农村基层组织领导体制创新问题研究

　 建立村民监督委员会，创新农村基层组织领导体制

　 ----农村基层组织领导体制创新问题研究

　中共呼图壁县委员会

　农村党组织、村委会是我国最基层的组织，处于各项工作的第一线，是党和政府在农村全部工作和战斗力的基础。加强农村基层组织管理体制建设，尤其是领导体制建设既是新时期维护社会稳定，构建和谐社会伟大工程的重要内容，是建设社会主义新农村的重大举措。针对这一问题，全国各地都在不断进行探索，也推出了“四议两公开”、“村两委交叉任职”、“三瓣章、五瓣章”等行之有效的做法，为加强基层组织建设提供了许多有益借鉴。近年来，呼图壁县围绕农村基层组织领导体制建设，创新建立了村民监督委员会工作机制，对推动基层民主建设发挥了积极作用，得到了昌吉州党委的认可，并在全州推广。为圆满完成创新农村基层组织领导体制建设这一课题任务，我们在认真总结村民监督委员会工作机制成功做法的基础上，专门成立了课题调研组，深入各乡镇和部分单位、部门，采取召开座谈会、个别谈话、发放调查问卷等形式，广泛听取党员干部群众对农村基层组织领导体制建设的意见和建议，对农村基层组织领导体制建设问题作了进一步的探讨和研究。

　一、呼图壁县建立村民监督委员会工作机制，在创新农村基层组织领导体制方面进行的有益探索

　多年来，呼图壁县始终坚持从实际出发，把农村基层民主建设作为加强基层组织建设的重中之重，不断在探索一个既坚持党组织的领导核心地位不动摇，又能支持村委会依法开展各项工作，同时还要发扬民主，保证党组织的决策符合群众意愿，自觉接受监督的领导新机制。尤其是在第七届村民委员会换届选举中，鼓励村党组织书记按民主程序依法竞选村委会主任，党员竞选村委会委员、村民代表，实现了党组织书记、村委会主任“一肩挑”、村“两委”成员交叉任职。这种做法，虽然减少了“两委”的矛盾与冲突，提高了“两委”的工作效率。然而“两委”集决策、执行、监督于一身，党组织领导权的角色与村委会自治权的角色完全混合在一起了。面对如何进一步扩大基层民主，如何加强对“一肩挑”权力运行的有效监督等新情况，呼图壁县探索性地在各村设立集村务公开监督小组、民主理财小组及村干部“公、勤、廉”等监督功能于一体的村民监督委员会，对村级各项事务进行监督，实现了村级公共权力运行到哪里，民主监督就跟进到哪里。在具体操作过程中，呼图壁县从村民监督委员会的机构产生、职能明确以及所要遵循的原则三个方面入手，着力建立村务管理体系、完善监督制约体制和健全监督运行机制，确保村民监督委员会充分发挥其应有的作用。

　一是成立机构，建立村党组织、村委会、监委会“三位一体”的村务管理体系。村民监督委员会组成人员以本村村民代表中具有较高的政治思想素质和法律意识，坚持原则、公道正派、敢于监督，热心村级事务，群众公认度高，且非村“两委”班子成员及其直系亲属的村民、党员为主，由村民代表会议选举产生，与村民委员会同届，一般由5-9人组成，设主任1名，副主任1名，委员3-7名。村民监督委员会在村党组织的领导下，经村民代表会议授权，对村“两委”工作和村财务等进行监督，直接对村民代表会议或村民大会负责。村党组织、村民委员会、村民监督委员会共同管理村务，完善了决策、执行、监督的协调配合权力运行体制，改变了村“两委”干部既是决策者、又是监督者，既当运动员、又当裁判员，缺乏监督制约的不合理局面。

　二是明确职能，完善“监督、参与、评议、质询”的监督制约体制。实施全程监督，村民监督委员会对村务、财务公开的时间、内容、形式和落实情况进行审核、检查、监督；对村级事务的管理，尤其是集体资产、资源、资金的管理及重大决策事项实施事前、事中和事后监督。实施前，认真听取村“两委”对制定决策的说明，广泛听取群众的意见建议，无异议的由村委会按决策执行，并派员对实施全过程进行监督，事后开展群众对决策落实满意度调查，结果及时反馈村“两委”。参与村务管理，村民监督委员会成员列席村“两委”班子重要会议，有权对村委会未经村民会议或村民代表会议公开表决而自行决定的重大决策提出纠正意见；对村级财务管理情况有疑义的，经五分之一以上村民代表同意后可要求村民委员会举行听证。评议“两委”干部，年终村民监督委员会参与听取村干部述职述廉和考核评议，根据五分之一以上有选举权的村民联名意见，提请村党支部，报上级党委批准后，对不称职的村委会成员依法启动罢免程序。质询“两委”决策，有五人以上村民代表联名对某项工作或重大决策提出质询的，由村民监督委员会组织人员进行查询，向村民作出答复；对“两委”拒不采纳和执行合理建议和意见的，村民监督委员会可以提请召开村民代表会议，讨论决定建议事项，或报请乡镇党委责令“两委”执行建议意见。

　三是遵循原则，健全“民主、独立、公正、依法”的监督运行机制。坚持民主集中原则。村民监督委员会成员在广泛联系群众、充分听取民意的基础上向村“两委”反映群众意愿，并向群众反馈检查监督结果；村民监督委员会决策遵循少数服从多数、局部服从全局的原则，讨论、决定事项采取民主协商、民主表决的方式进行。坚持独立监督原则，在乡镇党委及村党组织的领导和指导下开展工作，独立履行监督职能，不受其它任何组织、个人的非法制约、干预。坚持公正监督原则，履行职责过程中不得假公济私，滥用监督权力，并定期不定期向村民代表会议汇报工作，向村民公开监督过程，自觉接受村民监督；对不认真履行职责或违法违纪造成群体性事件等严重后果的，除追究相关责任人的责任外，由村民代表会议罢免其监委会委员资格。坚持依法监督原则，村民监督委员会在履行监督职权过程中必须遵守相关法律、法规、政策及村民自治章程的规定，严格根据村民代表会议的授权行使监督权，不得直接参与村级事务的决策和管理，不得干扰村“两委”开展正常工作。

　建立村民监督委员会，进一步实现了新时期和新形势下广大群众对加强基层民主建设的新期盼和新要求，有效解决了群众日益增强的民主意识和保障权利的需求之间的矛盾，取得了初步成效。一是扩宽了村务监督的渠道。进一步丰富了基层民主的实现形式，变单纯财务监督向村务监督延伸、定期监督向日常监督延伸、事后监督向全程监督延伸、垂直监督向横向监督延伸，且集村务公开监督小组、民主理财小组及村干部“公、勤、廉”等监督功能于一体，实现了“监财”、“监事”、“监人”全方位、多层次的监督效果，有效解决了村级监督缺位、失位、错位的问题。二是密切了党群干群关系。村民监督委员会委员本乡本土，平时就生活在群众中，与村民思想距离近，监督村干部、解决问题，群众信任。在实际工作中，监委会把村“两委”的意图及时宣传给群众，把群众的意见及时反馈给村“两委”，既当村“两委”的传言人，又当群众的代言人，起到了群众和干部联系的纽带作用。三是推动了新农村建设。村民监督委员会的建立，使村里的各项事务受村民监督，村事严格按照流程办理。同时，村民监督委员会积极充当村“两委”的“智囊团”和“参谋军”，通过听取和审议村委会对决策执行情况的报告，列席村“两委”联席会议，参与集体土地承包与村务监督等重要环节，对村内重大工程招标、施工建设等环节进行全程监督，避免了村“两委”主要干部“一言堂”现象，确保了决策的科学性和严谨性。

　二、存在的问题及原因分析

　通过几年来的运行实践和调查分析，我们认为，村民监督委员会工作机制在具体的推行过程中还存在以下几个方面的问题：

　（一）个别党员群众的思想认识还不够到位。在调查中发现，个别党员群众只是把村民监督委员会看作是以前民主理财小组的代名词，发挥的作用也仅仅停留在财务监管上，没有真正把村民监督委员会当作自己参与村务管理、监督村干部施政行为的有效平台，作为反映民意、集中民智的代言人。因此，思想认识的不到位导致个别党员群众对推行村民监督委员会机制的热情不够，参与的积极性不高。

　（二）机制运行环境还没有完全形成。调查中发现，在个别村干部中存在一种“嘴上欢迎心里担心”的不正常现象。推行村民监督委员会的目的就是保障群众的参与权、决策权，使村级管理、重大村务决策公开透明、体现民智民意，把村干部的施政行为至于群众的监督之下，努力打造“阳光村务”，但个别领导干部怕因推行村民监督委员会而失权失利，原本可以一个人说了算，现在要村民说了算，顾虑重重，积极性、主动性不高。再加上村民监督委员会仅是制度层面上的推行，缺少直接的法律依据，从而也在一定程度上影响了推行的实效。

　（三）运行机制还不够健全。村民监督委员会的推行才刚刚起步，目前还处于边实践边摸索边总结阶段，因此，在推行村民监督委员会过程中还缺乏科学规范的制度体系来保障。主要表现在：村民监督委员会参与村“两委”决策的监督机制还不够健全，决策前广泛征询群众意愿的渠道还不够畅通；村民监督委员会监督权的制约机制、村民监督委员会向村民代表会议或村民大会工作报告并接受群众评议机制还没有建立；村民监督委员会成员的激励保障机制还没有形成，等等。

　三、健全村民监督委员会工作机制，创新农村基层组织领导体制的建议及对策

　村民监督委员会作为创新农村基层组织领导体制的一项新制度，尽管取得了一定实效，得到广大村民的认可，但仍需要在今后的工作中进行完善：

　（一）必须建立良好的工作机制运行环境。一方面，突出宣传教育的引导作用，进一步统一党员、干部和群众的思想认识。要教育引导村干部正确理解和把握推行村民监督委员会的目的、意义，深刻认识“为谁施政”、“怎样施政”的问题。不管基层组织领导体制如何创新，领导方式如何转变，目的只有一个，那就是施政行为如何体现广大人民群众的意愿，如何实现人民群众利益最大化，如何赢得广大人民群众的认可和拥护。理解了这一点，就能够把民意、民利放在施政第一位，才能够抛私心、树公心、赢民心；就能够广开言路、广集民智，自觉接受党员群众的监督，增强推行村民监督委员会工作机制的主动性。要教育引导党员群众增强民主意识，正确行使权利，充分利用村民监督委员会这一有效平台，体现自己的主体地位，自觉融入到村级事务管理、发展农村经济、社会主义新农村建设之中。另一方面，建立健全保障工作机制运行的制度体系。一是建立科学规范的机制运行程序。参照村委会相关运行机制，进一步明确村民监督委员会的选举办法、人员组成、工作流程以及工作原则、职责、要求、规章等内容，做到有章可循。二是健全各项工作制度。结合工作需要，逐步建立健全“三委”联席会议、定期征询群众意愿、重大村务决策前征求村民代表意见、施政结果向村民代表反馈接受村民评议等制度，打通“让民作主”的“绿色通道”。三是推行村民监督委员会要与 “民主日”、“四议两公开”等工作有机结合。这三个工作机制的职能和目的都是为了加强基层民主建设，保障群众“四权”的实现，三者之间应该互为补充，相互促进，形成一个有机整体，发挥整体合力。昌吉州推行的“四议两公开一监督”，就是把村民监督委员会的监督融入其中，收到了很好的效果。

　（二）必须明确村党组织、村委会、村民监督委员会三者之间的关系。一是必须坚持村党组织的核心领导地位不动摇，这是由党的性质和党的执政地位所决定。只有坚持村党组织的领导核心地位，才能不折不扣地贯彻落实党在农村的各项方针政策，才能巩固党在农村的执政地位，进一步扩大群众基础。另外，以村党组织为核心的村级组织格局，是我国农村多年的实践形成的，并由农村的实际情况所决定。农村要稳定，经济要发展，必须要有一个领导核心。从农村的实际情况来看，只有农村基层党组织，才能协调好村里各种组织之间的关系，处理好方方面面的利益和矛盾，对本村的各种组织和各项工作实行统一领导。二是必须确保村民委员会自治权利的实现。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，要按照《村民委员会组织法》赋予村委会的权力来管理村级事务，推动农村经济社会各项事业的发展。村党组织要支持和保障村委会能够直接行使民主权利，开展自治活动，做到要领导而不要包揽，要引导而不要干预，要监督而不要越位，进一步扩大村委会自主发展的基础和空间，提高农村社会自主性和独立性，逐步加强农村自我管理、自我协调和自我发展的能力。村委会要自觉接受村党组织的领导，做到行动上合拍，思想上合力，这是村民自治发展的前提和保障，也是村民自治发展的内在要求。三是必须明确村民监督委员会的功能定位是监督，而不是管理和领导；是在村党组织领导下对村级事务的监督，而不是干涉，更不是越俎代庖，这是村民监督委员会工作机制得以发挥和持续的关键。但是，从尊重群众的决策权、参与权、监督权的角度，村党组织必须领导和支持好村民监督委员会依法依章开展各项工作，充分保障村民自治组织的正常运行。

　（三）必须确立村民监督委员会的法律监督地位。推行村民监督委员会，无论是理论层面还是实践层面都有一定价值。从理论研究看，村民监督委员会强调村党组织领导不仅弥补了农村基层民主监督制度的缺陷，而且走出了法理困境，实现了制度创新性、科学性和合法性的有机统一。从实践运行看，这一模式不仅使村级民主监督有了组织者，而且加强了村党组织的领导核心地位，保证了村级民主监督的正确政治方向，同时也打破了村党组织与村委会二元权力结构，把民权、民意、民智体现在“两委”的决策、执行之中，构成了监督“两委”的第三支力量，真正达到了既充分体现党组织的领导核心地位，又切实保证村委会及村级其他组织发挥功能；既约官又约民，重在约官，把村干部置于群众的监督之下的目的，保证了群众“四权”的实现。因此，立法机关要进一步明确村民监督委员会对村委会的监督模式，通过立法将其确定下来，体现村级组织运行分权制衡的原则，从而在制度面上把间接法律依据转变为直接法律依据，确保决策民主与执行高效。

　四、推行村民监督委员会，创新农村基层组织领导体制带来的启示

　呼图壁县从问题指向、法理面向和发展方向出发，创建了村民监督委员会，形成了较为完善的村民自治运行机制。从问题指向上看，推行村民监督委员会旨在缓解村级民主制度运作中存在村“两委”矛盾，村级民主监督普遍弱化所带来的一系列权力失控问题。从法理面向上看，推行村民监督委员会旨在寻求在现行法律制度环境中走出一条既具创新性又具合法性的村级民主监督新路子。从发展方向看，推行村民监督委员会旨在引导村级民主监督顺利地进入农村基层民主建设的正确路径。主要实现了“三个转变”：

　一是思维定式的转变：从“为民作主”向“让民作主”转变。村民自治的本质是“村民当家作主”，现在的两委关系紧张问题主要是“两委”一些领导争权“争出来的”。让村民当家作主—这个观点，不仅是对立着的村委会和村党支部双方都严重缺乏的观念，实际上也是各级党委政府和关注着中国农村基层民主建设的人们普遍缺乏的一种观念。正因为如此，“两委”关系才陷入“到底应该谁当家”的无谓之争。其症结是人们缺乏正确的观念和对法律原则的尊重，实现思维定式的转变，是要充分认识到在社会主义基层民主政治建设不断推进的今天，亿万农民经过几十年村民自治的锻炼，已具备当家作主的意识和能力。现在的村级事务不是谁说了算，而是村民自己说了算，这是《村民委员会组织法》赋予广大村民的权力。所以，村“两委”要做的就是如何为村民自己当家作主创造条件和铺平道路，从而实现由“为民作主”向“让民作主”转变。

　二是决策机制的转变：从“少数人说了算”向“村民会议或村民代表会议集体决策”转变。以前，村里的大大小小的事务都由少数主要领导说了算，甚至是个别人说了算，也因此造成了许多决策上的失误，这是“权威自治”、“精英自治”的结果。因此，要健全、完善村会议制度和村民代表会议制度，实现决策机制的转变，这样既可以避免一些不必要的失误，又可以减少“两委”争权的空间，把“两委”从事务性的矛盾中解放出来，使其能更好发挥各自的作用。这样，村民自己当家作主才能得以实现。

　三是工作方法的转变：从“强化推行”向“引导、说服、提供服务”转变。村民监督委员会建立并运行起来后，村“两委”传统的工作方法可能就不适用了，因为村务的决定权在全体村民和村民代表的手中，所以村“两委”的工作方法也必须相应转变。党组织要建好班子，建强队伍，充分发挥战斗堡垒作用，提高“掌舵”的能力；村委会则要坚持依法自治，提高自身素质和管理事务的能力。只有这样“两委”班子才能做到合心、合力、合拍，从而真正实现村民当家作主。

　领题人：曾春雷（呼图壁县委书记）

　参与人：吴新民（呼图壁县委常委、组织部长）

　 王忠旗（呼图壁县委基层办专职副主任）

　 李 良（呼图壁县委组织部组织科科长）

　执笔人：王忠旗（呼图壁县委基层办专职副主任）

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