从合法性看改革开放以来的政治发展

摘 要:合法性决定着政治发展的空间,而政治发展反过来可以巩固和提升合法性,这种内在的关联决定了合法性是透视改革开放以来政治发展的一个重要视角。全面合法性危机是新时期政治发展的背景,三个阶段的政治发展有着不同的重点,合法性的重构也经历了从单一到均衡的过程。新形势下的政治发展仍然面临着多方面的严峻考验,政治意识、政治制度与政治行为是影响政治合法性的三个基本层面:从政治意识层面看,理论自觉与理论创新仍然是推动政治发展与塑造合法性的重要动力;从政治制度层面看,深化政治体制改革是政治发展的主要内容与巩固合法性的主要途径;从政治行为层面看,约束、监督政治权力主体与提升政治权利主体政治参与能力是政治发展的方向选择与夯实合法性基础的根本路径。合法性作为政治系统的合理性与正当性,起到了衡量政治发展晴雨表的作用。三十年的政治发展铸就了一个新的起点,也开启了对合法性追寻之路。

关键词:改革开放;政治发展;合法性

中图分类号:D6 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0022-07

一、政治发展与合法性

改革开放以来三十年发生的历史性变迁,涉及中国社会的方方面面,无论是从政治的角度还是从社会和经济的层面来看,都是极其深刻的。然而政治发展作为其中的主要内容,并没有得到与像经济发展一样的广泛认同与赞誉,在一些人眼中,改革开放三十年里政治领域少有作为,政治发展与经济发展相比是滞后的,甚至把经济方面的困难也悉数归罪于政治发展。这种观点有着来自于主观与客观两个方面的原因,主观上是由于一些人对于中国政治发展目标有着一厢情愿的期待,缺乏对中国现实的理解,以西方国家现成的政治模版对照中国的政治发展;客观上是由于中国政治发展渐进而不是激进的路径选择,不是一种大破大立的剧变,而是一场静悄悄的革命,从而造成一些人在直观上忽视渐进累积的前后对比,以至于对改革开放三十年的政治发展缺乏一种全面的认识。从不同视角对改革开放以来中国政治发展进行全面的探讨,仍然是目前理论研究的一个重要任务。

自政治社会存在以来,合法性就是一个必然存在的现象。李普塞特认为“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”[1](p.55)。而哈贝马斯认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认”[2](p.184)。简言之,就是指现存政治系统的民心向背。合法性理论是一种对统治者与被统治者关系的解释,不管是中国历史上的“水能载舟,亦能覆舟”、“得民心者得天下”,还是邓小平说的“人民支持不支持”、“拥护不拥护”、“答应不答应”,都可以理解为对政治合法性这一概念的解读。对于一个政治系统来说,如果说政治权力是政治统治成为可能的前提,那么合法性则是政治统治持续的基础。

“任何一种政治系统,如果它不抓合法性,那么,它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心,这也就是,就无法永久地保持住它的成员紧紧跟随它前进”[3](p.264)。民众对政治统治的认同危机导致的合法性消解,意味着政治系统运行成本的增加与社会资源的耗费,还意味着政治秩序的动荡与对社会动员调控能力的下降,导致政治暴力的社会基础被掏空,最终结果是政治统治的崩溃。“正如伊朗前国王巴列维、菲律宾前总统马科斯等所看到的,一旦他们的政权的合法性不复存在,光靠高压手段是不能使人们服从的。”[4](p.5)著名政治学家阿尔蒙德也说过:“如果合法性下降,即使可以通过强制手段迫使许多人服从,政府的作为也会受到障碍;如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论,其结果往往是导致内战与革命。”[5](pp.36-37)古往今来的历史也无不证明了这一点。

政治发展与合法性有着内在的必然联系。一方面,政治发展作为政治系统在结构上日趋合理,在功能上日趋完善的过程,离不开合法性的支撑与保障,离不开合法性资源的积累。另一方面,政治发展能够满足人类经济社会不断变化发展的共同需要,从而使政治系统获得了来自社会成员的认可、支持与服从,巩固并加强了自身存在的合法性。换言之,政治合法性决定着政治发展的空间,而政治发展反过来可以巩固和提升政治合法性,二者呈现一种正相关的关系,并统一于政治系统的运行之中。因此,政治合法性对任何一个现实的政治系统都是最为重要的政治资源,任何一个政权在统治过程中都需要面对“如何获得、维系政治合法性”这一关键性的政治问题。

合法性理论作为现代政治学最具解释力的理论分析框架之一,也是透视改革开放以来中国的政治发展的一个重要视角。从合法性的视角来分析中国三十年的政治发展历程,透视中国改革开放以来政治发展在不同时期合法性基础的变迁,认识目前政治发展面临的任务,有着重要的现实与理论意义。

二、合法性危机:新时期政治发展的背景

对于合法性的来源或实现途径,目前一致接受的观点是,合法性取决于以下三个方面,一是必须拥有令人信服的意识形态,二是具有良好的经济绩效或曰有效性,三是必须建立一套合法合理、稳定有序、科学民主的制度。这三点也是我们考察政治发展的三个重要视角。

“文化大革命”结束是改革开放的起点,而留给新时期政治发展的时代遗产是全面的合法性危机。从意识形态看,思想解放,既有意识形态作用减弱。任何一个政治系统,都离不开意识形态的支撑,意识形态上的训导和说服是政治系统合法性的重要来源,并构成合法性资源结构中最为基础的部分。“意识形态把政党当作自己的物质武器,任何政党的产生和存在都有自己的意识形态前提,从逻辑上说,先有意识形态和意识形态的认同,然后才能有政党。”[6](p.235)这是因为意识形态为政治系统提供着道义上的诠释,它通过培育社会成员对于政治系统合理性的认同和情感,推动着政治权威的形成,“合法性里面特别是包括有占统治地位的意识形态特有的政治影响。”[7](p.242)1949年前,中国共产党在28年的奋斗历程中积累了丰富的合法性资源,这主要包括抗日战争的胜利和新中国的成立赢得的广大群众的认同、马克思主义理论深入人心、党员队伍的扩大与完整的组织体系。因此,1949年后中国共产党的纲领得到全国广大人民的强烈认同,马克思列宁主义、毛泽东思想曾经作为革命胜利的指导思想,获得了绝大多数民众的空前拥护,并且一直处于被强化状态。然而从20世纪50年代中后期由于阶级斗争扩大化,意识形态领域也出现了抽象化、简单化的倾向,随着“文化大革命”的爆发,意识形态领域的合法性诉求已被单纯化、教条化,更为危险的是,这种诉求越来越与毛泽东本人魅力和威望联系起来。“文化大革命”在毛泽东逝世后结束,以个人魅力为基础的合法性失去了现实载体,而昙花一现的“神化般”政治领袖难以为继,加之意识形态也暴露出在重大历史变迁中远离现实社会的问题,导致了越来越多的人们对既有意识形态开始质疑,既有的意识形态性资源耗费严重,马克思主义“过时论”浮出水面,合法性危机在意识形态领域显露无遗。

从经济绩效看,工农业生产水平大幅下降,人民生活水平低下。政治系统合法性和合法性程度有赖于其统治绩效或有效性。所谓有效性,是指政治权力的实际作为,对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。按照李普塞特的观点:“有效性是指实际的行动,即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时,政治系统满足这种功能的程度。”“在现代世界,这种有效性主要是指连续不断的经济发展。”[1](pp.55,59-60)政治合法性不是理论的空中楼阁,其说服力来自现实,必须建立在实践之上。只有实现经济增长,提高民众物质文化生活水平,社会整体和谐,才能使执政者拥有日益增长的治理资源和治理能力,奠定治理国家和整合社会的现实基础,增加自身统治的政治合法性,从而延长其统治。如果一个政治系统长时期地缺乏有效性,必将危及合法制度的稳定,就会出现像托克维尔说的那样:“每个人都因贫困而指责政府,连那些最无法避免的灾祸都归于政府,连季节气候异常也责怪政府。”[8](p.110)“文化大革命”使中国经济濒临崩溃的边缘,人民生活没有明显的改善,经济水平不仅与西方发达国家在进一步拉大,而且与周边的东南亚国家也出现了较大差距,国家政治合法性基础在这种差距的对比中开始消解。

在制度建设方面,人治主导,法制破坏严重。在当代政治系统合法性必须借助制度来保证合法性的连续性与稳定性。“一种统治只有至少满足两个条件才可以说是合法的,一是必须从正面建立规范程序;一是人们必须相信规范秩序的正当性。”[9](p.128)在历史与现实中,一些国家政治系统运行程序性的缺乏,往往是容易取向于马克斯•韦伯所说的传统型的和克里斯玛型的统治与管理①,造成制度、政策缺乏连续性和稳定性,尤其缺乏对执政党权力制约造成权力的失控和滥用,表现出随意性和人治色彩,导致合法性的流失。在以民主政治为背景的社会里,依法执政越来越成为执政党自觉的选择,人们普遍地倾向于把体现人们共同意志的法律视为至上权威。作为执政者在处理政党与国家、国家与社会、政党与社会的关系时,必然依据经由民主程序制定的法律。所以执政者对国家政权领导形式的程度化与法律化,不但是其合法性的重要来源也是民主社会的时代要求。“文化大革命”十年,全国一片混乱:各级人民代表大会基本瘫痪;国家主席被打倒、关押,被迫害致死;检察院、法院、司法公安部门被“砸烂”;各级政府职权被严重削弱;政协及各种群众组织和社会团体基本上停止了活动;中国共产党的各级组织也一度瘫痪。建国初期确立的政治体系基本上被冲垮,个人的高度集权与整体的无政府状态并存在,制度合法性荡然无存,政治发展的进程在这个阶段被打断。“文化大革命”的终结,虽然阻止了政治发展的反向进程,但制度的合法性危机已经四伏,执政党面临合法性考验。

三、合法性的重构:新时期政治发展的过程

面对空前合法性危机的压力,改革成为中国政治发展的不二选择。政治改革揭开了改革开放的序幕,而另一方面,经济的快速增长不但为新时期政治发展提供了动力,也为政治系统合法性生成了丰厚资源,在意识形态与政治制度方面的合法性诉求也使得政治发展稳步推进。以下分三个阶段来探讨对改革开放以来政治发展与合法性重构过程。

第一阶段:20世纪70年代末至80年代末。邓小平主政后就一再强调了经济成就对政治稳定的关键作用:“社会主义如果老是穷的,它就站不住。”“经济工作是当前最大的政治,经济问题是压倒一切的政治问题。”“政治工作要落实到经济上面,政治问题要从经济的角度来解决。”“我们革命的目的就是解放生产力,发展生产力。”“生产力方面的革命是最根本的革命。”[10](pp.191,195,231,311)很显然,经济增长被邓小平视为新时期合法性的新来源。家庭联产承包责任制的快速成效与人民公社的取消使农村面貌一新,城市开始经济改革并取得成效,人民生活水平大幅度提高,改革政策得到了广泛认同与支持。夸克曾评价说,新时期的“经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉”[11](p.7)。

经济绩效产生的合法性也为之后政治发展拓展了改革空间,而政治发展也有力地适应了经济的发展。在思想领域,通过真理标准的讨论、否定“文化大革命”、辩证评价毛泽东的历史地位,实现了思想路线的拨乱反正;破除个人迷信,坚持四项基本原则成为执政党的思想路线,既保证了执政党权威继承性,又使意识形态领域趋向务实、理性与稳健,不但适应了经济体制改革,也减少了改革的内部阻力,也为政治体制改革奠定了思想基础。

在制度方面,制度建设的重要性开始凸显,邓小平在《党和国家领导制度的改革》中尖锐地指出了这个问题[10](p.333),以后又多次强调政治体制改革的重要性,“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到的是人的障碍……我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”[12](p.164)。“要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的,没有健全的法制也是不行的。我们吃够了动乱的苦头。……民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只手削弱都不行。”[12](p.164)伴随着经济体制改革,政治体制改革渐次推进,取得重大了进展,至少有以下表现在:立法、司法系统的恢复与健全;党的集体领导制度的确立;健全国家机构,恢复设立国家主席,废除了领导职务终身制;以党代政开始松动,党政关系有所改观,开始区别政治责任与行政责任;中央向地方分权;民主党派得到发展,民主监督、参政议政的作用得到发挥,中国共产党领导的多党合作制度得到了巩固和发展;政府机构精简取得了一定的成效;“一国两制”的提出;村民自治使基层民主取得重大突破;加强和改善党的领导,规定共产党必须在宪法与法律范围内活动,等等。

应当说,改革开放前十年经济绩效构成了主要的政治合法性资源,但我们并不能由此得出政治发展停滞的结论,这是因为,逻辑上按照经济基础与上层建筑关系的原理就难以解释经济的快速发展,实践上也必须正视现实的政治发展。

第二阶段:20世纪90年代至世纪之交。1989年春夏之交的政治风波,是对执政者合法性的一次考验与警示。导致政治风波的原因很多,从国内看,客观上是由于经济转型形成利益分化,价格双轨制诱致权力寻租,利益表达机制还不健全等;主观上是由于计划经济思维难以消除,对社会转型缺乏心理适应,西方政治思潮的入侵加剧了这一点,同时政治体制改革渐进性模式不能迎合对改革开放的过高期望,而改革还需要时间。从国际形势看,是由于多个社会主义国家执政党的变化与资本主义国家蓄意渗透与挑拨。因此,不能简单地把这次政治风波归罪于政治体制改革的滞后。然而这次政治风波也证明了一个观点:合法性仅仅依靠意识形态和绩效来维持和提升是远远不够的。尽管在一定时期和一定条件下,有效性会促进合法性的成长,但是二者之间并不简单地存在必然的正相关关系,甚至在政治系统有着正常有效性的时候,反而会引发合法性危机,就像亨廷顿所言:“经济增长不仅会用一种速度改善人们的物质福利,同时还会以更高的速度,增加着人们的社会挫折感。”[13](p.510)人们发现,在世界上没有一个执政者能够完全保证自己所领导的经济建设永远呈现增长的态势,有可能产生“政绩困局”的两难境地:政绩好了,将失去合法性;政绩平平,也将失去合法性[14](pp.59-64)。这是因为,过分强调与依赖有效性往往是以片面强调经济发展和效率,往往以牺牲社会公平和疏误社会政策制定为代价的,由此引发对执政者及其所代表制度的合法性提出质疑,其结果势必给合法性埋下隐患。同时,过分倚重政绩合法性,无疑也会提高民众的心理预期,当政绩平平或出现政绩困顿局面,致使民众的希望破灭之时,就可能质疑该政权赖以建立的价值基础。

在这一阶段经济绩效仍然是政治合法性的支柱,1989年春天的政治风波并没有影响到经济发展进程,1992年后经济改革步伐反而出现加快的趋势,由有计划的商品经济迈向社会主义市场经济,但对于政治发展的影响是明显的,政治稳定被进一步彰显,政治体制改革的步伐放缓,主要重点转向基层民主选举、加强法制与开展机构改革、政府向企业分权等。在思想领域,“讲学习,讲政治,讲正气”为内容的党性教育,邓小平理论地位的正式确立、“三个代表”重要思想的提出,既是执政党在理论层面对政治发展的探索与创新,也是从意识形态的角度为断寻求新的合法性资源的努力。虽然这一时期政治合法性提升平稳,但执政党已经认识到仅仅倚重于经济绩效与意识形态,还不能从根本上夯实合法性基础,还必须借助制度来保证合法性的连续性与稳定性。

第三阶段:自十六大至今。2002年中共十六大的召开标志着中国政治发展进入了一个新阶段,也昭示着合法性的实现路径向制度建设的转向。

在经济绩效方面,十六大之后几年,是改革开放以来经济发展最快的几年,也是民众得到实惠最多的几年,经济绩效作为关涉普通民众切身利益之所在,仍然是执政党和政府最重要的合法性来源,通过宏观调控使经济又好又快的发展是党与政府近几年一直努力追求的目标。

在意识形态方面,执政党显示了前所未有的理论自觉与理论创新,保证了主流意识形态的主导性,保持了意识形态的生机和活力,有效防止了非主流意识形态自由泛滥。政治文明、科学发展观、全面建设小康社会、加强社会保障、新农村建设、八荣八耻、社会主义核心价值体系、生态文明、人民民主是社会主义的生命等概念与观点在十六大后相继提出并不断深入人心,得到越来越多的认同,社会公正成为政治发展的首要价值。温家宝在今年的两会记者招待会上说:“如果说真理是思想体系的首要价值,那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人,维护每一个人的合法权益,在自由平等的条件下,为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推动社会公平正义就是政府的良心。”[15]这不仅体现了对政治发展一般规律的尊重,也是对执政党人民性宗旨的回归。

在制度建设方面,政治体制改革稳步推进,法律体系不断健全,成为合法性的新资源。在现代社会里,随着社会的商品化、民主化和理性化,拓宽了人们的政治视野,增强了人们政治选择的能力;民主政治成为国家政治发展的目标,民主的理念得到广泛的认同,法律由此获得了亘古未有的权威。在当代中国,法律在最大程度上体现着人民意志与利益,法律也因此成为一切公共权力的正当来源和合法基础,依法取得并依法行使是一切公共权力取得合法性的普遍形式。因此,只有按照法定的程序把体现民众利益的党的意志上升为国家意志,并按法律所预设的程序与范围运用国家权力,才能科学反映党与国家权力相结合的内在要求,获得人民自觉自愿的接受和认可,即获得合法性。

十六大以来,政治体制改革稳步推进。一是执政党自身的制度建设不断完善。中国共产党是中国政治领导的核心,掌握着国家全部的重要立法权、行政权和司法权力,也是政治合法性首要的主体。执政党自身制度的完备程度,是衡量一个政党成熟程度的重要标志。在新的时代条件下,中国共产党的自身建设正在从传统的“政治运动治党”的方式转入“制度治党”的新轨道。2003年12月中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》;2004年9月颁布《中国共产党党员权利保障条例》,并且先后印发了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》,这些党内法规的颁布在党内外产生了重要影响。十六届四中全会的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》把依法执政与科学执政、民主执政作为党执政经验的深刻总结。党的十七大对党内民主、党代会任期制、常任制、党内票决制度的强调,这些都体现了执政党自身在制度层面上对合法性的努力。

二是政府机构改革进展明显。在经历了20世纪80年代的简政放权为主题与90年代的转变政府职能为主题的政府改革后,已初步建立起一个适应社会主义市场经济需要的政府体制,进入21世纪后,政府改革进入了一个以建设服务型政府为目标的阶段。2002年党的十六大对政府职能明确为四项:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务;2003年党的十六届三中全会进一步强调“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好环境上”,之后国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》,修订了《国务院工作条例》,全国人大通过了《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》;2004年12月,温家宝总理首次提出了“努力建设服务型政府”的目标[16](p.773),在2005年3月十届全国人大三次会议的工作报告中再次明确这一目标,得到了大会通过;2006年10月党的十六届六中全会通过的《决定》中,对建设服务政府的内涵、重点与基本内容进行了界定;2007年10月党的十七报告则强调加快行政体制改革、建设服务型政府是发展社会主义民主政治的基本任务;2008年3月的十一届人大一次会议对国务院大部制为特征的机构改革方案的批准则标志着政府改革进入了一个新阶段。

三是人大制度地位不断加强,立法机制不断完善。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主的实现形式。进入新世纪以来,人民代表大会制度获得了前所未有的重视和发展,在国家政治生活、经济生活、社会生活中发挥着越来越重要的作用。主要表现在:直接选举的范围进一步扩大;选民或代表联名提候选人的制度与差额选举进一步完善;2000年3月第九届全国人大第三次会议通过了《立法法》;2005年代表工作制度从无到有,走向规范;2006年8月通过了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》,使人大的监督职能得到了制度保障;党的十七大提出了全国人大会中农村与城市每一代表所代表的人口数比例相等;以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成等。这些变化不但是新时期人大制度发展的一个重要体现,也进一步推进了社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。

四、合法性的提升:未来政治发展的目标

可以看出,改革开放以来政治发展的进程伴随着政治合法性的重构与拓展。然而,合法性不是静止的、一成不变的,而是处在动态变化的过程中,往往随着时代的变化消解而变得不敷衍用。在新形势下,政治发展面临着多方面的严峻考验:一是市场化经济体改革带来的挑战;二是政治民主化发展带来的挑战;三是全球化进程加快带来的挑战。如何在新形势下适应时代发展要求继续推进政治发展,保证合法性资源得到有效地培植、更新,是社会主义政治文明建设的重大课题与迫切任务。囿于作者学力,以下试从政治意识、政治制度与政治行为几个层面做一些初步的理论思考。

从政治意识层面看,理论自觉与理论创新仍然是推动政治发展与塑造合法性的重要动力。改革开放以来的政治发展,是一个新思想不断替代传统思想的过程。政治意识形态的变迁总是引导着中国政治发展的方向,思想解放贯穿整个过程。在新形势下,中国特色社会主义理论作为时代性的马克思主义,是政治系统合法存在的理论依据,是执政党组织整合与党内凝聚的理论基础,也是唤起人民对美好社会与和谐社会的追求、获得社会成员对执政党与政权支持的理论资源,是政治发展的指导思想,同时也担负着政治系统合法性的诠释功能。但必须看到,在全球化已不再是单纯的经济全球化背景之下,科学技术的进步、公民教育水平的提高,随着全球信息沟通、思想和人员交流的不断发展,政治文化逐步走向世俗化和理性化,意识形态论证合法性的感召力在弱化。理论创新就成为坚持和维护中国特色社会主义理论主导地位的必须选择。一方面,中国国情决定了中国特色社会主义理论创新必须植根于本国实践发展的要求,同时吸引人类政治文明的普适性价值,不断为中国特色社会主义理论注入新的元素,实现其内在结构的现代转型,增强其自给性、兼容性与灵活性,使其更具社会整合能力和利益协调能力。另一方面,“理论一经掌握群众,也会变成物质的力量。理论只要说服人,就能掌握群众;而理论只要彻底,就能说服人”[17](p.9)。让中国特色社会主义理论掌握群众,让群众掌握中国特色社会主义理论,不但是政治发展的需要,也是政治合法性巩固的重要任务。

从政治制度层面看,深化政治体制改革是政治发展的主要内容与巩固合法性的主要途径。改革开放三十年,政治体制改革一直是推动政治发展的主要动力,然而必须清醒地看,社会主义基本政治制度的建立从价值取向上确立了社会主义优越性的可能性,然而这种可能性的实现有赖于具体制度和运行机制来保证,改革开放以来的政治发展也正是一个制度性的破旧立新过程。目前一些体制性障碍越来越成为政治发展的阻力,同时也是消解合法性的主要因素,主要表现为:社会主义整体民主和个体民主的发展明显脱节,体现人民当家作主的人民代表大会制度还很不完善;有效的权力制衡和监督机制还没有形成,执政党内的民主与集中的关系、党内民主建设、依法治党、依法执政等问题都亟待妥善解决,干部人事制度中的公开、公平、公正的程序和机制还没完全形成;行政管理体制改革缓慢,政府权力与市场的关系定位在体制上还没有根本解决,政府职能越位、错位普遍存在。政府在资源配置方面仍然起着绝对作用,导致企业行为和市场运行扭曲。官员考核体制不科学,以经济增长速度、招商引资规模等经济指标为主要内容的政绩考核,加剧了政府角色的错位。政府机构庞大,部门之间机构设置不合理,职能交叉重复,职责不清、权责脱节,效率不高。各级政府事权、职权范围界定不够清晰。针对政治领域里的体制障碍,十七大报告就政治体制改革的目标、内容、思路进行了比以前更为细致与清晰表达:“深化政治体制改革,必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家;坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益;坚持社会主义政治制度的特点和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”[18](p.28)

从政治行为层面看,约束、监督政治权力主体与提升政治权利主体政治参与能力是政治发展的方向选择与夯实合法性基础的根本路径。权力与权利关系是政治发展的本质关系,在社会主义制度下公民权利是国家权力的出发点与归宿,政治发展是一个由国家权力向公民权利复归的过程。同时,任何权力都会遭遇权利主体的合法性诉求,权利真实性是合法性最根本的生成之源。社会主义价值理想与经济基础保证了权利与权力具有根本层次上的一致性,然而,在政治现实中权力作为独立于权利之外而存在的、集中运用的物质力量,在其自身利益属性与财产属性驱动下,其内在的扩张力在失控条件下,造成滥用而成为腐败之源。社会主义制度下还存在着各个层次的多元的利益主体与利益冲突,国家权力异化与滥用现象有其存在的空间。一方面从政治权力主体看,以党内民主推动社会民主,使党的主张通过法定程序成为国家意志,依法执政依然是作为首要政治主体的执政党自律的努力方向;作为权力执政主体的政府,也应着力于建设服务政府建设的同时,主动增强信息公开力度,扩大公民的有效、有序的政治参与,由“为民做主”向“执政为民”转变,让权力在阳光下运行。另一方面,从政治权利主体看,只有产生于政治权利主体内部的自主性力量,即政治人的成长,才能为政治发展提供内在的不竭动力,也只有真实的公民权利监督才能从根本上解决国家权力的滥用和异化。因此,培养公民意识,为政治发展提供现代政治心理基础,提高政治参与技能,为政治发展营造理性的、有序的、合法与和平的政治行为基础显得日益重要与急切。然而,仅仅依靠在政治发展的过程中自发的利益驱动与自然生成显然是不够的,必须通过新的制度安排来解除政治人成长的内外部压力,做出有利于政治人成长的努力。

邓小平在1987年说:“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。”[12](p.213)三十年的政治发展也正是契合了这些标准,使中国特色社会主义政治发展道路开始雏形,而合法性作为政治系统的合理性与正当性,起到了衡量政治发展晴雨表的作用。三十年的政治发展铸就了一个新的起点,也开启了对合法性追寻之路。

注释:

①马克斯•韦伯认为衡量统治合法性有三个标准:是否必须遵从传统;是否必须服从法律;是否必须服从超凡的神力。因此,当统治者宣称自己代表了传统,符合法律或具有克里斯玛力量时,他们的统治也就被分别称为传统型统治、法理型统治或克里斯玛型统治。(参见马克斯•韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1997版,第238-242页。)

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[责任编辑:段志超]