1+X证书制度的必然性、系统运行与推进理路

高文杰

摘 要 1+X证书制度的必然性体现在：其回应了新时代复合型技术技能人才的诉求，是我国相关制度的演进和创新，其价值内核契合国际职业教育取向。基于系统科学，1+X证书制度系统由职业技能证书等级、教育培训、评价鉴定、反馈调节子系统构成;子系统之间相互依存、相互支持、相互制约的关系和行为决定了系统的存续、运行和动态结构;在实践中将子系统和子系统之间关系规律、规则制度化是系统健康运行的重要基础。依照新制度经济学、政策科学和系统工程学的相关理论，1+X证书制度的推进策略包括：试验先行、降低社会成本、成果激励、利用好“路径依赖”规律;遵循目标与手段相统一、原则性与灵活性相统一、效率与效果相统一的原则;1+X证书制度作为“人造系统”，推进中的决策宜采取钱学森的“综合集成研讨厅”、切克兰德的“调查学习”软方法和霍尔的三维结构方法融合的方法论。

关键词 1+X证书制度;国家资历框架;职业教育与培训;系统运行

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）22-0040-07

自2019年印发的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）首次系统提出“1+X证书”制度以来，该制度试点工作开展得如火如荼。1+X证书制度透露出的价值理念是复合型知识技术技能的职业人才规格观、学历证书与职业技能等级证书融合的多元融合观以及职业教育系统与职业培训育训一体的教育观。1+X证书制度是职业教育作为类型教育的一种自觉制度创新，是职业教育类型的重要标志之一。要使1+X证书制度落地生根、行稳致远，固然离不开试验先行、典型引路，但对1+X证书制度作框架结构和运行的系统分析，以及找出制度推进中的关键理路无疑具有多重意义。

一、1+X证书制度必然性的认知

（一）1+X证书制度是制度的演进与创新

如果说1+X证书制度是以学历证书和若干职业技能等级证书为标志的制度体系，那么，可以说“双证书”制度是其渊薮。“双证书”制度始于1993年颁布的《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决议》中正式提出的“实行学历文凭和职业资格两种证书制度”，之后的27年，经历了两个阶段，一是前10年的“双证书”制度试点、逐渐成熟阶段，二是后17年“双证书”制度的普遍推行阶段[1]。但在新时代继续深化相关制度效应，适应新业态、新产业和科技创新等对人力资源的需求方面还有许多提升空间，主要包括：一是原有的职业资格（等级）开发速度和结构已不能很好耦合形势变化需求;二是在“放管服”政策背景下，国家职业资格证书的数量被缩减，对职业教育显露出数量上的相对不足;三是现存的许多由行业企业开发的职业资格证书存在内容交叉重叠、口径不一和规范性较弱等问题，不利于职业教育与其对接和应用;四是“双证书”制度更倾向于“结果导向”，教学和“证书培训”缺乏有机融合。1+X证书制度鼓励在取得学历证书基础上，职业院校学生积极取得多类职业技能等级证书，与“双证书”制度中的职业资格证书相比，更关注职业技能层级，领域更为宽阔。在制度层面，1+X证书制度明确了职业院校应实施学历教育与职业培训并举的法定职责，这样就在教学领域预设了针对职业等级证书培训的机制框架，因此，1+X证书制度涉及教学领域的改革创新，是在“双证书”制度基础上的改进、完善、提升与创新。

（二）1+X证书制度应答复合型技术技能人才的需求

从我国经济社会发展的需求和趋势审视从业者的智能特征，高素质复合型的技术技能素养品质是重要取向。基本依据表现在：一是现代产品和工艺将蕴含更多的现代科技，数字化、信息化、智能化和高技术化及其复合成为鲜明特征[2];二是我国经济转入新的发展方式，供给侧结构性改革、建设创新型国家、实施乡村振兴、区域协调发展等基本方略的落实引发产业结构调整、新业态产生和治理体制机制的转变，这其中广泛的适应性、可持续性、创新性、技能性和具有工匠精神的劳动大军是这个变化提出的基本需要。就从业者而言，复合型的知识和技能结构、技能更新和技能再造、智能素养储备等被提到一个新高度;就社会而言，提供上述服务的社会建制的诉求被提出。1+X证书制度的重要功能之一是为包括从业者在内的学习者提供技能更新、技能再造和培训、技能鉴定的制度安排。因此，1+X证书制度是契合科技产业变革、经济社会转型对人力资源需求的一种职业教育解决方案。

（三）1+X证书制度旨意契合国际职教的价值取向

放眼世界，许多国家实行了制度化的多证书制度。如英国，职业资格证书制度始于20世纪20年代，20世纪90年代开始在全国范围内推行国家职业资格证书制度（NVQ），1992年实行普通国家职业教育资格制度（GNVQ）。德国职业教育的“名片”是“双元制”，学生在学期间既在企业接受职业技能和工艺学习，又在职业院校接受职业相关理论和普通文化知识教育，学生将获得毕业证书和职业资格证书。澳大利亚以TAEF（技术与继续教育学院）模式闻名于世，其突出特色是培训包和能力认可制度。培训包是以国家资格框架为依据开发的，体现了来自产业企业的职业需求和国家意志，学生修业合格即可获得国家和行业承认的资格证书和学历证书。再如美国社区学院，其教学内容的特征是“寬专业领域”“复合型技能”，对应了美国第三产业和高新技术产业发达带来的劳动力素质的结构、品质的需求。

总体来看，现代世界职业教育二元价值取向鲜明，即职业教育的“教育性”和“职业性”，简言之，职业教育作为国民教育体系的序列，具有普通教育属性，要进行文化知识等公民素质教育，并提供“学历进阶”的基础与渠道;职业教育作为通往职业的“最近”教育类型，要与经济和产业等需求融合，培育合适的从业者。当然，这里的二元价值是对立统一的关系，在现实性上具有不同的形态。由此来看，1+X证书制度既体现了“教育性”也体现了“职业性”，与国际职业教育的共同价值取向是一致的。

二、1+X证书制度系统的框架与运行

按照现代系统研究开创者贝塔朗菲的定义，系统是“相互作用的多元素的复合体”[3]。以此看来，1+X证书制度是一个系统，并且是一个开放的复杂系统，其构成分为职业技能等级证书子系统、教育和培训子系统、评价鉴定子系统和反馈调节子系统（为叙述方便，以下也称“系统”），由此形成了1+X证书制度系统的框架结构。

（一）国家职业技能等级证书系统的构建

从形态上看，职业技能等级证书系统涉及纵横结构，横向涉及职业分类，纵向涉及等级划分，两方面都涉及分类方法、等级标准等，还涉及不同职业相同等级证书之间的协同、内在等值性等问题。

从操作层面看，面对众多的职业和职业技能等级开发主体，要达到分类合理、梯度合度，相同等级证书内在保持等值性;从证书的社会使用角度看，其需要有一个公认的“位置标签”，这自然关涉到与其他的技能标签、学历等级的对比、类归问题。对于这些问题，不仅需要一个内部方法规则，更需要一个“上位体系”来规范引领，这个“上位体系”能从更高占位和全视域规范学习者的等级、标准和认定条件等关键问题。从国际教育的实践看，承担这一角色的是“国家资历框架”。

资历框架是具有制度性功能的界定学习水平和能力标准的资历阶梯，旨在标明学习者知能程度并构建各级各类教育培训和学习之间衔接沟通的参考框架[4]。据相关资料统计，20世纪80年代以来，国际上建立资历框架的国家或地区数量近160个。我国在2016年第十二届全国人大四次会议上明确提出构建国家资历框架，国家资历框架建设也已经纳入我国的“十三五”规划。自2017年以来，以国家开放大学和部分地区为代表对国家资历框架进行了有益探索。据权威分析结果表明，我国资历框架相关研究取得了重要进展，但也存在一些需要克服的障碍，其中权责交叉、制度缺失以及标准不统一等问题乃是重要阻滞。因此，我国的国家资历框架建设尚在路上。职业技能等级证书系统建设也必须抓紧进行，不仅是因为其是1+X证书制度的必须，而且是因为职业技能等级证书系统也是国家资历框架的基础支撑。

职业技能等级证书系统开发。首先，理顺职业技能等级证书开发的体制机制。对此，“职教20条”进行了如下制度安排，人社部与教育部负责管理监督院校和社会职业技能等级证书制度的实施，其中技工院校由人社部负责，由人社部组织制定职业标准，国务院和教育行政部门依照职业标准组织开发教学等相关标准。院校内实施的职业技能等级证书分为初级、中级、高级，是职业技能水平的凭证，反映了职业活动和个人职业生涯发展所需要的综合能力。其次，制定优化的职业技能等级证书体系开发的行为模式。其中优化的模式之一，是在上述体制机制下，参照国家职业目录的架构，对各级各类（国内、国际以及产业组织、行业、龙头企业等）职业资格证书存量进行梳理、甄别与提炼精华，并在此基础上秉持新观念、新职业标准和国家资历框架理念，运用好相关方法和技术，开展对职业技能等级划分、标准界定和评价用具等的系统开发。开发主体宜采用多元参与协作的模式，包括行业、科研机构和教育专家等不同分组。再次，精心运筹职业技能等级证书体系开发的推进节奏。当前重点开发社会需求大、支柱产业、高新科技相关职业的技能等级证书，如涉及现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等领域职业等级证书的开发。

（二）职业技能教育与培训系统的构建

静态来看，职业技能教育与培训系统主要包括职业院校、校外培训机构（行业企业培训机构、教育机构等）以及学习者群体等因素;动态来看，职业技能教育与培训系统是施教者按照一定规则和程序，遵照教学标准，运用资源与手段对学习者施加教育影响，并引导学习者职业技能形成、提升、达到一定预期目标的多边活动。1+X证书制度背景下的职业技能教育与培训系统建构与完善是一个长期的任务，但在初始和将来相当长的一个时期的重点工作是体系架构的初创和教学系统的设计。

职业技能教育与培训系统架构建设的基本路径是落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责，按照育训结合、校企结合原则构建教育与培训体系。首先，在职业院校建立学历教育与培训是同样法定责任的意识、制度和校园文化。从体制或行政组织的架构角度，职业院校要逐步建立既密切关联又相互独立的教育与培训两个子系统，或者在实体教学和管理机构中赋予教育与培训两种职能，采取哪种形式要以效益为基本判断依据。培训体系的核心功能是对本院校学生进行职业技能等级证书为主的培训，以及院校外社会成员的职业技能培训。其次，激励与引导行业企业以各种形式深度参与技术技能人才培训。具体形式可采用行业或大型企业独立设置技术技能培训机构，或者与院校合作兴办培训机构，或者提供实训资源等。其产生的经济关系可采用市场化运作或政府购买服务及其混合所有等形式，具体抉择需根据企业性质等来确立。

践行“书证融通”理念，做好“学历教育+多种技能等级证书”教学系统设计。一般说来，学历教育和技能等级培养是两个序列，但交集部分又占相当比重，这种情形为两者的相互融通提供了基础和可能。基于1+X证书制度的教学系统设计，其要义是在两个序列教学内容和形式上做好相互关照和协同融合。如在职业院校内的育训内容中，对于学历教育所含的职业技能等级的知识、职业技能等部分尽可能采用“模块化”的教学形式，并兼顾技能等级的标准要求;对于职业技能等级培训中与前者重叠的部分，可以以前者代替，而在保障一定系統性前提下将重心放在前者未能涵盖的知识、技能和态度的培养上。当然，上述内容只是书证融通的粗略意旨，在操作层面需要进行一个制度化设计。更为重要的是，将1+X证书制度置于职业教育培养模式的高位，以此统筹教学领域的相关活动。

（三）职业技能等级评价鉴定系统的构建

从操作角度看，评价鉴定过程是其依据国家职业技能等级证书系统标准，按照一定的程序和规范，对受试者的职业技能水平或职业资格条件进行评价和鉴定，对达标者授予相应国家职业技能等级证书的社会活动。对此，涉及到的问题有：评鉴的组织安排;评鉴工作的一般程序和规范;评鉴中的成果认定、积累和转换。对这些问题的主要观点有：

一是建立与完善职业技能等级评鉴组织系统。依据管理学的理论，评鉴系统适宜采用三个层级的组织架构，顶层是国务院、人社部和教育部协同设立的负责全国职业技能等级鉴定的指导研究机构，中间层是省、自治区、直辖市和工业部委等设立的职业技能等级指导中心，基础层是职业技能等级鉴定站（所），对于大省可设立下一级的指导机构。在我国一个较为完善的职业技能鉴定体系基本建成，这其中的经验和资源都可为1+X证书制度中的评鉴组织建设提供借鉴和支持。2019年，教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》对试点中的评鉴作了初步的制度安排，即以社会化机制招募职业教育培训评价组织，开发若干职业技能等级标准和证书。赋予培训评价组织职业技能等级证书及标准的建设主体功能，职责涵盖标准开发、教材和学习资源开发、考核站点建设、考核颁证等，并协助试点院校实施证书培训[5]。应该看到，培训评价组织的社会化机制的遴选及其运行都需要配套的制度体系，其中教育培训与考核颁证的适度分离应作为基本规制之一。

二是优化评鉴工作流程，逐步建立成果认定、积累和转换机制。显然，近30年以来随着职业资格制度的建立和发展，无论从鉴定的操作层面还是宏观指导层面都建立了较为匹配的运行规则，这些经验可为1+X证书制度所借鉴。针对1+X证书制度需要做好机制移植优化或重建，并在提高效能性、公正客观和科学性的基础上，逐步建立学习成果认定、积累和转换机制。其理想形态包括学历教育、X证书技能等级成果和其他教育培训之间的转换、互认和国家资历框架、学分银行背景下的积累等相关机制、标准等一系列制度设计。

（四）反馈调节系统的构建

反馈调节是维系1+X证书制度良序运行的重要机制。控制论指明，一个目的性系统要维持其目的性总是离不开反馈与调节，调节是施控者影响和支配受控者变动的行为过程。反馈调节就是系统的效果，反过来又作为依据调整该系统工作的过程[6]。系统控制分为集中控制、分散控制和多级递阶控制，1+X证书制度作为复杂系统适宜采用多级递阶控制结构。基本大意是：每个子系统都有一个反馈调节机制或体制;整个系统有一个反馈调节机制或体制，负责对每个子系统的调节以及子系统调节的调节。就前者而言，可采取的措施为：对于“国家职业技能等级证书系统”除了要制定“自治”的质量保障制度之外，还要接受“市场”的检验，建立根据产业、岗位和社会需要等不断更新的机制，如建立定期修订制度等。对于“职业技能教育与培训系统”涉及的体制机制等问题较多，如校内和校外培训机构的准入制度、学历教育与“证书教育”的融通机制，“证书培训”的质量规范等，这些机制是需要预设并在实践基础上调整完善或重建的。对评价鉴定系统的反馈调节重点之一是评价结果的信度和效度，可通过建立抽样复检或岗位实操制度等来保障。就后者而言，对整个1+X证书制度“大系统”的反馈调节，从组织架构来说，可由全国与省（直辖市、自治区）级的职业技能等级鉴定指导机构承担。还需强调，在各级反馈调节中要将“产出导向”原则置于重要地位。

（五）运行结构与制度规则体系

依据系统论，1+X证书制度系统的结构可分为框架结构和运行结构，运行结构是系统运行过程中所体现出来的组分或子系统之间相互依存、相互支持、相互制约的方式[7]。简单说来，1+X证书制度系统的运行结构可描述为：职业技能等级证书子系统决定着教育与培训子系统（内容和形式）、评价鉴定子系统，评价鉴定子系统部分决定或影响教育与培训子系统，教育与培训子系统作用于学习者影响着X证书的产出和质量，进而引发反馈调节子系统的运作，反馈调节子系统作为导向目标的“控制器”对其他三个子系统产生反馈调节作用。同时，各子系统与其环境发生多重联系，如职业技能等级证书子系统与国家资历框架、职业标准和科技、产业、行业、职业、岗位等现状与变迁相关。若从物理-事理-人理方法论（WSR）角度来看[8]，1+X证书制度系统的存续和运行也是物质系统、事件系统和符合人理的过程，如教育与培训子系统需要培训的设备装置、教材等，也需要运用教育和学习规律安排好培训，还需要调动培训师和学习者的积极性等。

为实现1+X证书制度系统的目标，各子系统和子系统之间要遵循一定的规律和规则，挖掘其中的规律并逐渐上升到制度层面是使其健康持久成长的重要保障。如果说前面的分析更多地是从子系统的构成、功能发挥和运行结构展开的，则下面从制度规则的角度作一提纲挈领阐释。

职业技能等级证书系统的相关制度规则包括：职业技能等级开发过程和规则;职业技能等级系统更新调整方法和规范;职业技能等级证书的“技术”规范;职业技能等级证书的认定要求以及成果的积累和等值认定设计;职业技能等级证书的使用规范等。现在看来，这些制度规范有些已建立，有些正在建立或已有雏形。“职教20条”对1+X证书制度的有关问题进行了界定，如职业技能等级分为初中高三个梯度。2020年3月，教育部发布了《职业技能等级证书编码规则（试行）》及《职业技能等级证书参考样式》，这些都是上述制度框架中的“结构成分”。2017年9月，人社部公布《国家职业资格目录》。2018年，人社部修订颁布了《国家职业技能标准编制技术规程（2018年版）》，并启动了国家职业技能标准制定修订工作。现实看来，人社部主導的职业资格鉴定虽然与教育部主导的X证书制度并行，但比较而言，人社部主导的职业资格鉴定时间更为久远、经验和制度更为完善，这些制度规则可为1+X证书制度所借鉴，并可在交流共建中相得益彰。

职业技能教育与培训系统规则一般取决于教育与培训的形态。教育与培训的“生态空间”中包含职业院校、行业企业、社会教育或培训机构等元素。从资源优势的角度看，适宜建立以职业院校为培训主体，行业企业、社会机构为补充或辅助的培训格局。职业技能教育与培训系统运行需要的基本制度架构包括：培训资源（教材、培训计划、教学资源和实训体系）开发的规范;培训组织标准和准入制度;培训成本分担机制等。

（三）系统工程视角下推进方略制订的技术方法

如前所述，1+X证书制度系统的健康运行要遵循一定的内在规律，这是客观的，但其又作为“人造系统”，在采取具体策略方面也存在一定的“自主选择性”。系统工程作为组织管理系统规划、研究、设计、制造、试验和使用的科学方法，无疑对1+X证书制度，特别是对1+X证书制度运行中的各种规划、制度和决策设计筹划具有现实意义。如果说前述基于政策科学的制度设计主张是从内容和原则“中观”层面展开的，那么，这里基于系统工程的1+X证书制度推进的考虑是从“方法技术”微观层面进行的展开。

总体来说，1+X证书制度系统作为开放的复杂系统，在运用系统工程方法方面适用定性和定量相结合的方法，大抵是钱学森提出的“综合集成研讨厅”、切克兰德（P.Checkland）的“調查学习”软方法和霍尔（A.D.Hall）的三维结构方法及其综合。首先，以霍尔三维结构方法为“骨架”，并根据1+X证书制度系统作适应性改造，其中时间维调整为阐明问题阶段、规划阶段、拟订方案阶段、实验阶段、优化方案阶段、运行阶段、评估反馈阶段、更新阶段;逻辑维分为明确问题、制订目标、系统方案综合、系统分析、方案优化、作出决策、实施计划七个步骤;知识维度包括教育科学、管理科学、工程技术、评价学、经济学、制度科学等[13]，并以逻辑维度和时间维度交叉形成系统工程活动矩阵。其次，在时间维度或活动矩阵的某个“节点”或若干“节点集合”上，可结合问题特点与目标采用“综合集成研讨厅”或切克兰德的“调查学习”软方法，抑或是两者的结合。

参 考 文 献

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