供给侧结构性改革：拉美国家结构性改革历程
时间：2021-01-26 14:03:50 来源：达达文档网 本文已影响 人 
卢洁
结构性改革是自上世纪八十年代债务危机以来整个拉丁美洲以及加勒比地区各国面临的共同挑战。事实上，拉美国家先后进行了两代结构性改革。第一代改革助力拉美各国摆脱了债务危机，但同时也产生了诸多新问题，也由此为拉九十年代末以来的第二代结构性改革拉开了序幕。目前，拉美国家正处于第二代改革的关键阶段，仍面临供给侧与需求侧极度不平衡的巨大困境。
拉美第一代结构性改革（八十年代初到九十年代中期）
二十世纪四十年代，拉美各国的工业化进程步入第二阶段，大刀阔斧推行国有化政策保护主义政策与财政补贴政策。在国家财政支出的不断增加和企业经济效益涨势甚微、无力偿还外债的双重压力下，最终导致国家干预主义的功能失调和债务危机的爆发。为解决规模巨大的债务危机以及宏观经济极度失衡的局面，结构性改革势在必行。
拉美第一代结构性改革基本目标是通过“削除政府职能、削减其资金流动和投资支出、裁员、国企私有化、放松政府管制和权力下放”来合理化国家的财政资源，以期建立外向型经济发展模式。因此，各国采取的改革措施主要包括以下几大方面：
国企私有化。国有财产关系向私有转移是第一代结构性改革中最活跃的改革领域之一。受凯恩斯主义和苏联计划经济等意识形态因素的影响，拉美各国在工业化进程中为了创造大量就业岗位以及实现非耐用消耗品及其他资本货物的自主生产，大规模推行了国有化政策，并对某些行业的企业进行大量财政补贴。但同时，过度的贸易保护主义政策导致这些企业竞争力极其薄弱、生产率极其低下，最终国家投资入不敷出。对国企私有化，是缓解财政危机、解决企业效率低下的一剂良药。截止到1999年，拉美有三个国家（玻利维亚、秘鲁、巴西）的累计国企私有化资产已经占其国内生产总值的10%以上，巴西与阿根廷私有化资产总额分别累计高达610亿美元与250亿美元。
贸易自由化。为保障本国产品的市场占比，各国在进口替代工业化期间曾采取保护主义政策，包括但不限于提高进口关税、设置进口产品数量上限等措施。凡此种种贸易壁垒的设置，确实有利于保护羽翼未丰的本国企业，但也造就了长时间不良竞争环境下各类企业效率低微、技术停滞不前的问题。为解决以上问题，贸易自由化势在必行，且集中在开放进口这一方向。从表1 中1985年到1992年各国的平均关税率可以看出，短短几年内拉美关税大幅降低。
经济市场化。新自由主义的出现为拉美国家市场经济体制的建立奠定了基础。为减少政府干预、恢复市场的调控作用，各国采取了一系列措施，包括进行税制改革、劳动力市场改革、调整政府财政支出到教育、医疗、养老、基础设施建设等社会发展的关键环节中等等。就拿税制改革来讲，上世纪八、九十年代拉美和加勒比地区23个国家实行了增值税制度，扩大税基、降低税率、简化税制，为经济的发展 创造了良好的投资环境，并由此吸引了大量本土、外国投资。
第一代结构性改革在国际货币基金组织和世界银行的财政调整政策支援下取得了显著成效。拉美各国在第一代结构性改革中成功走出了债务困境，市场全面开放，初步建立了外向型经济模式，有效改善了政府过度干预下宏观经济极度失衡的局面，国家财政结构也更为合理化。
但同时，也不可避免地带来了发展的新难题。一方面，导致拉美地区失业率升高，贫富差距加大。企业私有化过程中，为控制生产成本，私营企业雇主裁员现象时有发生，导致该地区失业率大幅升高。另一方面，拉美国家从政府过度干预的极端走向了监管不力、职能缺失的另一个极端，导致了市场的持续不稳定。
拉美第二代结构性改革（九十年代中期至今）
“第二代结构性改革的目标是巩固第一代结构性改革的成果和修正第一代改革的偏差，因而也是对第一代改革的扬弃”从根本上来说，其实是对结构性改革的过程进行了理论与意识形态上的重新思考，结合了对“华盛顿共识”与新自由主义的扬弃与对理性预期假说以及新制度主义的选择性接纳。在第一代改革中政府职能发生改变，随之而来的除了产权关系从国有到私有的转变，还要从行政管理体制的角度对政府职能进行修正，体制和制度建设就是第二代结构性改革的一大部分。
九十年代末，针对各国出现的官员贪污受贿以及国家司法制度薄弱两大问题，为防止第一次结构性改革的成果被腐蚀一空，国际货币基金组织和世界银行号召各国进行“第二代结构性改革”，打击腐败，建立透明、可信的监管制度，强调政府公信力与强有力的制度基础对于市场有效运作的作用，修正第一代改革中在缺乏适当制度的情况下，高度贸易与金融自由化招致的不良后果。
一方面，政府着手将部分已私有化产业重新收归国有。八、九十年代，半数以上私有化部门集中在能源、通讯、水利、交通等基础设施领域，也是最有潜力创收的领域，另有11%存在于金融领域。二十一世纪以来，继委内瑞拉之后，阿根廷、巴西、智利等国纷纷出现左翼执政黨上台的局面，多数国家（如巴西、阿根廷、智利等）左翼党派上台后对新自由主义经济政策进行了扬弃甚至推翻，加大了政府的宏观控制力度，对基础设施建设领域部分企业实行再次国有化，以期通过欠发达地区与发达地区的互联互通来推动国家经济的发展。另一方面，发挥政府的金融监管职能，建立金融监管机构与体系，弥补官员可通过贷款受贿的漏洞，严格放贷手续，防范银行危机。目前，该地区22个国家已采纳《巴塞尔协议》规定的资本监管方法（Eduardo Lora， 2012， 9）。
作为拉美地区经济生产落后的主要原因之一，该地区单一初级产品制的生产与出口模式始于殖民统治时期，宗主国为最大限度地压榨殖民地利益，对属地农业、矿物资源的生产与开发进行了严格限制，并禁止各地生产与宗主国利益不相关的作物或产品，这种过分单一的畸形产业结构在某些拉美国家一直延续到今天。为减缓支柱产业在受到冲击时对整个国家经济的负面影响，在第二代结构性改革中，拉美各国纷纷寻求新的经济增长点，以期建立多元经济格局。
拉美目前的结构性改革困境主要从两个视角进行分析：
外部环境影响。近年来新兴经济体与发展中国家在金融贸易领域的地位逐日上升，互联网、新能源等科技依赖性产业快速崛起，但拉美各国显然没有做好适应全新外部环境的准备。与包括中国在内的许多发展中国家相比，其相对劳动生产率、中高技术制成品占制造业出口比例以及研发投资占GDP比例相对较低。而且其经济增长速度也远低于新兴市场与发展中经济体的平均增速。2018年以来全球经济呈下行趋势，原油与金属价格回落，但大多数拉美国家仍旧未能摆脱依靠农产品和矿业出口的单一产业结构沉疴未解，因此本国经济所受波动较大。2020年，受新冠疫情影响，全球经济或将面临大衰退，企业破产、工厂停工、失业率升高等问题是世界各国面临的共同挑战，拉美各国经济也将受到严重冲击。
内部因素牵制。拉美大多数国家的产业结构都趋于单一、薄弱，对传统产业石油、矿产品以及农产品出口的依赖性过高，而在高新技术研发与生产方面无法紧跟国际步伐，在寻找新的经济增长发力点时困难较大，而且其高额的。拉美国家普遍面临国家治理能力薄弱的问题，高额的社会福利支出体现出“民粹主义”倾向，但经济、甚至政治却受到权贵、精英集团操纵，普通民众从经济发展中获利很少，在通货膨胀率居高不下的情况下，有限的收入但过高的消费水平、巨大的两极分化成为社会冲突的推手，社会生活的稳定性难以维持，群众示威运动时有发生，不少民众的购买力仅限于生活必需品，国家内部需求侧的低迷也造成供给侧发力的疲软。政治对经济发展的影响在拉美地区也可见一斑。
拉美结构性改革之启示
处理好宏观调控与市场调节的关系。拉美的现代化道路上曾在处理政府宏观调控与市场自我调节的关系上两次碰壁。第一次发生在进口替代工业化时期，“有形的手”施力过重，间接导致了八十年代大规模债务危机的爆发;第二次发生在第一代结构性改革时期，为解决债务问题，各国纷纷由凯恩斯主义转向新自由主义，却因过度倚赖“看不见的手”，私有化程度过高使政府幾乎完全失去了基础设施建设领域的控制权与主导权，金融领域的监管缺失是造成银行信贷危机的直接因素，这两点在第二代改革期间有所改善，第二代的结构性改革也因此有所发展。由此可以看出，宏观调控与市场调节二者缺一不可，调节好其关系有助于经济的平稳增长，有利于资源的优化配置。
重视产业结构的优化与多样化。过于单一、薄弱的产业结构是拉美一直以来未能解决的历史难题，也是如今陷入结构性改革困境的主要原因之一，缺乏除农、矿产品出口收入以外的经济增长发力点使其落入了经济发展停滞、国家财政收入难以无力推动改革步伐的恶性循环。拉美经验告诉我们，在发展经济的道路上，要善于发挥优势产业的重要作用，但同时也要要重视产业结构的多样化，多方面发掘经济增长点，避免对单一产业的过重倚赖。
提高国家治理能力，稳定国内政治局势。近几年来拉妹、加勒比地区国家经济增长的停滞甚至倒退很大程度上要归因于其薄弱的国家治理能力与动荡的政治局势。社会结构严重两极分化已经成为治国难题，使不少国家陷入了“钟摆式周期”;执政党的更替与博弈导致的政局不稳拖累了经济发展。事实上，稳定的政治、社会生活是保障国家经济稳步发展的基石，提高国家治理能力对解决经济难题也有助益作用。
尽快适应国际新形势。在新兴市场与发展中国家经济体快速增长时，拉美国家未能跟上其步伐，而且未能成功搭乘新一轮科技、产业革命的顺风车，中高科技的发展相对落后，错失了不少经济发展良机。因此，在进行结构性改革时，除了要扫清国家内部体制、治理、产业结构等方面的障碍，还要能根据外部环境及时进行经济政策与发展方向的调整，使其成为本国经济增长的“助推器”。
（作者单位：天津外国语大学）
