官僚制和新公共管理理论在中国行政改革中的适用性分析

摘要：官僚制因为适应了工业社会发展的需要，成为传统公共行政的支柱范式之一。但是自上世纪70年代起，西方各国的官僚制逐渐出现种种的现实困境，一场声势浩大的新公共管理运动席卷西方世界。官僚制和新公共管理理论谁更适用于中国的行政改革呢？笔者认为目前中国仍然存在着发展和完善官僚制的土壤，但是新公共管理的运行环境发育并不成熟，因此，官僚制更适用于当前的中国行政改革，但新公共管理理论也给我们提供了许多启示。目前我国行政改革的路径选择是借鉴新公共管理理论，弥补和完善官僚制。

关键词：官僚制； 新公共管理理论； 适用性； 行政改革背景； 弥补与完善

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004－0544（2007）10－0072－03

一、 官僚制的产生与理性特征

官僚制（英文为Bureaucracy）主要由德国著名学者马克斯·韦伯设计，是传统公共行政的支柱范式之一，是一种以授权——分层、集权——统一、指挥——服从为特征的组织结构形态和管理模式。这一模式主要产生于19世纪末20世纪初，当时的西方世界正处于从旧的、以家族为基础的企业制度向大规模的资本主义企业制过渡的转折点，其工业化过程相当迅速，但发展受到了封建制的严重束缚，各类大型组织的快速增长要求管理的合理化，迫切需要一种稳定、严密、有效、精确的管理体系，因此，官僚制应运而生。

基于对工业化时代特征和当时社会政治经济体制所作的概括和总结，韦伯设计的理想型官僚制突出强调了以下几个方面的特征：一是层级制。行政组织按权力自上而下排列成严格的等级层次结构体系，行政权力根据工作需要自上而下逐级分解，上下级之间的职权关系严格按等级划定；二是制度化。组织形成一套严格的成文的规章制度体系，行政人员必须在制度章程规定的权限范围内按法规有序地行使职权；三是非人格化。行政人员以严格排除私人感情的精神去处理公务，“不看人办事”，而是用理性的规范来指导自己的行为；四是合理分工和专业化。行政组织进行明确分工，组织内部的岗位根据组织本身的需要由相应的专业人才来承担，并靠专业知识进行组织管理，为此，官僚组织必须提供系统全面的专业培训，促使行政人员改进办事方法，提高工作效率，最终成为某一领域的专家。作为一种管理模式，官僚制为现代组织管理提供了有效的工具，成为自工业社会以来占统治地位的组织模式。官僚制之所以成为迄今为止最有效的组织形式和管理方式，是因为它迎合了工业化大生产和行政管理复杂化的现实需要。

因此，官僚制的产生和发展要以一定的社会政治经济条件为基础，只要官僚制形成和发展的条件没有消失，官僚制仍然是一种占主流地位的管理模式，仍然会显示出巨大的生命力。

二、 官僚制的困境与新公共管理理论对官僚制的修正

自上世纪70年代开始，西方国家逐步由工业社会迈向后工业社会，信息技术、知识经济等给社会各个层面带来巨大冲击，政府与企业之间相互渗透，规模较大的跨国公司大量出现，全球一体化浪潮滚滚而来。与此同时，人们的价值观和行为方式也不断改变，利益需求多元化，工作价值观方面开始摈弃机械、僵化的程序性工作，追求更有挑战性和创新性的工作。随着官僚制外部环境的改变，官僚制行政模式陷入困境：(1)强调层级制使行政组织等级森严，大量资源和决策集中到高层，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性。另一方面，科层制官僚机构与生俱来具有自我膨胀的趋势，导致了政府权力和职能的几乎无限制扩张，出现了大政府、大公共开支和高行政成本的现象；(2)强调制度化滋生了墨守成规、繁文缛节的官僚主义，行政人员只能按繁多而又陈旧的规章制度和工作程序行使职权，使行政人员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；(3)强调非人格化带来了官僚式的冷漠，在官僚制组织中，行政人员处理公务严格遵循规章制度，这意味着使人际关系转变为物的关系，人逐渐失去自我和个性，变成不停运转的官僚机器上的一个小小的齿轮，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率。(4)强调合理分工和专业化使行政组织过分依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致了专业性机构无休止扩大，但又缺乏系统和协调地解决问题的体系。官僚制的现实困境引发了一系列的社会问题，政府财政不断攀升，经济停滞增长，通货膨胀不断加剧，社会失业率居高不下，公众对政府的信心不断下降。而官僚制行政模式却无力解决这些问题，于是许多学者纷纷开始质疑这一传统行政模式，提出用新的理论取而代之，新公共管理理论应运而生。

新公共管理理论的核心内容在于将现代经济学和企业管理理论与方法引入到政府管理中，主张政府管理应采用企业化的管理方法，提高工作效率，引入竞争机制提高公共服务质量，强调以市场和顾客为导向改善行政绩效。与官僚制行政模式相比，新公共管理提出一些新的理念：

1． 与官僚制行政模式倡导的“万能政府”理念不同，新公共管理理论认为政府的职能“应是掌舵而不是划桨”。新公共管理追求的是一种“政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开”的政府体制，即将政府的政策职能和管理职能分开，政府的职能是制定政策（掌舵），而政策的具体执行（划桨）则是通过建立准自治机构承担，将政府从官僚制行政模式下的“万能政府”中解脱出来，从而克服机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义盛行的顽症。戴维斯·奥斯本在分析这种职能划分的优点时说“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保全‘他们的’行事之道。”

2． 与官僚制行政模式强调集权的管理方式不同，新公共管理理论重视政府的授权与分权。在官僚制行政模式下，政府组织是典型的等级分明、层级节制的金字塔型结构，政府位于塔尖，权力高度集中，不同层级之间交流困难，致使政府不能对新情况及时作出即时反应，同时也不利于公务员积极性的发挥。新公共管理理论认为应通过减少层级，采用授权与分权的方式，将社会服务与管理的权力，通过参与或民主的方式下放给社会基层单位，放松对社会生活特别是经济生活领域的限制和管制，给社会更多自我管理的权力。

3． 与官僚制行政模式主张公私分明理念不同，新公共管理理论主张公共理念与市场理念的融合。官僚制行政模式是建立在公共与私人、国家与社会的两分法的理论基础上的，其将管理分为公共领域和私人领域两大类，认为公共产品应该且只能由政府提供。新公共管理打破这一界限，将公共产品分为两类：一类是核心公共产品，如国防、外交、国家机关管理、警察等。二是混合公共产品，如基础设施、交通能源、市政建设等。前者只能由政府提供和生产，而后者除了政府部门提供和生产外，也可以交由私营部门和非政府组织参与和提供。与此同时，与官僚制行政模式排斥私营部门的管理方式不同，新公共管理强调政府应广泛采用私营部门的管理方法和管理手段，引入市场机制，打破公共服务供给的垄断性，从而提高行政效率和公共服务的质量。市场机制的引入，引发政府与社会之间关系的转变，政府由原来的凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构变为负有责任的“企业家政府”，(注：企业家政府理论是美国近些年来最为流行的行政学派，戴维斯·奥斯本、泰勒·盖布勒在1992年出版的合著《重新塑造政府》一书中首次提出。其主要观点是主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府之中，使政府这类公共组织能够像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。)公民则是其“顾客”或“客户”，以“顾客为导向”的政府，可以根据“顾客”需要，提供多样化的社会服务，注重提高自身服务质量。

4． 与官僚制行政模式尊重既定法规、轻绩效，重投入、轻产出的做法不同，新公共管理理论提出政府应放松规制，实施明确的绩效目标控制。官僚制行政模式强调标准化和程序化，每一个成员都要按指定程序、指定方式完成某项任务。新公共管理理论抛弃了官僚制行政模式的繁杂行政规制，部分规章用合同取代，实施明确的绩效目标控制，政府管理由原来的重视过程管理发展到重视结果管理，即确定组织、个人的具体目标，与之鉴定绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。在这一模式下，政府可以象一个用户那样，不必过问作为产品提供者的组织或个人完成目标的过程，只需要按既定目标对其工作结果进行考核。

三、 官僚制和新公共管理在中国行政改革中的适用性分析

罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《行政学的三个问题》中曾说过：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个环境中的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。在中国，我们是应该继续完善和修正官僚制行政模式还是全面推行西方国家的新公共管理模式，抑或是另辟蹊径，是中国行政改革进程中要解决的关键性问题。对中国行政改革背景的分析有助于我们回答这个问题。

1． 从中国目前的经济发展阶段看。不同的科技文明时代需要不同的政府管理方式。官僚制行政模式因其适应了工业社会发展的需要，曾一度被世界许多国家视为行政管理的经典范式。当西方国家已经由工业社会进入到后工业社会，以知识经济为基础的后工业社会为新公共管理改革实践提供了现实基础。在一个以全球化、信息化、知识化和智能化为特征的后工业时代，社会经济生活的运转节奏不断加快，人的作用和自主性日益提高，各种新的社会问题层出不穷，这必然会使官僚制组织运转失灵，从而为新一轮行政改革提供契机。尽管从共时环境看，中国也处于信息社会的背景下，但是中国的经济、科学技术远没有达到后工业社会的水平，甚至有些地方还处在向工业社会的过渡阶段，落后的经济技术水平限制了新公共管理理念在中国的发展和实践。同时，我国市场经济也处于发展的初期，各种制度规范尚未建立，缺乏建立在市场经济基础之上而先天拥有的各种理性精神，如自由契约精神、法治观念、竞争观念、效率观念等。如果国家机器没有高度理性化，尤其是国家机器中的工作人员不具备牢固的制度理性、程序观念或守规则习惯，权力具有随意摆布市场的条件和欲望，则国家管理过程的大规模市场化势必造成混乱甚至失控的局面。因此，当前我们最重要的是用官僚制组织模式推动工业化的发展进程，用官僚制的理性精神塑造我国市场经济的秩序和规范，形成一种维持市场经济有效运行的激励约束机制。

2． 从社会权力结构状况看。西方资本主义国家经过几百年的发展，已经形成了相对稳定的权力结构体系和比较规范的权力运行机制。在这种权力结构体系和权力运行机制下，官僚制作为政治控制和行政规范的工具的作用已经大大削弱，而效率的提高则被提到了首要地位。因此，西方的新公共管理运动是在成熟的政治游戏规则的基础之上的以效率为取向的改革。但是在中国，长期以来形成的集中统一的政治制度，具有明显的集权倾向。改革开放以后走向民主政治，但民主政治尚处于建设之中，集权的制度惯性在较长时期内不会消失。长期的集中统一的政治制度使权力结构划分不清，权力运行机制缺乏规范，同时还养成了社会各方面对于中央权力的过度依赖，因此新公共管理所倡导的分权的理论准备、心理准备和制度准备在我国都显得不足。因此，目前我国的行政改革不能简单地摒弃官僚制，放松规制，而恰恰应该遵循官僚制的理性精神，理顺权力体系关系，明确的权责范围，提高政府效率。

3． 从官僚制的发育程度看。西方新公共管理运动是建立在高度发育的官僚制的基础之上的，过度发育的官僚制使得行政组织变得僵化、迟钝，无法及时、快速地回应社会发展的要求，与后工业社会极不相适应。于是，对官僚制的不满日益增加，同时对新的行政模式的要求也日益强烈。在这种社会背景之下，新公共管理在对传统行政模式中的官僚制进行抨击的基础之上提出了新的管理思想。在中国，尽管官僚制作为一种组织形态的历史比较悠久，但是将我国官僚制的发展现状对照官僚制倡导的理性精神，可以发现我国官僚制发展不容乐观，存在的根本问题是理性不足，这与韦伯所设计的理想官僚制相差甚远，突出表现为：部门职能分工不清；结构功能交叉重叠；组织规范、秩序的缺失；人员录用晋升的非正规程序化；组织活动的人格化倾向。在我国官僚化不足的情况下，如果简单模仿新公共管理运动对于官僚制的批判，就有可能否定韦伯式的官僚制对于改造我国行政改革的积极意义。

4． 从社会自治能力大小看。新公共管理实践是建立在社会具有很强的自治能力的基础上的，只有这样，非政府组织才有能力承接从政府中剥离出来的部分职能。西方国家的公民社会发育较早，社会自治能力较强。而中国长期以来，一直处于“强国家、弱社会”的状态，社会的自治能力严重萎缩。近些年来，陆续出现了一大批非政府组织或其它非营利组织，但是它们中的相当一部分并没有真正履行自身的应然职能——自治职能，而成为政府的附庸，带有强烈的官方色彩，呈现“官民二重性”的特点。如果我们忽视这一现状，一味地主张厘清政府职能，强调社会职能的回归，势必会导致一种新问题的出现：或者是对部分从政府中剥离出来的职能的承接出现脱节，政府无法继续承担这一部分的职能，而非政府组织又无力承担；或者是政府继续介入到非政府组织的微观管理活动，导致名为指导实为指挥非政府组织的现象，陷入新的政府职能扩张的泥潭。

上述分析可以看出，目前我国并不能提供新公共管理运动所必需的运行环境，因此在我国全面推行新公共管理的时机并不成熟。相反，官僚制赖以存在和发展土壤却很丰厚，因此，官僚制更适用于中国当时的行政改革。但是这并不意味着对新公共管理的全面排斥。新公共管理所倡导的一系列理念，如重视政府的授权与分权、在管理方式方面提出采用和借鉴私营企业的管理方式、主张政府应树立“以顾客为导向”等给我国的行政改革提供了很好的启示。

四、 现阶段我国行政改革路径思考

现阶段我国行政改革的任务应是吸取和借鉴西方国家新公共管理理论与实践，采用其成功的管理方式和手段，补充和修正官僚制行政模式，推动中国行政管理的发展。具体而言，现阶段中国行政改革应重点做好以下二个方面的工作：

1． 以弥补与完善官僚制为主。第一，培育理性精神，建立真正意义上的官僚制政府。在观念上，用理性精神取代人治思想。在实践中，贯彻理性精神，将官僚制与官僚主义严格区别开来，构建真正意义上的官僚制政府。第二，加强法治，树立法律的权威。今天，传统的人治思想对我国政府组织的影响仍然存在，官僚制提倡的严格的依法办事的思想受到了限制。我国行政改革的当务之急就是树立尊重法律和秩序的价值观，健全法律制度，加强法治，严格依法行政，从而消除人治，树立法律权威，确保行政活动的规范化和法制化。第三，提高行政人员的专业管理素质和技术水平。近代以来，随着专业化的发展和社会分工的日益深化，行政管理活动的内容也日益复杂，这就要求有一支专业化的行政管理队伍来处理日益复杂的公共事务，以便提高政府的运作效率，但是我国的许多行政人员的知识和技术水平还远远没有达到现代化管理的要求。因此，需要进一步规范行政人员的考试和录用程序，吸收优秀人才；严格晋升和考核制度，将考核作为晋升的依据；加强培训，倡导建立学习型组织，不断更新与补充行政人员的知识。

2． 以借鉴新公共管理理论为辅。第一，切实转变政府职能，转变“大政府、小社会”局面，将政府从管理的具体事务中解脱出来，进而从根本上解决官僚制的部分顽症。第二，理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在经济发展的作用，从“强社会”变为“强市场”。在政府管理中引入竞争机制，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府在公共产品提供方面的垄断性，提高公共服务的效率和质量。在中国市场经济并不成熟的条件下，为了更有效地规避“市场失灵”，政府对市场的介入程度要大于西方国家。第三，调整政府与社会的关系，明确政府的权限。鼓励和扶持非政府组织的发展，增强社会自治能力。第四，实现行政观念的转变，由原来的“官本位”观念变为“以顾客为导向”观念，使国家公务员切实成为真正的“人民公仆”。第五，引入目标管理、绩效评估、成本核算等管理方法，提高政府工作绩效。

参考文献：

[1]马克斯·韦伯.经济与社会:下卷[M].北京:商务印书馆，1997.247.

[2]戴维斯·奥斯本、泰勒·盖布勒．改革政府——企业精神如何改善公营部门[M]．上海译文出版社，1996.11—12.

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[4]许超，刘超.新公共管理下的官僚制价值——兼论我国行政组织的改革取向[J].甘肃行政学院学报，2004,(4).

责任编辑 肖 利