改革开放以来我国出版业体制改革的路径与经验

【摘 要】 世界各国的出版管理模式可基本概括为国家控制理论模式、自由主义理论模式、社会责任理论模式。我国党和政府历来重视和支持出版业的发展与改革，强调社会效益和经济效益的统一。文章通过梳理我国出版管理体制从奠定形成、改革探索到深化转型的历史过程，结合改革开放40年来在党中央和国务院指导下的“区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开”出版改革实践，根据出版活动和出版内容的属性分类，提出应将出版管理分为：强意识形态内容的非经营性活动，强意识形态内容的经营性活动，弱意识形态内容的非经营性活动，弱意识形态内容的经营性活动四大象限类别的理论逻辑。

【关 键 词】管理模式；阶段分期；逻辑路径

【作者单位】赵玉山，北京师范大学出版科研院。

【基金项目】文化名家暨“四个一批”人才工程研究项目“编辑学术素养与高校出版企业发展研究”和教育部人文社会科学研究项目（14YJA860012）的阶段性成果。

【中图分类号】G239.29 【文献标识码】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2018.17.001

改革开放40年来，我国出版业得到了前所未有的发展。出版品种日益丰富，产业实力不断壮大，出版物的社会效益和经济效益成就斐然，集团化建设发展规模壮大，上市出版机构实力提速，高新技术对出版业推动作用明显。出版产业整体呈现高速增长态势。产业总量、利润总量和市场消费都以年均近10%以上的速度增长，远高于国民经济同期平均增长速度。

但出版业面临的挑战也前所未有。出版市场全球化趋势进一步加强，碎片化阅读引起的读者分流愈发明显，文化体制改革红利逐步消退，产业结构不合理现象依然严重，行业外的资本和技术正在跨界入场……这些变革与形势要求管理的体制与改革的步伐必须尊重规律、与时俱进、大胆创新，这样，出版业才能在新时代更好地满足人民群众日益增长的美好生活需求。

一、出版行业管理体制的模式

世界上不同国家对出版行业的管理理念和模式，概括起来主要有以下几种。

1.国家控制理论模式

这种理论认为，出版业是特殊的行业，直接涉及意识形态，因此，管理者多采取集权管理方式，将出版业视为国家和君主实现其统治目标的垄断资源和私有工具，出版行业以及出版物都必须毫无保留地支持并促进统治者实现其预定的国家目标。对于当局者而言，出版是一种建设性的力量，而非异己的监督力量。许多国家都曾经采用过这种方式，比如英国的都铎封建王朝、法国的波旁王朝、德日的法西斯统治时代、苏联的斯大林独裁时期，出版业都无一例外地掌握在统治者手中，并获得了超经济国家力量的支持，具有强大的舆论一律化功能，担负重大的宣传鼓动作用。

2.自由主义理论模式

这种理论认为，出版业完全是产业，从事出版物生产制作如同其他任何企业一样，本质都在于用最小的投入获得最大的利润，出版组织依靠自己的经营水平在市场竞争中优胜劣汰。国家保证民众有权利投身于出版业，有权利自由传播各种信息而不受政府官方限制。在“出版自由”这一主张上，至少有三个人做出了贡献，他们是17世纪的约翰·弥尔顿、18世纪的托马斯·杰斐逊和19世纪的约翰·密尔。他们针对封建主义的出版专制提出了言論自由、天赋人权、第四权利等令人耳目一新的观点。这也是当前很多西方资本主义国家新闻出版行业管理多年来采用模式的理论依据。

3.社会责任理论模式

在资本主义社会，出版业一旦完全变成商业的奴隶与广告的仆人，那么，追逐的是金钱，传播的是富人的声音，真正的大众已经丧失出版自由的权利，新闻出版机构掌握在资产阶级手中。一些西方学者经过调查发现，美国几十家传播机构、出版集团，几十个媒介人物，控制了社会大部分新闻出版舆论机构，形成了对新闻出版自由的威胁。在这种背景下，社会责任理论认为，如果私人垄断的大众传媒不可以完成它应该承担的重大社会职责，那么，政府的管理机构就应该担负起监督的职责，不能仅仅允许自由，消极干涉自由，还必须积极地促进这种自由的实现。在必要的时候，政府甚至应该采取行动，以保证公众言论自由的实现。

我国是社会主义国家，主张出版业具有很强的意识形态属性。出版业作为宣传思想工作的重要组成部分，无论是在革命战争时期、建设时期还是改革开放时期，都应该牢记党的重托、人民的期望，坚持高举旗帜、服务人民，坚持改革创新、服务大局，担负起文化传播、学术积累、知识普及、民众启蒙的重任。

二、我国出版业体制改革的路径分期

改革开放以来，我国对出版管理体制深化推进是综合全面的，包括出版管理体制、出版机构经营体制、市场发行体制等。为了进一步说明出版管理体制变革和发展路径，本文先从中国特色社会主义出版管理体制格局的历史形成进行简单梳理。

1.我国出版管理体制奠定期（1949—1977年）

中华人民共和国成立初期，全国公有出版体制是以新华书店为基础开展建立的。1949年10月，全国新华书店出版工作会议通过《关于统一全国新华书店的决议》，新华书店成为集出版、印刷、发行于一身的国有企业。1950年8月，全国新华书店第二届工作会议提出，按照专业化分工决议，新华书店划分为出版、印刷、发行三个独立的企业单位，会议并提出尽快发展中央和地方的人民出版社。从1951年起，出版与印刷部门从新华书店剥离出来，出版部门由新创建的人民出版社经营管理。到1956年，全国大部分省级行政区域成立了人民出版社，按照政治、科技、教育、少儿、古籍、美术等设立专业编辑部。与此同时，我国对中华人民共和国成立前的私营出版业也进行了治理整顿工作。从1952年7月到1956年底，私营出版、印刷、发行单位全部纳入以社会主义公有制为基础的计划经济体制之内。

1956年后，经过社会主义初期建设及公私合营的改造化运动，我国出版业公有化的体制基本建立起来。1973年7月，国家出版事业管理局成立，统一管理全国的出版、印刷、发行、物资供应以及出版科研、教育等部门的工作。各省、自治区、直辖市也相继成立了出版局，全国出版行政管理系统初步形成。全国各地逐渐由一家综合性的人民出版社分化为数家专业出版社，如地方教育出版社、少年儿童出版社、美术出版社、文艺出版社、古籍出版社等。1977年恢复高考之后，高等教育事业蓬勃发展，一批大学出版社开始酝酿成立。自此，从管理体制、专业分工到地域分布，我国基本形成了沿用至今的出版格局。

2.出版业管理体制改革搞活的探索期（1978—2001年）

1978年12月，党的十一届三中全会召开，开启了以改革开放为重要特征的中国特色社会主义建设进程。这一阶段出版管理体制改革主要表现为宏观上推进政企分开、管办分离、局社脱钩；中观上表现为推动地方社突破“三化”限制，出版发行机制进一步搞活放开；微观上表现为出版机构由生产型向生产经营型转变，推进法人治理，进一步搞活机制、壮大实力、积极探索。

1982年5月，国家出版局划归文化部，改称文化部出版事业管理局。地方省、自治区、直辖市出版局或撤销，或与文化局合并，或改为出版总社。这些单位是事业编制，自负盈亏，既从事管理工作，又承担经营任务。这种管理体制明显无法适应经济领域日益改革开放的需求。因此，文化部提出图书发行体制改革的目标：在全国组成一个以国营新华书店为主体，多种经济成分、多条流通渠道、多种购销形式，少流转环节的图书发行网，即“一主三多一少”改革措施。这可以看作是改革开放后发行体制首先吹响了改革号角。

1983年6月，《中共中央 国务院关于加强出版工作的决定》明确规定：出版工作要“发挥中央和地方出版部门的积极性。地方出版社立足本地、面向全国”。这个决定突破了地方出版社受到的“地方化、群众化、通俗化”限制，解放了地方出版的生产力，增强了出版界的活力，成为十一届三中全会以来出版体制改革的开端，推动一批地方出版社走向全国。1986年，国务院恢复国家出版局为直属机构。1987年，国家成立新闻出版署。党的十四大以后，为了转变政府职能，地方新闻出版局脱离事业单位编制，纳入政府管理范围，逐步实现了局社脱钩、政企分开、管办分离。1988年5月，《关于当前出版社改革的若干意见》颁布，要求“在发展社会主义有计划的商品经济的条件下，出版社必须由生产型向生产经营型转变”，出版社需要“积极而又稳妥地对出版社原来的体制，包括领导体制、经营体制、管理体制、人事体制、分配体制等进行改革，以提高出版社的应变能力、竞争能力和自我发展能力”。

同样，管理体制改革继续从发行机制深化突破。20世纪80年代中期，我国开始提出发行企业集团建设的问题。1988年，15家地方文艺出版社组建联合发行集团；1989年，华东6省1市组建华东省级新华书店发行集团。从20世纪90年代中期开始，图书发行业进一步推进市场建设，推行多种购销形式，开始了完善市场规则、大力鼓励出版社自办发行的全面改革。1992年，德州新华书店出版发行集团总公司、广州新华书店集团成立。此后，湖北、辽宁、河北等省市发行集团纷纷成立。同年，上海世纪出版集团成立，作为我国第一家出版集团，其成立标志着出版环节的改革也正式开始产业化的探索。1998年，广东、江苏和四川省新华发行集团被批准为全国发行改革试点单位，标志着出版业发行体制改革进入新阶段。

2001年，国务院决定，新闻出版署升格为新闻出版总署。随后，全国各省、自治区、直辖市均建立了新闻出版行政管理机关，全國有71个地市100多个县建立了独立的新闻出版行政管理机构，其他地市县在文化局等加挂了新闻出版局的牌子，基本形成了中华人民共和国成立以来最为齐备的国家、省、地、县四级新闻出版管理体系。

3.出版业转企改制的变革期（2002—2009年）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》是国家第一次在中央正式文件里提出“文化产业”的概念，标志着我国对文化产业的承认和对其地位的认可。2002年，党的十六大提出了公益性文化和经营性文化的概念及其分类改革的要求，相应地提出了发展文化事业和文化产业的任务。这是全党在对现代文化认识上的一次思想解放和一种与时俱进的做法，正式标志着我国出版进入产业化阶段。

2003年，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，全国新闻出版转企改制改革试点工作启动。国务院印发《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》两份文件，对文化体制改革涉及的财政税收、投融资、资产处理、工商管理等10个方面的问题提出了明确指导意见。

转企改制的出版产业化促进发行集团继续深化推进。2003年，新闻出版总署正式出台了外资进入图书发行领域的规定，出版物分销对外开放进入全新阶段。集体、个体发行主体迅猛发展，民营图书发行成为国有发行的重要补充。从2003年到2007年，29个省、自治区、直辖市的新华书店系统完成了转企改制和股份制改造工作，中外合资、合作和外资出版物发行单位7家，11家民营单位获得出版物总批发权，集体和个体书店达11万多家，占全国售书网点总数的近70%。

2004年，中国出版集团公司成立，事业单位性质的“出版国家队”转成企业，确立了自己的市场主体地位。同年，水利部长江水利委员会联合委内有关单位，以参股方式组建长江出版社（武汉）有限公司，这是当时国内唯一以股份制形式组建的出版社。出版社结束了国有独资的历史。2006年8月，人民邮电出版社完成了有限责任公司的工商注册，成为第一家完成转企改制公司制的图书出版机构。

在推动出版单位转企改制的同时，相关主管部门积极鼓励以资本为纽带的产业运营和跨地域、跨产业链上下游为兼并重组。2007年11月，辽宁出版集团整体上市挂牌，标志着出版集团制度化、资本化和产业化进入实质阶段。同年，江西出版集团联合中国宋庆龄基金会重组中国和平出版社获得新闻出版总署批准，成为第一例真正意义上的跨地域兼并重组案。2009年4月8日，新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，截至2009年底，全国大多数出版社完成了转企改制。改革激活了发展动力，理顺了出版体制，加速了技术进步，推进了出版创新。通过这一轮改革，我国出版业迅速发展壮大，读书看报难、出书买书难的历史基本结束。

4.出版业管理体制转型升级的深化期（2010至今）

出版业基本完成转企改制后，文化体制改革在新的起点上向纵深推进，主要聚焦于破解深层次矛盾和问题，进一步解放和发展新闻出版生产力。文化产业面临提升全球文化影响和坚定民族自信的两大命题。为此，国家相关部门出台了《深化新闻出版体制改革实施方案》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》等措施，制定了“两个效益”相统一、媒体融合发展、特殊管理股试点、采编和经营两分开、构建现代公共文化服务体系、实施中华优秀传统文化传承发展工程、推动国际传播能力建设等多份改革文件，细化了改革的路线图、时间表、任务书。2018年，《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》通过实施，出版业在服务社會、推进公共文化服务体系方面提高到国家法律高度。

党的十九大报告深刻分析了我国社会主要矛盾的转化，提出了“加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制”的出版改革新任务。这一时期出版产业改革主要聚焦以下方面：一是进一步深化改革，真正构建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，稳步推进公司制改造、股份制改造、上市融资；二是进一步加快企业兼并重组，破除地区分割和部门行业壁垒，实现资源战略整合，打造大型有影响力的出版传媒集团，对外提高文化国际竞争力，对内坚定民族文化自信；三是进一步加强技术改造，推进新闻出版产业结构调整，提高新闻出版科技含量，培育新兴业态，推动产业转型升级。

截至目前，出版管理体制转型深化成果斐然。出版界的收入总量占我国文化产业的65%，图书年出版品种达50多万种，市场动销图书总量已经达到250多万种，图书年发行突破90亿册，报刊、音像、电子出版物发行总量超过400亿册（份），数字出版营业收入年均增长速度超过25%。优秀图书向话剧、网络、影视等领域跨界生产经营，实现内容资源的多业态开发，成为文化消费的亮点和热点。全国出版、发行、印刷集团超过130家，上市公司近50家，其中，20多家公司的资产总额、主营业务收入和所有者权益均超过百亿元，我国正在由出版大国向出版强国积极迈进。

三、出版产业体制管理改革的理论经验

通过历史梳理，结合我国出版管理的实际情况对出版活动及出版内容进行逻辑分析，我们可以进一步深层次总结我国出版产业管理体制变革背后的逻辑支撑。

出版业管理的对象是出版活动和出版内容。出版活动与出版物的内容都具有多重属性。首先，就出版活动流程而言，有的出版环节具有强烈的意识形态性，如选题编辑环节，决定出版什么、不出版什么，鼓励怎样的出版物传播，具有社会制度的差异与意识形态性，以及鲜明的社会属性；有的不具有意识形态性，如印刷、复制、市场、营销、技术等，是出版活动的自然属性，不因社会制度差异而有所差异。其次，就出版物内容而言，作为传播信息的特殊商品，不同内容的出版物所体现的属性也不相同。政治、人文、社科、民族、宗教等出版物，体现意识形态属性比较明显，而自然科学、理工科技、技术应用等出版物，体现的意识形态属性就相对淡化，如教育类出版物随不同时代环境体现与意识形态不同的关联性。

通过以上分析，我们可以清楚地看出，出版管理的流程与内容都具有不同的属性。意识形态强的出版环节和出版内容不具有产业的经营性，意识形态弱的环节和内容则具有产业的经营性。假如将出版产业流程与内容通过一个坐标系来表示，假设出版活动的属性为横坐标，出版物的内容为纵坐标，则会形成出版业多层属性示意图。

出版业多层属性示意图

横坐标表示出版活动的属性，从左到右分别体现了出版环节从上游的选题编辑到下游的技术复制、发行营销等行为，随着出版流程的开展与运动，这些环节因意识形态特性体现由非经营逐步向经营性属性的过渡。纵坐标表示出版物内容的属性，由下到上分别体现了不同种类的出版物内容与意识形态的不同关联性。随着出版物反映的内容逐渐与上层建筑靠近，出版物内容体现的意识形态性逐渐由弱到强。横纵坐标构成的四个象限，我们可以进一步解释出版活动的经营性属和出版内容的意识形态属性。

A象限，强意识形态内容的非经营性活动。就出版物内容而言，这一类别涉及社会制度、国家尊严、领土完整、政策法规等出版物的内容管理；就出版环节而言，这一类别涉及选题与编辑出版活动，应进行严格的政治把关和内容审读。这一象限属性的出版活动，应该由政府相关部门来强化管理，比如政治、宗教、民族等出版机构以及选题策划等环节，这些活动是国家上层建筑宏观调控的有机组成部分。

B象限，强意识形态内容的经营性活动。内容具有强意识形态的出版物，选题编辑环节直接决定出版物宣传方向和内容的主张立场，但技术制作、印刷、营销发行等环节又具有产业化、经营性的特征。即使是这一类出版物，也要印制良好、广泛发行，才可以最大化实现社会效益。实践证明，对于这类出版物，我们如果只重视内容的意识形态，而不关注其经营性属性，比如成本控制、有效发行等，会造成极大的资源浪费，甚至产生集团垄断利益，阻碍制度改革的深化。

C象限，弱意识形态内容的经营性活动。就出版物内容而言，这一类别不涉及意识形态，比如自然、技术、科学、工程、医学等出版环节不涉及选题与编辑，比如技术制作、印刷领域、发行领域、实体书店、网络书店等。

D象限，弱意识形态内容的非经营性活动。此类别的出版物意识形态特点不太鲜明，但是对编辑和内容环节仍需监管。因为这一类别的出版物内容属于弱意识形态，需要区别于强意识形态进行管理，可以有限度地放开内容环节出版主体的准入。

上述理论模型如果结合具体的出版实践，可以明显地看出改革开放40多年来，出版业正是按照党中央、国务院的决策部署沿着这样的改革逻辑推进的，即遵循“区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开”的原则，取得了改革深化的伟大成就。

改革开放初期，出版业的改革首先从C象限突破开展，从弱意识形态内容的经营性活动入手，印刷纸张、发行销售由逐步放开到完全市场化运作，资产的经营性得到了承认并尊重，出版的活力得到了极大提升。我国加入世界贸易组织后，出版业的印刷、分销领域面向外资和民间资本加大开放力度，在相关的法律法规保障下，进一步提升了出版产业与国际水平的接轨。

从20世纪80年代后期开始，出版管理体制也在弱意识形态内容的非经营性领域进行了大胆探索。我国选定了计算机、汽车工业等自然科学与时尚消遣、旅游饮食等大众读物的图书、期刊等出版领域，在严格把关、谨慎审批的前提下，批準成立了一些中外合资出版机构，如瑞丽杂志社、童趣出版社、计算机世界月刊等。进入新世纪以来，我国进一步加大国内外、海内外合资机构和企业合作发展。这些出版机构成为联系我国港澳台地区和国际出版的桥梁与纽带，在推动我国出版业高新技术应用、改变出版业管理观念等方面都发挥了积极作用。

党的十六大以来，党和国家进一步明确了文化体制改革思路，依据新闻出版业不同属性、不同功能、不同层次的改革对象，分别设计了行政管理体制改革“四分开”、转企改制“四到位”、行政事业“两分离”的改革路线。在具体改革实践中，我国坚持实事求是，分类指导。对发行、印刷、复制、进出口等产业属性强的新闻出版单位，我国首先推动整体转企改制，建立现代企业制度；对音像、电子、网络、数字出版等市场化程度较高的出版单位，实行全行业转企改制；对图书、报刊出版单位区分不同性质，促进事业性出版单位进行事业性质改革，推动经营性出版单位转企改制，培育新兴市场主体；对报刊体制改革按时政类和非时政类两类不同性质进行，全面推动了出版产业的跨越发展。2016年，“制作和出版分开”政策开始在北京、江苏等地试点，为非公文化企业发展创造了更公平合理、可持续发展的政策环境。党的十九大报告提出了新时代文化建设的基本方略，明确进一步“深化文化体制改革，完善文化管理体制”。2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》，中央宣传部统一管理新闻出版工作，将原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部，对外加挂国家新闻出版署牌子。新闻出版管理与改革也将进入新阶段。

总之，目前，我国出版业进行的改革是一项前无古人的事业，不仅需要敢于创新的理论勇气，也需要大刀阔斧的实践精神。在中国特色社会主义新时代，出版业必将迎接更大挑战，出版改革没有退路，只有尊重规律，解放思想，大胆创新，才能激发体制机制活力，在日益开放的全球文化市场上讲好中国故事，传播好中国声音，推进新时代文化强国战略的实践。

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