从我国封建社会地方行政区划的变迁看权力监督的动力来源
时间：2020-08-14 07:57:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
作者简介：王星辰（1990-），男，汉族，山东临沂人，烟台大学法学院，法学硕士，研究方向：法学理论。
【摘要】中国古代的地方行政区划从秦朝的郡县制、汉朝的郡国并行体制到元朝的行省制、清朝的总督巡抚，发生了很多的变化，这种变化实质上是中央与地方权利之间的博弈，体现了中央对地方的权力监督。从地方行政机构的变迁中，可以看出，权力监督的动力来源于权力的拥有者，来源于被监督者的外部。
【关键词】行政机构；权力监督；动力
我国封建社会的地方行政区划在不同时期有不同的设置和相应的变化，这种变化与中央对地方的权利的监督分不开，历朝历代之所以基本上都发生这种变化，也说明了权力监督动力的一直存在，所以从我国封建社会地方行政区划的变迁中可以窥得权力监督的动力来源。
一、我国封建社会地方行政区划的变迁
（一）秦至汉：从郡县制到州、郡、县三级
1.秦国的郡县制
郡县制产生于春秋时，到了战国逐渐在各国普遍推行。战国初期郡还不是一级行政区，其不具备完整的行政、财政和司法权，而此时县已成为地方一级政府，县令（长）已集财、政、军权于一身。随着战国诸雄的对外征战，这种中央直接控制县的行政体制越来越不适应统治的需要，所以到了战国的后期，郡逐渐向地方行政职能发展，成为统辖县的一级地方政府
2.西汉的郡国并行制及州的出现
汉初实行郡国并行体制，将当时全国60个郡的39个郡分封给诸侯王，在诸侯王封国内实行国辖郡、郡辖县三级制。中央直辖的仅15个郡，实行郡县制。[1]后来爆发了“七国之乱”，平定之后，景帝趁势取消了王国自行任命官吏和征收赋税的特权，规定诸侯王不得治理民政，只能“衣食租税”，即按朝廷规定的数额收取该国的租税作为俸禄，王国的地位已与汉郡无异。汉武帝时推恩令的颁布进一步削弱王国的势力。
汉武帝时，分全国为13个监察区叫十三州部，每个部包括若干个郡国，每个部设刺史一人，没有固定的治所，秋冬出巡。
3.州逐渐演变为一级行政机构
汉武帝时设立了刺史，当时的刺史没有固定的治所，巡查郡县，但刺史位卑而命尊，官小而权重，到了东汉时期，刺史实际上以成为地方的军事行政长官，逐渐形成了州、郡、县三级地方行政划分。
（二）魏晋南北朝至隋唐：从州、郡、县三级到道、州、县三级
1.州郡县简化为州（郡）二级体制
魏晋南北朝时，大体沿用东汉末年的州郡县三级体制，隋朝为了加强中央集权和简化机构，隋文帝时，撤销郡，改以州辖县，而到了隋炀帝时，改州为郡。这种机构名称的变化，不仅仅体现的是名称的变化，这体现了中央对地方权力监督的加强和对地方权利的限制，这也是地方与中央权力博弈的结果。
2.道的出现及逐步演化
为加强对地方的监察，太宗分天下为十道监察区，无论是皇帝直接派出的按察使、黜陟使，还是由御史台派出的巡察使，都是以考校、督察地方官员为主，没有固定之所，是临时派出的官员，事毕即回。唐玄宗时，将各道的监察官改名为“按察采访处置使，采访处置使有了固定的治所，始置僚属，并授官印办公，从此，采访处置使由分散的临时委派变成固定的常制，后随着事务的增加，权力的扩大，道内一级馆员主见由监察官演进为职事官，道逐渐成为州以上一级行政区划。
（三）宋：从州、县到路、州、县
1.宋朝的差遣制
宋初地方行政分周、县两级，仍有节度使，但宋把原地方节度使留驻京师，目的是收其兵权，而由中央委派文臣，担任地方长官，成为知州、知县，于是地方出现两套官制，既有原本州本县的长官，又有中央直接委派的知州、知县，而知州知县掌握实权，这种官职和职权行使相分离的做法称为差遣制。
2.路的产生及演化
路起初并非作为行政区划设置，它的出现与唐的转运使有关。唐为了筹集军粮和对地方监察，后对地方采取“制其钱谷”的方针，在道内设转运使，宋开始利用这一渠道，对地方进行征税和监督，把地方财政收归中央，为了加强水路运输和征收赋税，设路制，路也成为州之上的一个等级。
（四）元至清：从行省制到总督巡抚的设置
1.行省制度的确立
由于蒙古人在立国之初，军事行动频繁，加之为了巩固少数民族统治，防止已占领区人民的反抗，就把中书机构临时派遣到地方去行使职权。这种由中央派出到行使职权的做法，叫“行台”即“行省”。这种派出机构开始是临时的，带有军事性质的，但随着政权的巩固，制度相对稳定，逐渐演变成地方最高行政区划。
2.总督巡抚的设置
明初在地方体制上沿元行省制，但是行省长官权力过大，引起了明朝统治者不安，后明废行中书省，建立新的地方行政系统—三司，即承宣布政使司、提刑按察使司、和都指挥使司，三司互不相统，各自属于中央各院部，三司相互牵制，凡遇大事，由三司会议上报中央各院部，但政务的繁密，却缺少统一领导，为解决这一矛盾，明于永乐年间开始在布政使司之上设总督、巡抚，为临时差使，非实官，有事即出，事毕即归。到了清代，在布政使司之上的总督巡抚掌地方之军政、民政，巡抚掌一省之民政，实为地方最高行政长官。
二、我国封建社会地方行政区划变迁中的权力监督动力来源
（一）权力监督动力的来源之一：最高统治者皇帝
在中国封建社会之下，虽存在皇权与相权之争，但皇权至上是不容否认的。从行政区划的变化的原因中我们固然可以看出是中央与地方权利博弈的结果，但从产生变化的初始原因中我们可以看出皇上设立监察区或派出监察官，可以说每个朝代都有这样的措施，不幸的是，监察官逐渐的成为地方的首脑，监察区成为更高一级的地方区划，在这里不讨论其效果如何，但从各朝皇帝越挫越勇、前赴后继的采取这一措施中可以窥见权力监督的动力来源于权力的源起者。
（二）权力监督动力的来源之二：被监督者的内部
正如大家所熟知的，由于权利自身的膨胀性，如果不加以制约与监督，必然导致全力的扩张和腐败，在古代封建社会固然存在自我约束力极强的清官，但是中国古代的封建社会中的腐败屡禁不止，这种现象根本上与封建社会的社会结构有关，可是屡禁不止为何仍要采取措施，历代皇上屡屡设置监察区，派出监察官，这种动力虽不是来自被监察的地方，或者说是地方官，而是来自中央或说是皇上，但这种监督的动力来源仍是官僚体制内部，当然这也是由于封建等级社会的阶级对立决定的。正如王亚南所说：“官吏权责的划分，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果。”[2]
当然古代封建社会权力监督的动力来源也不只是来源于被监督者的内部，但是从古代封建社会行政区划的变迁来看，官僚体制内部是权力监督的动力的主要来源。
三、我国封建社会地方行政区划变迁中权力监督动力来源的现代解读
（一）权力监督动力的来源之一：人民群众
现在，从世界范围来看，人民主权、主权在民的思想已被大部分国家所接受，这与封建社会的中央集权、皇权至上有本质上的不同。就我国来说，《中华人民共和国宪法》第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。自己是自身利益最好的维护者和关心着，正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”，权利属于人民，那么人民理应对权利的拥有者有者强烈的监督的动力，而目前中国很多人对权力的监督很漠视，其实在一定程度上说明权利的最初起源地不是人民。从理论上看，在社会主义国家，人民是国家的主人，权利的分配与运行的根本目的是为了维护和实现广大人民的根本利益。
（二）权力监督动力的来源之二：被监督者的外部和内部
事物的发展是由简单到复杂，由低级到高级的，权利的监督的动力来源也是遵循这一规律。按照生产力发展水平和阶级关系的不同，社会的发展阶段被划分为：原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、共产主义社会。在中国古代处于封建社会时期，再加上家国一体的特殊的国情，导致中国封建社会的社会结构相对稳定和简单。但以现代的眼光加上权力监督的视角看我国古代封建社会的行政区划的变化，会得出外部监督缺乏的结论，这也导致了这种监督的效果的不理想。
由于社会发展阶段的不同，分权、有限权利等民主政治思想的逐渐被接受，应该说现代国家权力监督的动力来源于外部和内部，也就是所谓的同体监督和异体监督，换句话说同体监督就是自己监督自己，监督主体与监督客体属于同一个组织或系统，是权力部门内部的一种自我监督；异体监督就是别人监督自己，监督主体与监督客体来自不同的组织或系统，两者无直接的利害关系和隶属关系。同体监督与异体监督各具特点，同时也各有优劣，两者相辅相成，缺一不可，在对权力的监督中起着双保险作用。[3]这里要说明的一点是，标题中的外部是一种狭义的理解，强调与被监督者的独立、无涉关系，而不是一种广义的空间上的分离。美国曾经的独立检察官是同体监督的一个典型的例子，异体监督主要是指社会团体、人民群众及新闻媒体等的监督，这也发现了权力监督动力来源的多元化，这也是民主政治的特点。
参考文献：
[1]石永胜.简析中国古代地方行政机构的演变[J].学术研究，2011（2）.
[2]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：中国社会科学出版社，1984：66.
[3]郭文亮，王经北.同体监督异体化.异体监督实体化—改革和完善我国权力监督机制的路径和对策[J].理论探讨，2010（5）.
