逼效应影响等。但总的来看，大家普遍认为《条例》的实施将在促进政府信息资源管理、信息资源空前爆涨、相关法律法规的完善、政府部门工作效率的提升、反腐倡廉工作的推进、政府绩效评价体系的完善、公民参政能力的提升等方面发挥积极作用；另一方面，也将对政府部门的响应能力带来一系列的挑战

　 ⑷难点：电子政务为民服务。我国电子政务建设初期，确实存在着以监管为主还是以服务为主的争论，应该说当时是监管方占了上风，才有了“寓服务于监管之中”的说法。这也是当时的条件所决定的。随着政府部门自身信息化水平的提高，重点开始转向注重以面向公众服务为主也就顺理成章。从监管转向服务的分水岭应该是XX年发布的《XX年5月1日正式实施，此前各级政府部门已有了一年的准备时间。据有关专家分析，各部门、各地区对认真落实《条例》的重视程度存在很大差异。可以想象，这也将导致信息公开的程度、效果差距很大。前面提到的《条例》本身存在的诸多不确定性，将成为一些部门和官员不作为或少作为的理由和借口。但对于真正想有所作为的部门和公务员来说，《条例》的正式实施应该是一个大好机遇，可藉此推动政府职能转变上一个新台阶，而且这本身也是一个很容易出彩的大好事。在这方面，主动出击与被动适应、早动作与晚动作、真做与假做将带来截然不同的效果。从一定程度上看，《条例》贯彻落实的效果如何，可以看作是检验政府部门及官员是否真正为民服务的试金石

　 抓手之五：推动服务上网。与信息公开相比，服务上网是电子政务更深层次的应用，也是最能体现电子政务实效的环节。如果说此前政府上网主要体现是信息公开的话，那么下一步的重点将逐步转向服务上网。总体上看，尽管目前实现服务全面上网的条件还不太成熟，但一些较易实现的服务率先上网还是完全可能的。从实践看，表格下载、政策咨询、领导信箱、办事流程咨询等在各主要政府网站已比较普遍，一些领先地区在网上审批、网上办事大厅、在线申报等领域已取得了一定效果。但总的来看，网上服务的深度、广度、质量等方面都还处在起步阶段，亟需创新和经验总结。XX年的政府门户网站绩效评估中推出了“百件实事网上办”活动，对促进政府服务上网发挥了很好的导向作用。尽管这一活动的多数内容尚属于“信息公开”范畴，但对于选择近期应做好哪些方面的网上服务仍不失为一个初步指南。服务上网更进一步的设计还应根据政府职能来定，其基本顺序应是职能分解――权力分解――服务细化――分步上网。服务上网需要统筹规划，分步实施；有条件的地区或城市可以考虑通过制定和实施“服务上网行动计划”来加以推进

　 抓手之六：在应急联动方面寻求突破。如果说XX年的“非典”肆虐考验了我国政府部门信息采集与反馈机制的话，那么XX年初的冰雪灾害则是给政府部门的应急联动能力上了生动的一课。这场冰雪灾害导致了上百人的死亡、上千亿元的直接经济损失，其教训是惨痛的。应急联动必须以高效的电子政务系统为前提。电子政务的最大难点就是跨部门资源整合及协同办公，通过应急联动系统的建设可以在这方面寻求突破

　 抓手之七：开展电子政务绩效评价。电子政务效果不易实现量化考核一直是各国面临的普遍难题，也是电子政务建设不断引起质疑、诘难、诟病的主要原因，甚至成为一些官僚机构和人员拒绝推行电子政务的借口。也正因为如此，电子政务绩效评价才越发显得重要和迫切。从近几年开展的政府网站绩效评价活动情况看，绩效评价确实起到了很好的导向作用。网站评价只是电子政务绩效评价的一部分，其他方面的评价乃至综合评价还有待逐步建立和完善。从目前国际上通常的做法看，无论是综合评价还是单一项目评价，大体上都可以从准备度、应用度、影响度三个维度进行。准备度重点考察的是电子政务基础条件的完备程度；应用度重点考察的是电子政务实际应用水平及实现程度；影响度重点考察的是电子政务实施给经济、社会发展带来的深层次影响及其效果。电子政务绩效评价要发挥更大作用，还应将其纳入到部门和领导者的绩效考核体系中去，与实际的激励和约束措施挂钩。在这方面德国的做法很有代表性――如果某个部门在某个电子政务领域没有实现既定目标，那么这个部门的此项职能将被取消或转移到可以将此工作做好的部门去

　 抓手之八：解决“最后一公里”难题。大部分人用不上、用不起、用不好现代信息技术将是电子政务面临的长期难题；不下大功夫解决“最后一公里”这一难题是不行的。除上面提到的宣传与培训外，建立普遍服务基金、推动三网融合、鼓励开发低成本实用技术、推进城乡电子服务中心建设等都可能产生良好效果。除发挥市场配置资源的主导作用外，政府的引导作用非常关键

　 我国电子政务建设还刚刚开始，在这方面需要做、可以做的事情很多。不同部门、不同地区，鉴于其电子政务建设的条件和基础不尽相同，对各自的电子政务建设和应用要统筹规划、突出重点、分步实施，并且要做到态度积极、措施得力

　 作者简介：

　 张新红，1987年毕业于北京大学国民经济管理系，历任国家信息中心计划财务部计划管理处处长,山东省淄博市市长助理（挂职）,中国信息协会会长助理、常务副秘书长,国家信息中心办公室副主任等职。现任国家信息中心信息化研究部副主任（主持工作），兼任国家信息中心专家委员会委员、国家发展和改革委员会高级职称（经济系列）评审委员会委员、《中国信息年鉴》社长和执行主编等职

　 （本文责编：宋文好）