浅析基层检察院内设机构改革
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浅析基层检察院内设机构改革
摘 要 检察机关内设机构改革是当前司法体制改革过程中，继检察官员额制改革后面临的首要改革，基层院在内设机构改革中应当遵循检察权的运行规律，检察机关为了履行法律监督职能，应当在精简、高效、专业的原则下根据检察权能的划分，科学设置内设机构
关键词 基层检察院 内设机构 改革 司法体制
作者简介：杨勇，山西大学法学院在职法硕
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.091
当前，我国的司法体制改革经过近两年多的试点工作已经进入改革深水区，各试点地区的检察官员额制改革基本形成可推广复制的经验，现阶段的主要任务集中到落实人、财、物省级统管、司法责任制、内设机构改革以及以审判为中心的刑事诉讼制度改革等工作。根据统计，全国检察机关的案件80%在基层检察院办理，所以基层检察院的内设机构改革是重点。笔者所在的基层检察院于2014年10月开始在公诉部门和侦查监督部门进行了“主任检察官及捕诉一体化”改革的探索工作，现就从我院这项改革实践入手谈谈对基层检察院内设机构改革的一点看法
我院在改革之前公诉部门实有办案人员7人，年办案200件左右，侦监部门实有办案人员3人，年办案90件左右。整合之后侦监公诉合署办案，设主任检察官三名，各主任检察官成立自己的办案组，配备检察官助理各2到3人。主任检察官在检察长授权范围内的工作有最终决定权，取消科室负责人及分管领导的审批权限。案管中心受理提请逮捕案件和未提请逮捕犯罪嫌疑人的移送起诉案件后，轮流分案到三位主任检察官；受理已逮捕犯罪嫌疑人的移送起诉案件后，指定分案到已办审查逮捕案件的主任检察官继续办理审查起诉案件。经过近两年的探索，业务统计数据显示我院所办公诉、侦监案件与同期相比有以下特征：1.公诉案件办理期限明显缩短3到7天；2.审查逮捕案件的不捕率上升7个百分点；3.公诉案件退补率大幅上升30个百分点；4.立案监督工作基本持平；5.其他如纠正漏捕、漏诉、侦查活动纠正违法、审判活动纠正违法等工作有不同程度的下滑
以上数据分析可以看出“捕诉一体”工作模式与传统工作模式相比有以下特点：
一是由于承办检察官在审查逮捕阶段已经熟悉案件案情，在审查起诉阶段可以节约审查时间，显著提高办案效率，有效缓解案多人少的矛盾
二是主任检察官改革，打破传统行政审批层级设置，直接向检察长负责并在职权范围内拥有决定权，对案件的质量终身负责
三是主任检察官对案件质量终身负责，倒逼承办人员责任心提升，在审查逮捕时更加注重逮捕效果，在审查起诉案件时更加注重证据审查，必然使不捕率、退补率上升
四是“捕诉合一”工作模式和传统科室职能产生冲突，表现为传统科室模式下工作是科长负责制，可以有效兼顾各方面的工作；而打破科室局限后，承办检察官同时负责审查逮捕和审查起诉工作并对案件质量终身负责，导致责任加大，必然把工作重心放在刑事犯罪案件的办理上，其他如诉讼监督工作兼顾不足，导致此类工作懈怠
中央虽然对司法体制改革作了顶层设计，基本明确了我国司法体制改革的方向即完善司法责任制和构建以审判为中心的诉讼制度，但具体的改革仍然是摸着石头过河，不可能一蹴而就，只要我们的方向正确，改革中出现的问题必须在继续改革中解决，不能浅尝辄止，要深入研究问题的根源，才能找到解决问题的办法。我院的改革实践虽然遇到了一些问题，但仍然取得了某些方面的进步。笔者认为司法体制改革是个系统工程，必须有工程化的思想即要科学规划、有系统性、分步骤的进行。当前如果把员额制改革看做是司法体制改革的“牛鼻子”，那么在牵住“牛鼻子”后真正的牛才出现，那就是司法责任制和以审判为中心的诉讼制度改革。而落实司法责任制必须以检察官员额制为基础，突出员额检察官的办案主体地位，才能做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，这是解决了谁办案、谁决定的问题；确定员额之后下一个面临的问题就是“怎么办案”的问题，即构建检察官司法办案组织，改革内设机构为检察官办案创造有利条件。检察机关内设机构改革必须去行政化，打破传统行政机构的科、室、局、所等的行政审批关系，以构建公正高效的检察权运行机制为目标，组建符合检察权运行规律的机构
我院的改革中首先确定了办案的主体是主任检察官（员额检察官），明确了其对案件的决定权，并直接对检察长负责，取消了之前的行政隶属、审批关系，提高了办理案件效率，这是符合检察权的司法属性的，是合理的回归。其次，主任检察官同时办理审查逮捕案件和审查起诉案件，履行法律规定的审查逮捕权和公诉权，这其实并无不妥。“捕诉合一”在理论和实务界有很多反对的声音，主要理由就是审查逮捕和审查起诉的标准不一样，其实这个观点的立论就是错误的。我国刑事诉讼法只规定了最严厉的强制措施――逮捕，必须经过人民检察院、人民法院的批准或决定，并没有规定审查逮捕阶段和审查起诉阶段相互间的制约作用；其实两项权力的最终决定权都在检察长或者检察委员会，这本身就证明了该反对意见的荒谬
笔者认为，检察机关内设机构的设置必须有一个前提，就是：如何更好的履行宪法、法律赋予检察机关的法律监督职能。在我国的政治体制中，检察机关负责对行政机关、审判机关的监督，基于法律监督权的司法属性，笔者认为我国的检察机关法律监督权可以分为职务犯罪的侦查权、刑事犯罪嫌疑人的审查逮捕权、刑事案件的公诉权、诉讼监督权（刑事案件、民事案件、行政案件）、执行监督权（刑事强制措施、刑罚执行、民事判决、行政判决）共五类权力。其中有些权力可以引申出其他的一些职能，如职务犯罪的预防，检察建议，立案监督权等，但它们属于从属的权力不作细分
检察机关内设机关改革必须遵循精简、高效、专业的原则。精简原则是指内设机构必然少而精，检察机关内设机构不是为了管理方便，而是为了更好的服务检察官办案，检察官办案组织在内设机构下独立办案。需要注意的是机构精简不等于“大部制”，因为“大部制”是为了减少部门间的协作摩擦，减少内耗而搞的部门合、并、撤，而我们的改革是为了实现去部门行政化，实现司法责任制背景下的检察官办案效率的提升；高效原则是指内设机构的设置应当提高办案效率，减少职能重叠，归类相似权能，达到“1+1>2”的效果；专业原则是指法律特证相近或相似、价值目标一致的权能应当聚合在一个内设机构，由专门的检察官负责，实现流水作业，专业化办案。
基于以上原则，笔者认为基层检察院的内设机构可以设置为：
一是职务犯罪侦查预防部，简称侦防部。下辖反贪组、反渎组、综合组，各组办案实行检察官办案组模式；综合组负责职务犯罪的情报分析，技术侦查，犯罪预防等工作，反贪、反渎组的工作各有侧重但可以交叉办案、协同办案
二是公诉部。实行检察官独任制办案，同时负责审查逮捕案件、审查起诉案件，另外要负责纠正漏捕、漏诉案件、刑事案件的抗诉工作
三是诉讼监督部。实行检察官独任制办案，负责办理立案监督案件、核准追诉案件、侦查活动监督案件、审判活动违法案件（包括民行案件、刑事案件），民事行政提请抗诉案件、控告申诉案件；
四是执行监督部。实行检察官独任制办案，负责强制措施执行监督、刑罚执行监督、民事判决执行监督和行政判决执行监督
五是案件管理部。负责案件的出入口管理（包括举报案件的受理、分流）、检察官考核、案件流程监管、案件信息公开等业务管理工作，直接向检察长负责
六是纪检组。负责检察机关内部违纪案件查办及预防
七是检务保障部。整合政治部、办公室、技术科，法警队、后勤中心等，负责检察官的组织、人事、警卫、后勤保障职能。这里要明确五大业务部负责人应当由本部检察官兼任，但只履行内部协调、培训等职能，对其他检察官承办案件没有决定权和审批权。各业务部门要建立案件线索移送机制，才能形成工作合力，改革诉讼监督机制，诉讼监督必须制作审查报告制度。改革后，检察机关的决策机构包括检察长、检察委员会、纪检组；工作机构即为五大部；保障机构为检务保障部，形成权责统一、公正高效、保障有力的检察官办案组织和精简高效的内设机构，达到去行政化、扁平化的机构模式
改革是摸着石头过河，越是到改革的关键时刻越要明白改革的初衷、改革的目的是什么，不能迷失改革的方向。党的十八届三中全会、四中全会全面部署司法体制改革工作的最终目标就是：“提高司法公信力”，我们所有的改革都要朝着这个目标迈进，无论是员额制还是司法责任制。检察机关作为国家法律监督机关，是通过办理各类案件来履行自己的职能，所以涉及检察机关的所有改革也应该有一个目标，就是为了“办案”，即更好的履行执法办案。这就如同我国的军队改革“军委管总，战区主战，军种主建” 的方针，一切为了打仗做准备，我们的工作也是一切围绕“办案”这个核心来开展
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